15001233300020190065501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) Demandante: Cecilia Puentes Anzola Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente nacionalizada y nacional.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintiuno (21) de febrero de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Cecilia Puentes Anzola instauró demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 029784 del 16 de agosto de 2016, la cual negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, (ii) RDP 041255 del 31 de octubre de 2016 y (iii) RDP 044971 del 30 de noviembre de 2016, las 1Páginas 3 a 4 del archivo: 1Cuaderno principal_1_ Radicación de Proceso _16_ Radicación de Proceso _001Demanda.PDF, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) cuales confirmaron la negativa al resolver el recurso de reposición y de apelación respectivamente. Que a título del restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar la mencionada prerrogativa a la actora a partir del 13 de febrero de 2008, debidamente actualizada, incluyendo el pago de las mesadas atrasadas indexadas.

Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA y que también sea condenada en costas y agencias en derecho. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Puentes Anzola cumplió 50 años de edad el 20 de noviembre de 2010 y 20 años de trabajo el 16 de septiembre de 2006, pues inició su carrera con el nombramiento realizado mediante la Resolución 001054 del 12 de septiembre de 1978 en la que fue designada como maestra departamental desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1980.

Luego, fue nominada como docente de Boyacá entre el 14 de octubre de 1981 y el 2 de mayo de 1993. Que finalizó su ejercicio como educadora con un último periodo prestado a la mencionada entidad territorial desde el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2016. Que el 5 de abril de 2016 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual negó el derecho mediante la Resolución RDP 029784 del 16 de agosto de 2016, resolviendo en el mismo sentido el recurso de reposición y apelación presentados por la accionante, a través de las Resoluciones RDP 041255 del 31 de octubre de 2016 y RDP 044971 del 30 de noviembre del mismo año. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron las Leyes 114 de 1913, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, 812 de 2003 y 100 de 1993.

Indicó que los actos acusados se encuentran viciados de la falsa motivación, pues la docente certificó que sus nombramientos fueron realizados por el departamento de Boyacá y probó la prestación del servicio por más de 20 años, y que el certificado que indica que laboró como docente nacional a partir de 1999, no corresponde a la realidad ya que fue nominada por la misma entidad territorial, pues pese a que los 2Páginas 4 a 5, ídem. 3 Páginas 5 a 10, ídem.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) recursos con los que se financió su plaza provenían del situado fiscal eso no la convierte en docente nacional según lo manifestado por el Consejo de Estado en su sentencia de unificación del 2018.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 24 de febrero de 20204 y notificada a la UGPP5 quien contestó6 manifestando que, según los tiempos certificados, a partir de 1999 la docente trabajó bajo un vínculo nacional, que además, en virtud de la Ley 91 de 1989, únicamente pueden ser considerados los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1989, pues las vinculaciones docentes posteriores al 1° de enero de 1990 cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos y en consecuencia solo tienen derecho a una sola pensión. En escrito separado7, propuso como excepciones las que denominó: i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido, ii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, iii) prescripción de las mesadas, y (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de excepciones.

En virtud del artículo 182A de la CPACA, mediante auto del 13 de octubre de 2021 se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas anexas con la demanda y el escrito de contestación; sobre la solicitud de pruebas documentales elevada por la demandada correspondiente a oficiar a la secretaría de educación de Boyacá para que informara el origen de los recursos con los que cancelaron los salarios de la docente y que en la misma medida certificara la naturaleza del plantel educativo, la plaza donde laboró la docente, entre otros, el tribunal decidió que las mismas eran innecesarias, pues sobre el origen de los recursos estimó que no era información determinante para el caso, y sobre la certificación de la entidad consideró que en el plenario ya existían pruebas que acreditaban lo pretendido, como el oficio No. BOY2020ER025258 de 18 de agosto de 2020, aportado por la entidad. 4Archivo: 4Cuaderno principal_4_Auto Admite Demanda - Sistema Oral_18_Auto Admite Demanda Sistema Oral.PDF, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI. 5 Archivo: 5Cuaderno principal_6_Notificación personal (Correo electrónico) Art. 199 Ley 1437 de 2011_19_Notificación personal (Correo electrónico) Art. 199 Ley 1437 de 2011_005NotificacionDemanda.PDF,, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI. 6Archivo: 7Cuaderno principal_8_Recepción correo ventanilla_3_Recepción correo ventanilla_001ContestacionDemanda.PDF, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI. 7Archivo: 6Cuaderno principal_7_Recepción correo general_20_Recepción correo general_006ContestacionDemandaEscritoExcepciones.PDF, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. Como fundamento de lo anterior, señaló que la docente acreditó el total de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia ya que para los periodos laborados desde el 2 de octubre de 1978 hasta el 2 de febrero de 1980 y desde el 14 de septiembre de 1981 hasta el 3 de mayo de 1993 fue certificada como docente nacionalizada, y que, para el interregno desempeñado entre el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2013, pese a que la certificación aportada indicara que el vínculo fue nacional, dicho tiempo sí puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prerrogativa, pues consideró la categoría como municipal al estimar que conforme a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza a ocupar, y en ese sentido, sólo por el hecho de laborar como maestra en el municipio de Otanche en dicho lapso, lo incluyó en el cómputo del tiempo de servicios para acceder a la aludida prestación. Reforzó su tesis con lo dispuesto en la sentencia SU014 de 2020, la cual definió que la categoría docente se obtiene de la naturaleza del vínculo la cual se define en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, y no del origen de los recursos.

RECURSOS DE APELACIÓN9 La parte demandada mostró su inconformidad y solicitó que se revoque la sentencia para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Argumentó que la decisión del tribunal carece de una interpretación correcta de la prueba y de la norma, pues aunque aceptó la recurrente que la demandante sí laboró como docente nacionalizada del 2 octubre de 1978 al 2 de febrero de 1980 y del 14 de septiembre de 1981 al 3 de mayo de 1993, manifestó que dicha categoría no se predica del tiempo trabajado desde el 9 de julio de 1999 hasta el 16 de octubre de 2013, ya que la vinculación del referido periodo es nacional conforme lo indican los certificados laborales aportados y por ende no cumplió la demanda con los 20 de años de servicio como docente territorial o nacionalizada.

Expuso que no se podía interpretar erróneamente la ley y estimar que dicho período se nacionaliza en virtud de la descentralización de la educación que operó en el departamento de Santander10, y que, en todo caso por ser los salarios financiados 8Índice 65, ídem. 9Archivo: 33Cuaderno principal_36_RECIBE MEMORIALES ONLINE_34_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION.pdf, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI. 10 El recurrente se refirió a un departamento que no es del caso.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) con recursos del Situado Fiscal, hoy SGP, la vinculación debe considerarse del orden nacional. Que, en virtud de la carga de la prueba, es la demandante quien debe aportar información adicional que sustente sus pretensiones.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 15 de septiembre de 202311, y en dicha providencia se dispuso que una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados. Pronunciamiento de las partes La demandada allegó memorial12 en el que reiteró los argumentos expuestos en la contestación demanda.

La accionante guardó silencio. Posición del Ministerio Publico13 La Procuradora Segunda delegada ante esta Corporación solicitó que se revoque la sentencia apelada por estimarse que, conforme al acervo probatorio la demandante laboró como docente nacional del 9 de julio de 1999 al 16 de octubre de 2013, por lo que, aquel tiempo que se logró acreditar como nacionalizada (2 de octubre de 1978 al 2 de febrero de 1980 y del 14 de septiembre de 1981 al 3 de mayo de 1993) resultan insuficientes para acreditar los 20 años de servicios exigidos por la norma.

Que, en cuanto a la posición de primera instancia, advierte que el hecho de que los actos de nombramiento se suscribieran por una autoridad territorial, esto no implica que por esa sola circunstancia las nominaciones tuvieran el carácter de territoriales. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial 11 Ver índice 4 en SAMAI. 12 Ver índice 10 en SAMAI. 13 Ver índice 11 en SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos antes consagrados para el efecto. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».

De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.

Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la demandante nació el 20 de noviembre de 196014, de modo que cumplió los 50 años el 20 de noviembre de 2010.

Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizado, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la causa judicial. Se comenzará con el análisis del período que la demandada discute como de carácter nacional, pues la determinación de su naturaleza como nacional sería 14 Según copia de la cédula de ciudadanía visible en el archivo: 000D6333.PDF del expediente administrativo: 10Cuaderno principal_9_Recepción correo ventanilla_6_Recepción correo ventanilla_23805653.ZIP, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) suficiente para tener por no cumplido este requisito y por tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 9 de julio de 1999 al 16 de octubre de 2013 Respecto al periodo enunciado, se tiene que en el escrito de la demanda la actora refirió que laboró como docente departamental durante el lapso señalado y para demostrarlo aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Información Laboral No. 8109 expedido el 14 de diciembre de 201515 por la secretaría de educación de Boyacá, en el que se observa que se desempeñó como maestra de primaria desde el 9 de julio de 1999 al 16 de octubre de 2013, información que de la misma manera consta en el formato de certificación laboral identificado con el No. 1529 expedido el 14 de agosto de 202016 por la misma secretaría y que fue aportado por la accionada.

Se encuentra que ambas certificaciones asignaron a la educadora una categoría nacional y no existe en el plenario ningún otro elemento probatorio que contraríe dicha calificación. Por consiguiente, aunque no se tenga duda del tiempo efectivamente laborado, no hay prueba que demuestre que el mismo fue desempeñado en una plaza territorial o nacionalizada, y no podrá tenerse en cuenta el lapso referido para efectos del cómputo de la pensión. Al observar que no se allegaron los actos administrativos de nombramiento de la actora como soporte de los periodos aquí analizados, resultó necesario examinar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, pues a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones, acompañadas de la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» 15 Páginas 33 a 35 del archivo 1Cuaderno principal_1_ Radicación de Proceso _16_ Radicación de Proceso _001Demanda.PDF, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI. 16Páginas 7 a 9 del archivo 13Cuaderno principal_11_Recepción correo ventanilla_9_Recepción correo ventanilla_004RespuestaDerechoPeticionSecretariaEducacion.PD, visible en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE21900655(.zip) NroActua 2, obrante en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) En ese orden de ideas, como sustento del tipo de relación legal y reglamentaria sostenida por la demandante, de los mencionados certificados de información laboral, se colige sin dificultad que la actora laboró como docente nacional durante el interregno referido y no es de recibo el argumento expuesto por el tribunal de origen para atribuir una vinculación municipal con sustento en la prestación del servicio en una institución educativa municipal, pues si bien es cierto que lo relevante es la plaza a ocupar, es clara la sentencia referida al determinar los medios posibles a partir de los cuales se puede obtener la misma, por lo que tal conclusión de la primera instancia se observa desacertada.

Sin perjuicio de lo anterior, es oportuno aclarar en este caso que, aunque en decisiones anteriores17 esta Sala ha desestimado la calificación que algunos certificados le endilgan a docentes, bien sea nacional, nacionalizada o territorial, solo procede tal determinación cuando existen en el plenario piezas probatorias adicionales que permiten desvirtuar lo certificado, en su mayoría los mismos actos administrativos de nombramiento que es la prueba contundente a partir de la cual se puede extraer la plaza ocupada, o en su defecto, otro tipo de elemento que genere al menos alguna duda sobre la categoría acreditada, sin embargo, en el presente proceso no existen ni siquiera puntos oscuros que propicien restarle credibilidad a los certificados de historia laboral aportados, pues toda la información coincide, incluso, fue la interesada quien en un primer momento aportó documentos que sustentan todo lo contrario a su relato de los hechos.

A partir de lo expuesto, resulta entonces que en ejercicio de la libertad probatoria la misma accionante allegó certificaciones inequívocas que acreditan una plaza que va en contravía a lo que pretendió con la demanda, y no procuró en su lugar, allegar algún otro elemento probatorio tendiente a controvertir los documentos expedidos por la Secretaría de Educación de Boyacá. Se destaca que, conforme a lo previsto por la regulación procesal, quien alegue la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP18. 17 6671-2023, 5097-2022, 0414-2023. 18 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) En este punto, es de resaltar que la norma impone una carga procesal a las partes tendientes a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.

En consecuencia, la inobservancia de la carga procesal conlleva resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación19. Por tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Puentes Anzola detentó una vinculación como docente nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 9 de julio de 1999 y el 16 de octubre de 2013 (14 años, 3 meses y 8 días), no podrá ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio, necesaria para acceder al derecho en litigio, pues la relación legal y reglamentaria nacional es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.

Ahora, aunque es cierto que la demandante también detentó otros vínculos como maestra oficial, siendo estos del 2 de octubre de 1978 al 2 de febrero de 1980 y del 14 de septiembre de 1981 al 3 de mayo de 1993, sobre los cuales se demostró con suficiencia que fueron ejercidos bajo un vínculo nacionalizado y a su vez que ocupó una plaza docente de manera previa al 31 de diciembre de 1980 en las calidades exigidas por la norma, tiempos que incluso fueron confirmados por la misma demandada en su recurso de apelación y también se llegó a la misma conclusión en esta instancia al observar los certificados laborales No. 8109 y No. 1529 que de manera inequívoca establecen que la docente ocupó la mencionada categoría; sin embargo, se tiene que estos solo equivalen en tiempo a 12 años, 11 meses y 21 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio, pues no alcanzan a sumar 20 años de servicio.

Bajo tal contexto, en el entendido de que la demandante no cumplió con el tiempo de servicio necesario para adquirir el beneficio, se revocará la providencia apelada pues la misma no fue acertada al acceder a las pretensiones de la demanda. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo 19 Esta Sala ha reiterado esta posición en anteriores providencias.

Ver sentencias con radicado: 25000-23-42- 000-2013-0466201 (2255-2021) y 68001-23-33-000-2020-00013-01 (4247-2023). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4.° del artículo 365 del CGP (que refiere a la condena en costas en ambas instancias a la parte que resulte vencida en segunda instancia), decide aplicar en su lugar el criterio previamente enunciado al observar que de los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en el trámite de primera, no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la imposición de dicha carga.

Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en esta oportunidad la no procedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las súplicas.

En su lugar, SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

CUARTO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742 en calidad de apoderado general Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00655-01 (5321-2023) de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 13 de la plataforma SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente