Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama Demandado: Municipio de Ituango (Antioquia) Tema: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad territorial demandada contra la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Martín Alonso Villa Valderrama presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo sin radicado del 5 de abril de 2017, por medio del cual el alcalde del municipio de Ituango le negó el reconocimiento de una relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) la declaratoria de la existencia de la relación laboral desde el 21 de julio 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama de 2002 hasta el 2 de marzo de 2017; ii) el reconocimiento de los conceptos salariales y prestacionales que de ello se derivaban, tales como salario; cesantías y sus intereses; primas de navidad, vacaciones, servicios y antigüedad; bonificación por servicios prestados; y recargos por trabajo suplementario y horas extras; iii) el reajuste y la devolución de los aportes a la seguridad social y la retención en la fuente que debió sufragar en su totalidad en los periodos de las relaciones contractuales; iv) la indemnización por moratoria por el pago tardío de las prestaciones sociales y por la terminación ilegal del vínculo laboral; v) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y vi) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Martín Alonso Villa Valderrama prestó sus servicios al municipio de Ituango en el cargo de guardián municipal adscrito a la planta de personal entre el 17 de octubre de 1993 y el 14 de diciembre de 2001. No obstante, el cargo fue suprimido y pasó a ser contratado de forma ininterrumpida a través de sucesivos contratos de prestación de servicios desde el 21 de julio de 2002 hasta el 2 de marzo de 2017 en el cargo de coordinador de seguridad de la cárcel municipal. 3.2.

Inicialmente, entre el 21 de julio de 2002 y el 2 de enero de 2012 la celebración de los contratos de prestación de servicio fue entre la Asociación para la Rehabilitación y Educación del Delincuente (Asoredei), cuyo representante legal era él, y el municipio. Posteriormente, entre el 2 de enero de 2012 y el 2 de marzo de 2017 los contratos fueron suscritos directamente por él como persona natural. 3.3.

Antes de su vinculación le fueron practicados exámenes médicos, psicológicos, físicos, pruebas psicotécnicas, visita domiciliaria por servidores de la oficina de recursos humanos de la alcaldía municipal en iguales condiciones a los que le eran practicados a los empleados que ingresaban en carrera administrativa a la entidad territorial. 3.4.

El 2 de marzo de 2017 el municipio dio por terminada la relación laboral de forma unilateral y sin motivación por la renuencia de firmar el contrato. Esto fue así, pues consideró que los términos allí incluidos eran lesivos de sus derechos laborales. Por tal motivo, entregó el cargo y los elementos de trabajo a la comisión designada por el alcalde municipal y fue desplazado de su sitio de trabajo junto con Germán Andrés Montoya Villa, únicos guardianes y coordinadores de seguridad de la cárcel. 3.5.

Por la naturaleza de las funciones que cumplía tenía un horario de turnos de 24 3 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama horas de servicio por 24 horas de descanso, sin embargo, debía estar en disponibilidad permanente. Asimismo, dentro de sus funciones debía presentar informes sobre seguridad, actividades, novedades, traslados, comisiones, decomisos, entre otros, al alcalde municipal como director de la cárcel. 3.6.

Los servicios de vigilancia y custodia fueron prestados de forma personal, en las instalaciones donde funcionaba la cárcel municipal, con los uniformes y elementos de dotación suministrados por el municipio y bajo la continua subordinación del alcalde, y eventualmente de algún servidor delegado por este, a quien debía solicitar los permisos en caso de requerirlos. 3.7.

El 6 de marzo de 2017 solicitó el reconocimiento de la calidad de empleado público, el reintegro al cargo que venía desempeñando, la existencia de la relación laboral por la prestación de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. La anterior petición fue negada a través del acto administrativo demandado sin número de radicación del 5 de abril de 2017. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 13, 25, 29, 43 y 53 de la Constitución Política. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente2: 5.1. El acto administrativo demandado fue expedido con violación al principio de la primacía de la realidad sobre las formas, debido a que el vínculo que existió entre él y el municipio fue una relación laboral encubierta.

A través de los contratos de prestación de servicios se pretendió ocultar la existencia de una labor desarrollada de forma personal, de la que recibió una contraprestación, estuvo bajo la continuada subordinación y dependencia, sometido a un horario y en cumplimiento de unas funciones que, desde la apertura de la cárcel municipal, fueron prestadas por empleados de carrera.

Posteriormente, tras la supresión de los cargos, aquellas fueron asumidas por personal vinculado mediante contratos de prestación de servicios. 5.2. La conformación de la Asociación para la Rehabilitación y Educación del Delincuente (Asoredei) se realizó de manera irregular, con la participación de personas cuyos cargos habían sido suprimidos de la planta de personal del ente territorial, lo que evidenció la ausencia de una verdadera voluntad asociativa (animus societatis).

Por su parte, la administración municipal, a través del alcalde 2 Folios 6 al 17 del cuaderno principal. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama de turno, aprovechó esta coyuntura para propiciar la creación de la asociación como mecanismo para garantizarles la continuidad laboral, asegurándoles que sería una solución temporal.

Debido a la necesidad económica y el deseo de conservar su fuente de ingresos, aceptó la vinculación a través de la citada asociación. Tal irregularidad se pudo advertir de la contradicción entre los contratos de prestación de servicios celebrados entre el ente territorial y la asociación que tuvieron como objeto la prestación de servicios de vigilancia y custodia de personas sindicadas por delitos y con medida de aseguramiento, recluidas en la cárcel municipal y los fines establecidos en los estatutos de la asociación que se limitaban exclusivamente a labores educativas dirigidas al personal recluso. 5.3.

La prestación del servicio de vigilancia y custodia del personal recluso fue desempeñada de forma personal y sin que le fuera posible su delegación, labores que en su mayoría se registraban en la minuta del establecimiento carcelario. Entre ellas, se encargaba de remisiones de internos a otras ciudades para lo cual debía viajar y recibía viáticos ordenados por el alcalde.

Las labores se prestaban en las instalaciones de la cárcel, con los elementos y uniformes suministrados por la entidad territorial y en jornadas establecidas por esta en turnos de 24 horas de servicio por 24 horas de descanso y disponibilidad permanente, sin que se le reconociera el pago de trabajo suplementario y horas extras, con lo que, además, desconoció el Decreto 1042 de 1978. 5.4.

Estuvo bajo la subordinación del alcalde municipal, quien realizaba las visitas de asesoría, seguimiento y supervisión, impartía órdenes, otorgaba los permisos solicitados, efectuaba los llamados de atención, por ejemplo, por la indebida prestación del servicio y, en general, ejercía la potestad disciplinaria, al igual que la administración y supervisión del adecuado funcionamiento del establecimiento carcelario y el cumplimiento del reglamento interno. 5.5.

Era imposible que prestara sus servicios con autonomía e independencia puesto que la naturaleza de la función desarrollada implicaba necesariamente subordinación, acatamiento y sometimiento no sólo a los horarios de los turnos de vigilancia y custodia y actividades dentro del penal, si no de la entidad demandada. 5.6. La entidad territorial tenía la obligación de la implementación, organización, dotación, control y supervisión de la cárcel municipal en cumplimiento de lo establecido en los artículos 17 de la Ley 65 del 19 de agosto de 1993 y 76 de la Ley 715 del 21 de diciembre 2001, y en la sentencia T-153 de 1998, de acuerdo con los cuales «[p]ara dicho propósito, en los presupuestos municipales, se incluirán las partidas necesarias para los gastos de sus cárceles, como pagos de empleado, raciones de presos, vigilancia de los mismo, gastos de remisión y viáticos, materiales y suministros, compra de equipos y demás servicios». 5 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 1.2.

Contestación de la demanda 6. El municipio de Ituango (Antioquia) se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en lo siguiente3: 6.1. La única vinculación laboral que tuvo el demandante con el municipio fue entre el 13 de octubre de 1993 y el 14 de diciembre de 2001 en el cargo de guardián municipal, el cual fue suprimido por circunstancias de carácter administrativo.

A partir del año 2002 se desempeñó como guardián y coordinador de la cárcel en calidad de contratista del municipio en dos etapas: la primera, que va hasta el año 2012, como representante legal de la Asociación para la Rehabilitación y Educación del Delincuente (Asoredei) creada por su voluntad y, la segunda, entre los años 2012 y 2017, como persona natural. 6.2.

Los contratos de prestación de servicios suscritos con el demandante estuvieron fundados en la falta de personal de planta en la entidad territorial que pudiera realizar las labores para las que fue contratado el demandante, es decir, estuvieron amparados por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 6.3. No se acreditó la subordinación toda vez que las pruebas que fueron aportadas con la demanda tales como contratos, minutas, testigos, informes, respuestas petición y demás, solo demostraron la existencia de unos contratos y su ejecución en unos horarios específicos, que no se comprobó que hubiesen sido impuestos por parte de empleados del ente municipal.

Contrario a lo anterior, se evidenció una coordinación para la efectiva ejecución de la labor contratada que implica el sometimiento a ciertas pautas y al cumplimiento de horarios4. 6.4. «El Consejo de Estado, Sección Segunda, precisamente en la sentencia SU No. 5 de 2016, en la que se indica que “el demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador”» (sic) por lo que la devolución de los pagos realizados al sistema de seguridad social es improcedente según la posición decantada por la citada corporación, y «desborda toda lógica jurídica». 6.5.

Propuso las excepciones de demanda infundada y prescripción. 3 Folios 236 al 243 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 2 de marzo de 2017 sin número de radicación 6 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 1.3. La sentencia apelada 7.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, en sentencia proferida el 11 de septiembre de 2023 declaró la nulidad del acto administrativo sin número de radicado del 5 de abril de 2017, y la existencia de una relación laboral entre el demandante y el municipio de Ituango así: desde el 2 de enero de 2013 hasta el 25 de diciembre de 2016 y del 1° de febrero de 2017 al 2 de marzo de 2017, y a título de restablecimiento del derecho ordenó: «TERCERO: CONDENAR al MUNICIPIO DE ITUANGO, a reconocer y pagar a favor de MARTÍN ALONSO VILLA VALDERRAMA identificado con cédula de ciudadanía No. 70.578.825, todas las prestaciones comunes a cargo del empleador, de origen legal, propias de los empleados públicos de la entidad demandada, tomando como referencia la remuneración pactada como coordinador municipal entre el 2/1/2013 y 25/12/2016 y entre 1/2/2017 y 2/3/2017.

CUARTO: CONDENAR al MUNICIPIO DE ITUANGO, a realizar los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, correspondiente a los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, si existe diferencia entre los aportes realizados por el contratista y lo que se debieron efectuar, por la suma faltante, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador; mientras que al demandante le corresponde acreditar las cotizaciones que realizó durante el tiempo que duró la vinculación y, en el evento de no haber hecho cotizaciones o existir alguna diferencia en su contra, pagar o completar, según el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajador; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones» (sic). 8. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente5: 8.1. En relación con los contratos de prestación de servicios celebrados «entre los años 2006-2011, no se encuentra acreditada la relación laboral del demandante con el contratista ASOREDEI, dado que solo se prueba su condición de representante legal, quien estaba facultado para contratar como mínimo a 3 personas encargadas de la vigilancia y custodia tal como lo define el numeral 2º de la cláusula quinta de cada uno de estos contratos.

Por ende, no se acredita que quien fungió como representante legal de la sociedad, también lo hiciera bajo la modalidad de contratista» (sic). 8.2. En torno a los contratos de prestación de servicios suscritos entre los años 2013 y 2017 se probó que el demandante tenía como obligaciones llevar registros del personal recluso, cumplir con el régimen carcelario y penitenciario, informar al alcalde y director de la cárcel de las anomalías que se presentaran, entregar informes, atender el cronograma de actividades y llevar registro documental, 5 índice 73 Samai del tribunal. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama actividades que estaban sometidas a un reglamento interno. 8.3.

Del material probatorio se demostró la prestación personal del servicio y la remuneración. En cuanto a la subordinación, de los diferentes contratos se advirtió que entre las partes se pactaron unas obligaciones contractuales de las que se pudo inferir que la naturaleza de las labores no permitía su autonomía y libertad de ejecución. En ese sentido, los servicios de vigilancia y más aun los que están a cargo del coordinador de una cárcel municipal conllevaban la responsabilidad por la custodia de reclusos, el control de registro de entrada y salida de las visitas, la remisión de los reclusos a audiencias y hospitales, el control de la redención de la pena, entre otras, funciones que resultaban incompatibles con la naturaleza temporal e independiente propia del contratista por prestación de servicios, siendo que la labor contratada para la entidad exigía que se brindara el servicio de seguridad de forma permanente para su correcto funcionamiento.

Por ende, los servicios prestados por el demandante en la cárcel de Ituango no eran ocasionales sino necesarios para la ejecución de la actividad misional de la entidad. Además, exigían de su presencia continua, las realizaba conforme con las órdenes del alcalde, en las instalaciones de la cárcel y con los elementos asignados por la entidad, siendo necesario su cumplimiento dentro de los horarios regulares del funcionamiento de la institución. 8.4.

Aunque entre los 2 últimos contratos hubo una interrupción superior a los 30 días hábiles pues uno finalizó el 25 de diciembre de 2016 y el otro comenzó el 1 de febrero de 2017, la reclamación administrativa se presentó el 6 de marzo de 2017 y la demanda el 4 de octubre de igual año, por lo tanto, no operó la prescripción. 8.5. No era procedente la pretensión del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las prestaciones porque estas son exigibles con la sentencia que declara la existencia de la relación laboral entre las partes.

Tampoco la devolución de aportes a seguridad social realizados por el demandante a cuenta propia pues tienen la naturaleza de parafiscales, es decir, son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del interesado. La declaratoria de la relación laboral tampoco le otorgó la calidad de empleado público, puesto que para ello es necesario que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. 8.6.

Procede la condena en costas en contra de la entidad demanda, en atención a que se trata de un proceso declarativo de carácter laboral con pretensiones de contenido pecuniario. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 1.4. El recurso de apelación 9. El municipio de Ituango recurrió la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos6: 9.1.

El tribunal carecía de competencia para conocer de este proceso, en primer lugar, porque las pretensiones no excedían de los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes (artículo 152, numeral 2 de la Ley 1437 de 2011) y, en segundo lugar, debido a que «lo que se pretendía era la declaratoria de una relación laboral y no propiamente el medio de control de nulidad y restablecimiento» y «[e]sto es así, porque en el proceso solo se pudo demostrar que el actor firmó varios contratos de prestación de servicios con la Entidad demandada, pero nunca para concluir que se cumplen los presupuestos para asimilar las actividades que cumplía a funciones de un empleado público.

Sobre este particular, […] la nulidad y restablecimiento del derecho es propio de la jurisdicción contencioso administrativa y no de la jurisdicción laboral, pues no puede una jurisdicción entrar en campo de otra, en el presente caso debió únicamente haberse pronunciado el Juez con relación a si el demandante cumplía con las condiciones de un empleado público o no, ya que siendo así las cosas como en efecto lo es, el señor Martín con la suscripción de los contratos de prestación de servicios relacionados en la demanda, nunca cumplió o se consideró empleado público, en consecuencia, al hallarse probado lo anterior, lo que procedía era la negación de las pretensiones de la demanda» (sic). 9.2.

De aceptarse que existió una relación laboral con fundamento en los contratos de prestación de servicios, estos «no pueden ser objeto de asimilarse a un contrato a término indefinido para efectos de las prestaciones, debe tenerse en cuenta las fechas en que se suscribieron y así aplicar la prescripción» (sic). 9.3. Sobre la condena en costas no hubo «claridad para la realización de la liquidación, toda vez que en este tipo de procesos no existe una pretensión determinada al momento de la presentación de la demanda y tampoco en la condena impuesta, por tal razón, se deberá hacer claridad que el 3% a que se refiere la sentencia, deberá ser de la pretensión realmente reconocida» (sic). 1.5.

Intervenciones en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar7. 6 índice 76 Samai del tribunal. 7 Tal y como consta en el auto del 20 de febrero de 2024 notificado a índice 6 de Samai. 9 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 1.6.

Concepto del Ministerio Público 11. El procurador delegado no rindió concepto8. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 12. Se circunscriben a determinar ¿si el Tribunal Administrativo de Antioquia era competente para conocer en primera instancia el presente asunto? de ser así ¿si entre Martín Alonso Villa Valderrama y el municipio de Ituango (Antioquia) se configuró una relación laboral? y si ¿aquella tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 13. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14. Por su parte, el Decreto 2209 de 19989 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 8 Índice 9 de Samai. 9 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 10 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 15.

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 16.

La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 17.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). 18. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la 11 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama Organización Internacional del Trabajo (OIT)10 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización11, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 19.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»12 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 20.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 10 Aprobada el 11 de abril de 1919. 11 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 12 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 21.

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 22.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación13 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales14».

(Resalta la Sala). 23. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 24. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 14 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 13 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 25.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 26. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 27.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202115 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 28. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 29.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que demostrar que aun cuando la relación contractual se originó en las disposiciones contenidas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, esta situación en realidad encubría una relación laboral. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Caso concreto 30. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales 31. Según consta en el certificado de existencia y representación legal de la Cámara de Comercio16 mediante acta del 30 de junio de 2002, registrada el 11 de septiembre de 2002, la asamblea de asociados constituyó una entidad sin ánimo de lucro comercial de responsabilidad de asociaciones denominada Asociación para la Rehabilitación y Educación del Delincuente en el Municipio de Ituango (Asoredei), cuyo presidente y representante legal era Martín Alonso Villa Valderrama, la cual fue constituida para la prestación del servicio de custodia y vigilancia en la cárcel municipal de Ituango (artículo 1 de los estatutos)17. 32.

Durante el periodo comprendido entre el 21 de julio de 2002 y el 31 de diciembre de 2011 Asoredei celebró los siguientes contratos de prestación de servicios con el municipio de Ituango, tal y como consta en los diferentes instrumentos jurídicos 16 Folios 1 y 2 del cuaderno de antecedentes administrativos 17 Folio 130 del cuaderno de antecedentes administrativos 15 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama aportados, tales como certificados y contratos de prestación de servicios18: Contrato No. Objeto Desde Hasta prestar los servicios de vigilancia y custodia del personal sindicado de conductas punibles o atentatorias contra el régimen penal colombiano y sean sujetos amparados con medidas de aseguramiento de detención preventiva dictada por las autoridades judiciales competentes y sean recluidos en la cárcel municipal de la localidad. 21 de julio de 2002 31 de diciembre de 2002 20 de febrero de 2003 19 de diciembre de 2003 1 de enero de 2004 31 de diciembre de 2004 1 de enero de 2005 31 de diciembre de 2005 029 de 2006 26 de enero de 2006 30 de diciembre de 2006 001 de 2007 2 de enero de 2007 19 de febrero de 2007 012 de 2007 20 de febrero de 2007 30 de diciembre de 2007 013 de 2008 1 de marzo de 2008 31 de diciembre de 2008 059 de 2009 1 de abril de 2009 31 de diciembre de 2009 001 de 2010 1 de enero de 2010 31 de diciembre de 2010 005 de 2011 2 de enero de 2011 31 de diciembre de 2011 33.

Durante el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2012 y el 2 de marzo de 2017 Martín Alonso Villa Valderrama celebró los siguientes contratos de prestación de servicios con el municipio de Ituango, tal y como consta en los diferentes instrumentos jurídicos aportados, tales como certificados y contratos de prestación de servicios19: Contrato No. Objeto Desde Hasta PS-001 de 201220 prestar los servicios como Coordinador de vigilancia y custodia del personal sindicado de la comisión de conductas punibles o atentatorias contra el régimen penal colombiano y sean sujetos amparados con 2 de enero de 2012 30 de diciembre de 2012 PS-001 de 2013 2 de enero de 2013 30 de abril de 2013 PS-2013 2 de mayo de 2013 31 de agosto de 2013 PS-2013 2 de septiembre de 2013 31 de diciembre de 2013 PS-001 de 2014 2 de enero de 2014 30 de junio de 2014 18 Folios 43 a 67 cuaderno principal. 19 Folios 68 a 89 y 113 a 115 del cuaderno principal 20 Folios 285 a 287 respuesta a exhorto 657 del Tribunal Administrativo de Antioquia 16 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama PS-251 de 2014 medida de aseguramiento de detención preventiva dictadas por las autoridades judiciales competentes y sean recluidos en la cárcel municipal de la localidad. 7 de julio de 2014 31 de diciembre de 2014 PS-001 de 2015 15 de enero de 2015 31 de diciembre de 2015 PS-020 de 2016 19 de enero de 2016 31 de diciembre de 201621 PS-066 de 2017 1 de febrero de 201722 2 de marzo de 2017 34.

Se aportaron al proceso informes de comisión (16 de agosto de 2011) de novedad entre el 2009 y el 2017 dirigidos al alcalde municipal; minutas de los libros de servicio (cd’s)23; fotografía de uniforme con logo del municipio; resoluciones de reconocimiento de viáticos; comprobantes de egreso, órdenes de pago de prestación de servicio y de legalización de anticipos para viajar y trasladar a internos; y el reglamento interno de la cárcel expedido por la dirección de dicho establecimiento y la asociación Asoredei. 35.

Obra «acta de entrega de bienes y servicios e instalaciones de la cárcel municipal a nuevos contratistas» del 2 de marzo de 2017 en el que se indicó que «[t]eniendo en cuenta la solicitudes hechas por los señores Martin Villa Valderrama y Andrés Montoya Villa a la administración municipal sobre las condiciones del nuevo contrato de prestación de servicios para el año 2017, se informa que al no llegarse a ningún acuerdo entre las partes porque los primeros consideraron que se les vulneran los derechos adquiridos en los contratos anteriores y que se les desestima el contrato realidad con el cual han venido laborando, dicho contrato de prestación de servicios que se venía realizando no se pudo celebrar, por tal razón y ante la necesidad y urgencia de cubrir los dos espacios dejados por los señores Villa Valderrama y Montoya Villa, la administración se vio en la obligación de proceder a contratar bajo la misma modalidad ya mencionada a los señores Andrés Felipe Pemberty y Carlos Andrés Amaya Barrera para las actividades propias dentro del centro carcelario municipal en calidad de contratistas» (sic). 36.

El 6 de marzo de 2017 Martín Alonso Villa Valderrama solicitó a la entidad demandada: i) el reconocimiento de la calidad de empleado público; ii) el reintegro al cargo que venía desempeñando como coordinador de vigilancia de la cárcel municipal de Ituango; iii) la existencia de un relación laboral, sin solución de continuidad, y las prestaciones sociales que de ella se derivaran; iv) el pago de las 21 Así se concluye de lo señalado en el certificado allegado el 13 de diciembre de 2019, que dio respuesta al exhorto 657 ordenado en la audiencia inicial celebrada el 14 de noviembre de 2019 22 Fecha de suscripción del contrato 23 Folio 1 bis en sobre de manila 17 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama cotizaciones a seguridad social; y v) la declaración de la existencia del cargo en la planta de personal y como consecuencia la nivelación salarial que corresponda24. 37.

El 5 de abril de 2017, el municipio de Ituango negó la anterior petición con fundamento en que: i) la relación del ente con la asociación Asoredei fue acorde con los parámetros de la Ley 80 de 1993 comoquiera que se contrató para prestar un servicio específico y por no contar con personal suficiente y capacitado para ello. Además, porque la asociación era autónoma para contratar a su personal y responsable del pago de la seguridad social; y ii) en cuanto a los contratos celerados directamente con el municipio se realizaron bajo la modalidad de prestación de servicios, por lo que, no era procedente el pago de conceptos salariales ni prestacionales.

Asimismo, en el marco de ejecución contractual no hubo subordinación pues el hecho de cumplir un horario, recibir instrucciones o presentar informes no configuraban por si solos tal elemento, sino que era una expresión de la coordinación de actividades entre contratantes y contratistas25. 38. En respuesta al exhorto 657 ordenado en la audiencia inicial celebrada el 14 de noviembre de 201926, el 13 de diciembre de ese año el municipio de Ituango informó: «*Calidad de empleado público.

R/ Contratista por la modalidad de prestación de servicios *Último lugar de prestación del servicio. R/ Cárcel Municipal. * Certificación de cuantos empleados hacían parte de la planta de personal de la cárcel municipal de Ituango, especialmente en labores de vigilancia y custodia de los reclusos entre el 21 de julio de 2002 al 2 de marzo de 2017.

R/No había empleados que hicieran parte de la planta de personal, pues inicialmente eran tres (3) personas que conformaban la Asociación para la rehabilitación y educación del delincuente en Ituango, Antioquia - ASOREDEI y a través de ella ofrecían y prestaban el servicio, después de manera directa cada uno de los integrantes, todo mediante la modalidad de contrato de prestación de servicios, en donde prestaban los servicios de vigilancia y custodia al personal recluido en la cárcel municipal * Certificación sobre los turnos y horarios de trabajo asignados desde la vinculación del demandante y hasta la fecha de la solicitud, incluyéndose los sistemas de turnos, duración y rotación de los mismos, especificándose de ser posible el número de horas laboradas en cada mes.

R/ Los turnos y horarios de trabajo eran definidos entre los integrantes de la misma asociación y dados a conocer al señor Alcalde como director de la cárcel municipal. (…) * Certificar el valor de la asignación del demandante año a año desde el 21 de julio de 2002 hasta el 2 de marzo del año 2017. R/ Una vez verificados los archivos que reposan en la entidad, se encontró que a partir del mes de julio del año 2002 y hasta el 31 de diciembre de 2011, la Entidad Territorial Municipio de Ituango, contrató mediante la modalidad de prestación de servicios, con la Asociación para la rehabilitación y educación del delincuente en Ituango, Antioquia - ASOREDEI, identificada con 24 Folios 29 a 32 del cuaderno principal. 25 Folios 33 y 34 del cuaderno principal. 26 Acta visible a folios 271 a 276 del cuaderno principal. 18 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama NIT:811035379-9, durante los periodos que se indican a continuación, cuyo objeto fue "Prestar los servicios de vigilancia y custodia del personal sindicado de la comisión de conductas punibles o atentatorias contra el régimen penal colombiano y sean sujetos amparados con medida de aseguramiento de detención preventiva dictadas por las autoridades judiciales competentes y sean recluidos en la cárcel municipal de la localidad": - Periodo del 21 de julio al 31 de diciembre de 2002 - Periodo del 20 de febrero al 19 de diciembre de 2003 - Periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004 - Periodo del 1 de enero al 31 de diciembre de 2005 - Periodo del 26 de enero al 30 de diciembre de 2006 - Periodo del 1 de enero al 30 de diciembre de 2007 - Periodo del 1 de enero al 30 de diciembre de 2008 - Periodo del 1 de enero al 30 de diciembre de 2009 - Periodo del 1 de enero al 30 de diciembre de 2010 - Periodo del 2 de enero al 31 de diciembre de 2011 Se encontró además en los archivos de la entidad, que el señor Martin Alonso Villa Valderrama, ejerció labores en la cárcel municipal mediante la modalidad de prestación de servicios, durante los siguientes periodos: Periodo del 2 de enero al 30 de diciembre de 2012 - Periodo del 2 de enero al 30 de abril de 2013 - Periodo del 2 de mayo al 31 de agosto de 2013 - Periodo del 2 de septiembre al 31 de diciembre de 2013 - Periodo del 2 de enero al 30 de junio de 2014 - Periodo del 7 de julio al 31 de diciembre de 2014 - Periodo del 15 de enero al 31 de diciembre de 2015 - Periodo del 19 de enero al 31 de diciembre de 2016» (sic) 39.

En la audiencia de pruebas celebrada el 19 de octubre de 202127 se prescindió de los testimonios de Manuel Hernando Lopera Chica, Diego de Jesús Monroy Aguirre, Germán Andrés Montoya Villa, Daly Alexandra Yepes Taborda, Pedro de Jesús Rivera Espinal, por cuanto no asistieron a la diligencia. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1.

Competencia del tribunal en primera instancia 40. El tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en que respecto de los contratos celebrados entre los años 2006 a 2011 entre Asoredei y el municipio de Ituango no se acreditó la relación laboral, ya que el demandante solo demostró que era representante legal de la asociación con facultades para contratar personal, sin que eso implicara su vinculación como contratista.

Por su parte, frente a los contratos suscritos del año 2013 al año 2017 entre el demandante y la entidad territorial se probó que aquel realizaba funciones específicas bajo un reglamento interno, presentaba reportes e informes, y cumplía 27 Índice 60 de Samai del tribunal. 19 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama el régimen penitenciario.

Asimismo, sostuvo que se comprobó la prestación personal del servicio, su remuneración y aunque formalmente suscribió contratos de prestación de servicios, las funciones desarrolladas exigían subordinación, continuidad y cumplimiento de órdenes, lo que desvirtuó la independencia del contratista y acreditó la existencia de una relación laboral. 41.

El municipio de Ituango presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la decisión adoptada en primera instancia, al considerar que, el tribunal carecía de competencia para conocer del proceso, en primer lugar, porque las pretensiones no excedían los 500 SMLMV y, en segundo lugar, debido a que «lo que se pretendía era la declaratoria de una relación laboral y no propiamente el medio de control de nulidad y restablecimiento» propia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo tanto, como la vinculación que tuvo el demandante con el municipio fue a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios y no cumplió con las condiciones para considerarlo empleado público lo que procedía era la negación de las pretensiones de la demanda. 42.

En virtud de lo anterior, la sala deberá verificar si como lo afirma la apelante el Tribunal Administrativo de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse en primera instancia sobre el presente asunto. 43. La presente demanda fue radicada el 24 de octubre de 201728 y de conformidad con el numeral 2 del artículo 152 del CPACA, sin modificaciones a tal fecha29, correspondía a los tribunales administrativos el conocimiento en primera instancia «de los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes».

Se tiene entonces que, a la fecha en la que se presentó la demanda el salario mínimo legal mensual vigente era de $737.717, por lo que, los 50 SMLMV a que se refiere la norma anterior se establecen en $36.885.850, valor inferior a $303.177.581 cuantía estimada en la demanda y en la cual no se incluyó frutos, intereses, multas o perjuicios, tal y como lo señala el artículo 26 del Código General del Proceso30, norma que a efectos de determinarla precisó que corresponde al «valor de todas las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios que se causen con posterioridad a su presentación». 28 Tal y como consta en el acta individual de reparto, visible a folio 165 del cuaderno principal. 29 En tanto, el CPACA fue modificado por la Ley 2080 de 2021 que entró en vigencia el 25 de enero de 2021, con excepción de las normas que modificaron las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se empezaron a aplicar respecto de las demandas que se presentaran 1 año después de publicada la ley, tal y como se dispuso en su artículo 86. 30 En lo sucesivo CGP 20 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 44.

Ahora bien, en el recurso se adujo que era de conocimiento del tribunal en primera instancia los asuntos que excedieran la cuantía de 500 SMLMV, razón por la que a quo carecía de competencia. No obstante, tal argumento no es de recibo puesto que fue con la expedición de la Ley 2080 de 202131 que se introdujo la modificación de la cuantía en los siguientes términos «[d]e los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes», sin embargo, se insiste al momento de la presentación de la demanda la disposición vigente señalaba la competencia en razón de la cuantía por 50 SMLMV, por lo que, sí era competencia del tribunal en primera instancia el conocimiento del asunto bajo análisis. 45.

En gracia de discusión, de conformidad con el artículo 175 del CPACA las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del CGP. En cuanto a las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, la norma prevé que estas son causales de sentencia anticipada, en los términos previstos en el artículo 182A, numeral 3, del CPACA. 46.

Así las cosas, el artículo 100 del CGP establece taxativamente las siguientes excepciones como previas: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6.

No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8.

Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 47. Y, frente su oportunidad y trámite el artículo 101 ibidem señala que estas se deben formular en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan con todas las pruebas que pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado. 31 «por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción» 21 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama La norma establece que el juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran prueba antes de la audiencia inicial, y si se requieren pruebas, citará a una audiencia inicial donde se practicarán y resolverán las excepciones.

Si alguna excepción prospera y no puede ser subsanada, el proceso terminará y se devolverá la demanda al demandante. 48. En ese sentido y de acuerdo con lo que obra en el proceso, la entidad territorial contó con la oportunidad procesal para presentar la excepción previa de falta de competencia y no lo hizo, sino hasta la presentación del presente recurso de apelación, con lo que permitió que precluyera la instancia procesal en la cual podía reprochar la competencia del tribunal en los términos ahora alegados.

Aunado a que, en los procesos judiciales, las partes tiene diversas cargas, que son obligaciones legales y procesales que debe cumplir para lograr el éxito de sus pretensiones. 49. Y, en todo caso, al juez, como operador judicial, le corresponde efectuar una lectura integral de las disposiciones procesales, pues en su labor de director del proceso ostenta la obligación de desempeñar un rol activo en la resolución de los conflictos orientándose siempre por la protección efectiva de los derechos en litigio y garantía del derecho de acceso a la administración de justicia (artículos 228 y 229 de la Constitución Política). 50.

Por otra parte, el demandado aludió a la falta de competencia debido a que lo que «se pretendía era la declaratoria de una relación laboral y no propiamente el medio de control de nulidad y restablecimiento» y que el a quo debió haberse pronunciado únicamente sobre si el demandante cumplía con las condiciones de un empleado público o no, y como en el caso se acreditó que solo suscribió contratos de prestación de servicios lo que procedía era la negación de las pretensiones de la demanda. 51.

Sobre el particular se advierte que, en efecto, no solo por el hecho de haber laborado para el Estado se adquiere la calidad de empleado público, debido a las condiciones especiales que se predican de dicha vinculación y que están establecidas en la Constitución y la Ley; sin embargo, lo anterior no obsta para que se acceda al reconocimiento de una relación laboral con el Estado, en aplicación de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, cuando se acrediten los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 52.

Así pues, pese a que la vinculación con el Estado fuese a través de contratos de prestación de servicios, es posible que estos hayan encubierto una verdadera 22 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama relación laboral, lo cual permite la declaratoria de esa relación luego de comprobarse los 3 elementos constitutivos de ella. 53.

En esas condiciones, el juez debe acceder al reconocimiento de esa relación y a la condena, a título de restablecimiento, del pago de las prestaciones sociales que se originaron de ella, lo que no implica que al demandante se le haya otorgado la calidad de empleado público. 54. En esas condiciones no es de recibo el argumento del recurrente según el cual el a quo debió haberse pronunciado únicamente sobre si el demandante cumplía con las condiciones de un servicio público o no y de hallar que no, lo que procedía era la negación de las pretensiones de la demanda. 55.

Resuelto el primer problema jurídico la Sala pasará a pronunciarse respecto de la existencia de los elementos que permiten la configuración de la relación laboral pretendida. 2.4.2. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 56. Con fundamento en anteriormente expuesto, la Sala encuentra necesario analizar si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de laboral encubierta entre Martín Alonso Villa Valderrama y el municipio de Ituango.

Ahora, si bien el periodo reclamado fue del 21 de julio de 2002 al 2 de marzo de 2017, el tribunal solo reconoció la existencia de la relación laboral desde el 2 de enero de 2013 hasta el 2 de marzo de 2017 y al ser la entidad el apelante único en este asunto el análisis se circunscribirá a dicho periodo con el ánimo de no desmejorar su situación en virtud del principio de la non reformatio in pejus. 2.4.2.1.

Prestación personal del servicio 57. De las pruebas relacionadas se tiene que en efecto entre el 2 de enero de 2013 y el 2 de marzo de 2017, el demandante prestó sus servicios al municipio de Ituango mediante contratos de prestación de servicios para «[p]restar los servicios como Coordinador de vigilancia y custodia del personal sindicado de la comisión de conductas punibles o atentatorias contra el régimen penal colombiano y sean sujetos amparados con medida de aseguramiento de detención preventiva dictadas por las autoridades judiciales competentes y sean recluidos en la cárcel municipal de la localidad», lo que implica que fue él quien suministró el servicio en forma personal y no a través de otra persona, en tanto fue quien ejecutó la labor contratada. 58.

Así se advierte de las consideraciones de los contratos suscritos al señalar que «se contratará directamente con la persona por estar en capacidad de ejecutar el contrato, 23 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama demostrar idoneidad y experiencia directamente relacionada con el área».

Ciertamente, de dichos contratos se advierte que fue contratado por razón de su idoneidad y experiencia para cumplir con los objetos contractuales. Además, no existía la posibilidad de que otra persona pudiera cumplir con esta labor, tal y como se extrae de la cláusula incluida en los contratos en la que se manifestó que el contratista no podría cederlos sin autorización previa y expresa del alcalde municipal, lo que no se probó o alegó que hubiese ocurrido; de lo que se sigue que, respecto de los objetos contractuales relacionados, era el demandante y no otra persona quien ejecutó las obligaciones pactadas. 2.4.2.2.

Remuneración 59. Ahora bien, Martín Alonso Villa Valderrama percibió una remuneración por el trabajo cumplido, tal como se evidencia en las cláusulas contractuales en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario).

Lo que además se corrobora con los comprobantes de egreso y órdenes de pago a su nombre. 2.4.2.3. Continuada subordinación o dependencia 60. En torno a este último elemento y una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas se tiene que las funciones desempeñadas por el demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que estuvo sujeto a las instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de él hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquel, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte del empleador. 61.

Así pues, pese a que no se recepcionaron testimonios, en el expediente obran pruebas documentales, entre ellos, los contratos de los que es posible analizar la naturaleza de las obligaciones contractuales y de las cuales se advirtió la falta de autonomía para su ejecución. 62. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera necesario realizar la transcripción de las obligaciones contractuales pactadas entre Martín Alonso Villa Valderrama y el municipio de Ituango.

Así las obligaciones de los contratos relacionados en el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2013 y el 2 de marzo de 2017 fueron las siguientes: 24 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama «2. Llevar los registros correspondientes del personal recluso; 3. Cumplir con el régimen carcelario y penitenciario (Ley 65 de 1993); 4.

Informar al Alcalde, como Director, de las anomalías presentadas en el centro de reclusión; 5. Presentar la documentación requerida prevista en la carta circular emanada de la Secretaria General y de Gobierno; (…) 7. Elaborar y presentar en forma mensual cronograma de actividades; 8. Presentar los informes mensuales y la constancia de quien ejerce la vigilancia o la interventoría; 9.

Llevar registro documental en papel de trabajo (libros, planillas etc.) de todas la Actividades realizadas; 10. Presentar el informe final una vez termine la ejecución del contrato; 11. Atender las solicitudes de quien ejerce la vigilancia o interventoría del contrato» (sic). 63. La Sala advierte que, para el desarrollo de sus obligaciones el demandante debía cumplir con el régimen carcelario y penitenciario, el cual expresamente determina un sistema de jerarquía y dependencia de los guardianes al director, comandante de custodia y vigilancia y a los demás superiores jerárquicos de la guardia penitenciaria (artículo 43 de la Ley 65 de 1993), así como también las prohibiciones y responsabilidades de aquellos. 64.

Dentro de los deberes de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia, además, de los que se señalan en los estatutos y reglamentos general e interno de los establecimientos carcelarios y penitenciarios, deben custodiar y vigilar constantemente a los internos en los centros, en las remisiones, diligencias judiciales, hospitales y centros de salud (artículo 44 ejusdem), tal y como se observa en las resoluciones de reconocimiento de viáticos y órdenes de legalización de anticipos para viajar y trasladar a internos, fue una labor que cumplió Martín Alonso Villa Valderrama y de la que se advierte el seguimiento de órdenes en plazos establecidos y para lo cual, incluso, debió desplazarse de su lugar de trabajo. 65.

Igualmente, de las minutas allegadas al plenario se corrobora el cumplimiento de horarios de trabajo para el desempeño de la labor de custodia y vigilancia del personal sindicado de la comisión de conductas punibles o atentatorias contra el régimen penal colombiano amparados con medida de aseguramiento de detención preventiva, objeto de los contratos suscritos por el demandante que, además, implicaba para su ejecución el desarrollo de las actividades en las instalaciones de la cárcel municipal y que correspondía a una función de carácter permanente. 66.

En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar para que el trabajador desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 67. Esto se advierte luego de contrastado el objeto y las obligaciones que se establecieron en los contratos de prestación de servicios suscritos entre los extremos procesales, y demás pruebas documentales aportadas como las constancias de servicios.

En ellos se aprecian actividades que exigen para su 25 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama ejecución necesaria dependencia y subordinación, por lo que la Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada durante el periodo reconocido por el a quo, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios del demandante, por lo menos, alrededor de 4 años. 68.

Así las cosas, las obligaciones impuestas a Martín Alonso Villa Valderrama ponen en evidencia que no realizó sus labores en forma autónoma e independiente, pues estas tienen relación de correspondencia con el ejercicio del poder subordinante por parte del empleador, quien en materia de centros de reclusión en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, tiene la competencia de apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad (numeral 6 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001). 69.

Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»32. 70.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»33. 71.

Pues en efecto, no puede hablarse de coordinación, en tanto el desempeño de las funciones por parte del demandante estaba sujeta a órdenes del municipio, a saber: el cumplimiento de un horario, la sujeción al régimen carcelario y penitenciario, el reglamento interno de la cárcel municipal, las directrices del alcalde, incluso a la variación de su lugar de trabajo, lo que demuestra que la entidad, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer de su labor y denota la existencia de una indiscutible subordinación. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 33 Ibidem. 26 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 72. Ahora bien, en este punto echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya hecho uso de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio.

Por tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratado el demandante no puede ser argumento suficiente que enerve las consideraciones expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 73.

Lo anterior resulta de mayor relevancia en casos como el que ocupa la atención de la Sala, pues no puede pasarse por alto que Martín Alonso Villa Valderrama se vinculó a la planta de personal del establecimiento carcelario desde el 17 de octubre de 1993 y fue consecuencia de un proceso de restructuración de la entidad que pasó a ser contratista, lo que denota la falta de planeación por parte de la entidad al establecer las cargas de trabajo y determinar la necesidad de personal de planta que ejecute las labores. 74.

Valga precisar que la posibilidad de contratar con terceros a que aluden los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 de la Ley 1150 de 2007, no puede ser entendida como una carta abierta a efectos de desconocer derechos y garantías laborales, pues lo cierto es que tal y como se advirtió en esta decisión, la naturaleza contractual con la cual se revistió la vinculación del demandante se desnaturalizó al desarrollarse sin autonomía ni independencia, las cuales se constituyen en las características propias de la referida relación contractual. 75.

En consecuencia, tal y como fue determinado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral, razón por la cual, en este punto, se confirmará la decisión apelada. 2.4.2. En torno a la prescripción de los derechos en litigio 76. Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral. 77.

Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación34 dispuso que: 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011, Medio de control: 27 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama «150.

Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 78.

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 79.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «(…) Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 28 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».

(Se subraya). 80. Así las cosas, a juicio de la Sala, «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»35. 81.

En consideración con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento de la relación laboral fue presentada ante la entidad demandada el 6 de marzo de 2017, y comoquiera que [contrario a lo señalado por el a quo] no hubo interrupciones superiores a los 30 días hábiles que generaran solución de continuidad en la prestación del servicio y la exigencia de reclamar dentro del periodo señalado en la norma [artículo 41 del Decreto 3135 de 1968], se establece que el demandante cumplió con la exigencia de presentar la reclamación administrativa dentro de los 3 años siguientes a la terminación de la relación contractual (el 2 de marzo de 2017) y, por lo tanto, no se configuró el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho. 82.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que el contrato PS-020 de 2016 se ejecutó entre el 19 de enero y el 31 de diciembre de 2016 [pues así dio cuenta la entidad en el certificado aportado el 13 de diciembre de 2019 en respuesta al exhorto 657 ordenado por el tribunal en la audiencia inicial celebrada el 14 de noviembre de 2019] y el siguiente, esto es el contrato PS-066 de 2017 se ejecutó entre el 1 de febrero y el 2 de marzo de 2017.

Por lo tanto, entre la terminación de uno [31 de diciembre de 2016] y el inicio del otro [1 de febrero de 2017] no transcurrieron más de 30 días hábiles. 35 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 29 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 83.

Sin embargo, lo expuesto no implica una modificación a lo concluido en primera instancia, pues en aquella oportunidad se señaló que la alegada interrupción superior a 30 días no tenía incidencia para declarar la prescripción porque en todo caso la reclamación se había presentado dentro de los 3 años siguientes a la culminación de ese contrato [el PS-020 de 2016]. 2.4.3.

Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 84. Por lo dicho, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó y, solo en caso de no existir, con base en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. 85.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales36 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas37. 86.

En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, correspondería reconocer que la labor desempeñada por Martín Alonso Villa Valderrama debía ser remunerada conforme con lo devengado por un empleado de planta que realizara iguales funciones a las suyas. 36 «Artículo 7 Los Estados Parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 37 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 30 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 87. Con fundamento en iguales consideraciones, en criterio de la Sala se tendría que reconocer el reajuste salarial, esto es, las diferencias entre lo devengado por un empleado de planta y lo percibido por concepto de honorarios.

Al respecto, es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante se sostuvo en anterior providencia38 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público (…)», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual». 88.

Esto, en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales39.

Con fundamento en ello, esta Sala ha señalado que, en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad. 89. Lo explicado con anterioridad, es la posición adoptada por la Sala para la liquidación de las prestaciones laborales a la cuales tendría derecho el demandante y para el cálculo del ingreso base de cotización (IBC); sin embargo, comoquiera que ello daría lugar a la modificación de la orden proferida por el a quo al establecer que la entidad demandada debía reconocer las prestaciones «tomando como referencia la remuneración pactada como coordinador municipal entre el 2/1/2013 y 25/12/2016 y entre 1/2/2017 y 2/3/2017»; y al ser la entidad el apelante único en este asunto no se modificará la providencia en este aspecto con el ánimo de no desmejorar su situación en virtud del principio de la non reformatio in pejus. 2.5.

Costas 90. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 39 Artículo 53 de la Constitución Política. 31 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 91.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 92. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma40. 93.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 94. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 95.

Ahora bien, del recurso de apelación se deriva que lo pretendido era que se revocara la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, incluida la condena en costas, además, porque se cuestionó la falta de «claridad para la realización de la liquidación, toda vez que en este tipo de procesos no existe una pretensión determinada al momento de la presentación de la demanda y tampoco en la condena impuesta, por tal razón, se deberá hacer claridad que el 3% a que se refiere la sentencia, deberá ser de la pretensión realmente reconocida».

Al respecto y de conformidad con el criterio expuesto con anterioridad, la entidad no debió haber sido condenada en costas, toda vez que no se evidencia que el tribunal haya realizado un análisis de la conducta de las partes. Por ende, se revocará la impuesta en primera instancia. 40 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 32 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama 3.

Conclusión 96. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que, desde el 2 de enero de 2013 hasta el 2 de marzo de 2017, salvo sus interrupciones, entre Martín Alonso Villa Valderrama y el municipio de Ituango (Antioquia) existió una relación laboral. 97. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2023, y en su lugar, no condenar en costas en primera instancia. Segundo Confirmar en lo demás la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 11 de septiembre de 2023, en tanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Martín Alonso Villa Valderrama contra municipio de Ituango (Antioquia).

Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.

AV. 05001-23-33-000- 2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente 33 Radicado: 05001-23-33-000-2017-02711-01 (0283-2024) Demandante: Martín Alonso Villa Valderrama CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG