Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia que accedió a las pretensiones de demanda, emitida el 21 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, decisión que será modificada parcialmente. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La demandante presentó demanda en ejercicio del medio de control de la referencia, pretendiendo que se declare la nulidad de las Resoluciones 27811 del 31 de diciembre de 2003, 56068 del 3 de diciembre de 2007 y UGM 016645 del 10 de noviembre de 2011, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le conceda dicha prestación periódica incluyendo todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre el 7 de junio de 2001 y el 7 de junio de 2002, con la correspondiente indexación e intereses moratorios a que haya lugar. 3.
Como sustento de sus pretensiones, expuso que cuenta con 62 años de edad y que se desempeñó como docente directiva en el departamento de Antioquia desde el 14 de abril de 1972 hasta el 6 de mayo de 1994, esto es, durante 21 años, 11 meses y 29 días. 4. En cuanto al concepto de violación, señaló que la entidad accionada basó la negativa de la prestación en el certificado de historia laboral expedido por el 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 al 14. 2 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamento de Antioquia, en el cual se afirma que su vinculación fue de carácter nacional.
No obstante, dicha afirmación —en su criterio— carece de veracidad, pues para la fecha de inicio de la vinculación (14 de abril de 1972) todos los docentes estaban adscritos exclusivamente a las entidades territoriales, dado que la figura de la nacionalización solo se implementó a partir de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975.
Por tal razón, consideró que los actos administrativos acusados vulneran la normativa constitucional y legal aplicable a su caso, en particular el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 5. Igualmente, alegó que el certificado laboral allegado al proceso presenta inconsistencias respecto de la naturaleza del cargo desempeñado, ya que si bien fue nombrada directora de núcleo el 3 de abril de 1996, dicho nombramiento no es relevante para los efectos de la prestación reclamada, razón por la cual no pretende que ese nuevo vínculo sea tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia. Contestación de la demanda3 6.
La parte demandada se opuso a las pretensiones argumentando que los actos administrativos acusados no adolecen de vicio alguno que conlleve a su anulación. Además, sostuvo que la accionante no cumple con la totalidad de los requisitos sustanciales para acceder a la pensión gracia pues, según el certificado obrante en su expediente pensional —expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia—, su vinculación fue de carácter nacional.
Añadió que el período comprendido entre el 3 de abril de 1996 y el 30 de abril de 1995 (sic) no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación reclamada. 7. Propuso las excepciones de mérito que denominó «ausencia de vicios en los actos administrativos demandado», «inexistencia de la obligación» y «prescripción».
II. SENTENCIA APELADA4 8. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 21 de octubre de 2019 mediante la cual declaró la nulidad parcial de los actos administrativos impugnados y, en consecuencia, condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a la accionante una pensión gracia a partir del 7 de mayo de 1994, equivalente al 75 % del salario devengado durante el último año de servicio previo a la adquisición del estatus pensional, debidamente indexada.
No obstante, declaró la prescripción del derecho respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 16 de marzo de 2012. 9. Como fundamento de la decisión, el a quo advirtió que la demandante reunía todos los requisitos legales, en especial el de la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y la acreditación de los 20 años de servicios docentes.
Para tal efecto, indicó que si bien en el certificado de historia laboral allegado por la parte actora se señala que su vinculación era del orden nacional, dicha calificación corresponde únicamente a su último vínculo. Por tal motivo, resultaba necesario analizar los actos administrativos previos de nombramiento y traslado que obraban en el expediente. 3 Folios 107 al 110. 4 Folios 142 al 150. 3 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Así las cosas, luego de examinar los documentos aportados, concluyó que los cargos desempeñados por la demandante entre el 14 de abril de 1972 y el 26 de mayo de 1994 no correspondían al orden nacional, en razón a que en la expedición de los actos administrativos de nombramiento y traslados únicamente participó el ente territorial y no el Gobierno Nacional.
A ello se suma que, para la fecha en que la actora ingresó por primera vez al servicio docente, dicha categoría aún no había sido creada. 11. Precisó, además, que el Departamento de Antioquia mediante el Decreto 2025 del 25 de mayo de 1994 —por medio del cual aceptó la renuncia de la libelista— reconoció expresamente que su vinculación era en calidad de docente nacionalizada. 12.
Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada. III. RECURSO DE APELACIÓN5 9. La entidad demandada apeló la sentencia bajo el argumento según el cual la demandante no cumplió con los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia, los cuales exigen haber prestado servicios como docente durante al menos 20 años en instituciones de educación de carácter departamental, distrital o municipal; antes bien, acusa que se desempeñó como docente nacional. 10.
Asimismo, precisó que la accionante no acreditó el cumplimiento de todas las exigencias requeridas antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en la cual entró a regir la Ley 91 de 1989. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 11. Mediante auto del 16 de julio de 20206 se admitió el recurso de apelación, luego de lo cual se corrió traslado para alegar de conclusión y se puso el expediente a disposición del Ministerio Público para que rindiera concepto, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA. 12.
La parte demandante7 presentó sus alegatos reiterando que cumplía con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, por lo que solicitó confirmar la sentencia impugnada. 13. Por su parte, la entidad demandada8 pidió revocar la decisión de primera instancia con base en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación. Además, solicitó la emisión de una sentencia de unificación que definiera el alcance del régimen de la pensión gracia, en particular, el concepto de «plaza docente»9. 5 Folios 152 al 155. 6 Folio 183. 7 Índice 14 de SAMAI. 8 Índice 17 ibidem. 9 Índice 22 ibidem. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
El Ministerio Público10 emitió concepto favorable a la confirmación del fallo de primera instancia basado en que se encuentra acreditado que la accionante cumple con todos los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia. 15. Mediante auto del 29 de noviembre de 202211 se negó la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por la entidad demandada.
V. CONSIDERACIONES Cuestión previa 16. El 8 de julio del presente año, el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez manifestó su impedimento para conocer del presente medio de control con fundamento en la causal 2 del artículo 141 del CGP, debido a que conoció del proceso de la referencia en primera instancia y suscribió la sentencia objeto de apelación en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia. 17.
Al respecto, el régimen de impedimentos tiene como objetivo garantizar la imparcialidad e independencia en las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales. A través de esta figura, se busca prevenir situaciones que puedan comprometer el criterio de los jueces en las providencias que emitan. Así, cuando un funcionario judicial reconozca que se encuentra impedido, debe manifestarlo para proteger los principios que rigen la adecuada administración de justicia. 18.
Una vez revisada la sentencia recurrida, dictada el 21 de octubre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se confirma que el consejero Jorge Iván Duque Gutiérrez formó parte de la respectiva Sala de decisión y, por ende, suscribió la providencia cuestionada en esta instancia. Por lo tanto, se identifican elementos subjetivos en la manifestación de impedimento que sugieren que la decisión que se adopte en el asunto mencionado podría afectar la objetividad e imparcialidad que se exige de los titulares de la función jurisdiccional. 19.
En consecuencia, esta Subsección declarará fundado el impedimento manifestado por el referido consejero, con el fin de salvaguardar los principios de imparcialidad y transparencia. Problema jurídico 20. Conforme a los reparos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sala determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, la prestación de servicios como docente territorial y/o nacionalizada durante al menos 20 años; o si, por el contrario, no acredita estas exigencias legales. 21.
En caso afirmativo, esta Sala constatará si se acreditaron los demás requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, como son: 10 Índice 19 ibidem. 11 Folios 187 al 192. 5 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; ii) contar con más de 50 años de vida; iii) ejercer la docencia con honradez, consagración y buena conducta; iv) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Solución del caso concreto 22. Para resolver el anterior cuestionamiento, la Sala procederá a realizar un análisis detallado de los períodos laborados. 23. La parte actora afirmó haberse desempeñado de forma continua e ininterrumpida como docente y directiva docente al servicio del departamento de Antioquia entre el 14 de abril de 1972 y el 6 de mayo de 1994, es decir, durante un período de 21 años, 11 meses y 29 días. 24.
Al respecto, según el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 27 de agosto de 2013 por la Secretaría de Educación Departamental de Antioquia12, el certificado de tiempo de servicio del 18 de septiembre de 2002 expedido por la Secretaría de Educación de Antioquia13, el certificado 1682 del 27 de junio de 2005 de la Secretaría de Educación Municipal de Medellín14 y los actos administrativos de nombramiento obrantes en el expediente15, se advierten las siguientes vinculaciones, traslados y extremos temporales comprendidos sin interrupción desde el 20 de abril de 1972 hasta el 6 de mayo de 1994: Acto de nombramiento Institución Cargo Período laborado Decreto 0777 del 29 de mayo de 197216 Escuela Urbana Integrada de Mutatá (Antioquia) Seccional 20/04/1972 al 30/04/1973 Decreto 000199 del 22 de mayo de 197317 (Traslado) Escuela Rural Mixta Caucheras de Mutatá Seccional 01/05/1973 al 31/01/1974 Decreto 000031 del 28 de febrero de 197418 (Traslado) Escuela Pedro Nel Ospina Educadora de primara 1/02/1974 al 17/08/1978 Decreto 1708 del 18 de agosto de 197819 (Nombramiento) Núcleo de Turbo Directora de núcleo 18/08/1978 al 22/07/1979 Resolución 000330 del 23 de julio de 197920 (Traslado) Núcleo 17A del Carmen de Viboral Directora de núcleo 23/07/1979 al 07/10/1979 Resolución 000436 del 8 de octubre de 197921 (Traslado) Núcleo 01 con sede en Asia Ignaciana Directora de núcleo 08/10/1979 al 15/08/1984 Decreto 1622 del 16 de agosto de 198422 (Traslado) Núcleo 0201 de Medellín Directora de núcleo 16/08/1984 al 28/01/1991 Decreto 0175 del 29 Núcleo del municipio de Vigía Directora de núcleo 29/01/1991 al 26/11/1991 12 Folio 79. 13 Folio 115, CD Expediente Administrativo, archivo “6-Certificado de información laboral-Causante”. 14 Ibidem, archivo “27-Certificado de información laboral-Causante”. 15 Folios 29 al 49. 16 Folios 29 al 31. 17 Folios 32 al 34. 18 Folios 35 al 37. 19 Folios 38 al 39. 20 Folio 40. 21 Folio 41. 22 Folio 42 al 44. 6 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de enero de 199123 (Traslado) del Fuerte Decreto 3626 del 27 de noviembre de 199124 (Traslado) Núcleo 0201 de Medellín Directora de núcleo 27/11/1991 al 6/05/1994 25.
Al examinar los referidos actos administrativos de nombramiento y traslados, se advierte que la mayoría —exceptuando los Decretos 0175 del 29 de enero de 1991 y 3626 del 27 de noviembre del mismo año— fueron suscritos por el gobernador de Antioquia y el secretario de educación departamental, sin que se evidencie participación o aprobación alguna del Gobierno Nacional. 26.
En cuanto a los Decretos 0175 y 3626, aunque también fueron expedidos por el gobernador departamental, contaron con la intervención de una delegada del Ministerio de Educación Nacional, con la salvedad que fueron emitidos para ordenar un traslado hacia otra institución educativa. 27. Asimismo, la parte actora aportó el certificado de tiempo de servicio del 8 de septiembre de 200925, expedido por la Secretaría de Educación de Medellín, en el cual consta que se desempeñó en el nivel de básica primaria, «como nacionalizada» de manera continua y que su último cargo fue el de directora de núcleo en la Institución Educativa Echavarría Misas de dicha ciudad. 28.
Igualmente, la directora de gestión y apoyo administrativo de la Secretaría de Educación de Antioquia, mediante certificación emitida el 22 de septiembre de 2014, le manifestó a la accionante lo siguiente26: «En atención al asunto de la referencia; le informo que revisados los archivos y bases de datos de los docentes de la Secretaría de Educación de Antioquia, se determinó que usted presenta pagos por esta entidad a partir del 14 de abril de 1972, nombrada con Decreto N° 777 del 29 de mayo de 1972 hasta el 6 de mayo de 1994, con carácter NACIONALIZADA.
Presenta renuncia al cargo mediante Decreto N° 2025 del 25 de mayo de 1994, con efectos fiscales a partir del 7 de mayo de 1994. Es de aclarar que se nombra nuevamente con Decreto N° 1157 del 20 de mayo de 1997, con carácter nacional.» (Negritas fuera del texto original) 29. También se aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 27 de agosto de 201327, emitido por la Secretaría de Educación de Antioquia, en el cual se indica que la naturaleza del vínculo sostenido por la accionante era de orden nacional. 30.
Al realizar un examen exhaustivo de las pruebas presentadas en el plenario y en particular de los actos administrativos relacionados con los nombramientos, la Sala concluye que los períodos laborados sin interrupción por la demandante, desde el 20 23 Folios 45 y 46. 24 Folios 47 al 49. 25 Folio 76. 26 Folio 78. 27 Folio 79. 7 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de abril de 1972 hasta el 6 de mayo de 1994, son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Se descarta que las vinculaciones durante este intervalo hayan tenido un carácter nacional, dado que no se trató de un nombramiento por parte del Gobierno Nacional, tal como lo establece el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 31.
De otra parte, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia, no se puede afirmar que el nombramiento inicial —realizado mediante el Decreto 000777 del 29 de mayo de 1972— correspondiera a una vinculación nacionalizada. Esto se debe a que no se cumplió con el requisito estipulado en el artículo 10 de la Ley 43 de 197528, que exige la previa autorización del Ministerio de Educación Nacional para que el gobernador pudiera designar a la demandante como maestra.
Además, no se mencionó que la plaza a ocupar requería recursos transferidos por el Gobierno Nacional a través de los Fondos Educativos Regionales, conforme al artículo 6 de la misma ley. 32. Inclusive, el inicio de sus labores comenzó el 20 de abril de 1972, mientras que la Ley 43 de 1975 fue sancionada y entró en vigencia el 11 de diciembre de 197529; por lo tanto, no era posible que la plaza tuviera el carácter nacionalizado, ya que en ese momento no había comenzado en Colombia la nacionalización de la educación primaria y secundaria implementada con la mencionada ley.
En consecuencia, en ese momento el nombramiento solo podía ser nacional o territorial, pero nunca nacionalizado30. 33. No obstante, es menester señalar que, como se mencionó en el párrafo 22 de esta providencia, los traslados realizados mediante los Decretos 175 del 29 de enero de 1991 y 3626 del 27 de noviembre del mismo año, aunque podrían ser considerados como nacionalizados debido a la participación de la delegada del Ministerio de Educación Nacional al certificar la disponibilidad presupuestal para dichos movimientos, no modificaron el tipo de vinculación territorial que la demandante ha mantenido de manera ininterrumpida desde su primer nombramiento a través del Decreto 0777 del 29 de mayo de 1972.
Además, en un ejercicio de discusión, si se considerara que efectivamente fueron nacionalizados, esto también lo haría computable para el cómputo de los 20 años de servicios. 34. De acuerdo con lo expuesto, se procederá a modificar la fecha de inicio del periodo, ya que el Tribunal consideró el 14 de abril de 1972, mientras que las pruebas documentales demuestran que este hecho ocurrió el 20 de abril del mismo año. En consecuencia, se establece que la demandante ha acreditado un total de 22 años y 17 días de servicio en calidad de docente, comprendido entre el 20 de abril de 1972 y el 6 de mayo de 1994, discriminados así: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 20/04/1972 30/04/1973 11 0 1 28 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 29 https://www.camara.gov.co/sites/public_html/leyes_hasta_1991/ley/1975/ley_0043_1975.html 30 Este argumento guarda coherencia con las consideraciones de la Corte Constitucional en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisando que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales. 8 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Territorial 01/05/1973 31/01/1974 0 9 0 Territorial 1/02/1974 17/08/1978 17 6 4 Territorial 18/08/1978 22/07/1979 5 11 0 Territorial 23/07/1979 15/08/1984 23 0 5 Territorial 16/08/1984 28/01/1991 13 5 6 Territorial 29/01/1991 26/11/1991 28 9 0 Territorial 27/11/1991 6/05/1994 10 5 2 TOTAL 107 45 18 TOTAL: 22 años y 17 días 35.
Aunado a lo anterior, la Sala considera pertinente señalar que, si bien algunos certificados de historia laboral aportados al expediente indican que la vinculación de la actora era de carácter nacional, el examen de los actos administrativos de nombramiento permitió concluir lo contrario. En efecto, dicha revisión evidenció que los servicios fueron prestados en calidad de docente con vínculos de naturaleza territorial. 36.
Sobre el particular, resulta oportuno reiterar lo establecido en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, mediante la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó criterios relevantes respecto a la acreditación de la calidad docente, consolidando la siguiente regla jurisprudencial: […] «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» (Negrillas de la Sala) 37.
Por ende, en estos casos, corresponde al juez analizar el expediente con el propósito de constatar la existencia de actos administrativos que permitan determinar la naturaleza jurídica del vínculo o de la plaza docente en cuestión. Tal examen resulta esencial dado que el contenido del acto de nombramiento brinda al fallador información determinante sobre las condiciones jurídicas del cargo y las implicaciones legales a las que queda sujeto el servidor público.
No obstante, en ausencia de dichos documentos, el juzgador puede acudir a otros medios probatorios, los cuales deberán ser valorados integralmente bajo las reglas de la sana crítica, como las certificaciones expedidas por las autoridades nominadoras, siempre que su contenido resulte indiscutible en cuanto a veracidad. 38. En cuanto al segundo argumento esgrimido en el recurso de apelación, relativo a que la accionante no acreditó el cumplimiento de los requisitos legales con anterioridad al 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 del mismo año, la Sala se abstiene de analizarlo en la medida que dicho planteamiento no fue formulado ni discutido en la primera instancia y se introdujo por primera vez en la alzada. 39.
En efecto, la Sala considera que este nuevo argumento no se erige como motivo de inconformidad contra la sentencia apelada, dado que el a quo no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre este aspecto, precisamente porque la parte no lo presentó en el 9 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co marco de la primera instancia. De esta manera, se evidencia la impertinencia de dicho reparo ya que su análisis implicaría extender etapas procesales que ya han concluido en la primera instancia. El recurso de alzada no debe ser visto como una oportunidad para modificar, adicionar o enmendar los vacíos en la contestación de la demanda o, a lo sumo, en los alegatos de conclusión. 40.
Además, dicho argumento se constituye en una excepción de fondo que no puede ser resuelta en esta instancia, habida cuenta que ello implicaría un eventual desconocimiento del principio de legalidad y del respeto a las formas propias de cada juicio, así como del derecho fundamental al debido proceso de la contraparte. 41. No puede perderse de vista que el proceso judicial se compone de etapas que, en conjunto, permiten al juez emitir una decisión que resuelva la controversia.
Para efectos ilustrativos, en el caso del demandado, cuando contesta la demanda proponiendo excepciones, se le otorga traslado de las mismas a la parte demandante para que, si así lo considera, se pronuncie, aporte o solicite pruebas. Posteriormente, en la audiencia inicial, se fija el litigio conforme a la posición de cada una de las partes y se decretarán pruebas que luego serán practicadas, insumo con el cual las partes presentarán sus alegatos finales para que el juez dicte sentencia de mérito, la cual podrá ser recurrida con base en lo allí establecido. 42.
Por lo tanto, al abordar el estudio de este nuevo argumento sin haber seguido las etapas mencionadas, se altera la lógica inherente al proceso judicial. En este sentido, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre dicho reparo concreto. 43. En conclusión, la actora ha cumplido con el requisito de los 20 años exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
Asimismo, quedó demostrado que contaba con una vinculación territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, dado el carácter territorial del vínculo nacido con el nombramiento efectuado mediante el Decreto 777 de 1972. De igual manera, las pruebas que obran en el expediente confirman que supera los 50 años de edad —al haber nacido el 7 de junio de 1952— y no se advierten elementos que comprometan su conducta durante el ejercicio de la labor docente. 44.
Ahora bien, la fecha considerada por el a quo para la adquisición del estatus pensional se fundamentó en el último año en que la demandante estuvo vinculada como docente nacionalizada, específicamente el 6 de mayo de 1994. Empero, la docente cumplió 50 años de edad el 7 de junio de 2002, fecha que es posterior al momento en que acreditó los 20 años de servicios. 45.
Así, aunque podría considerarse la modificación de la fecha de adquisición del estatus pensional por cumplir con la edad de ley el 7 de junio de 2002, es relevante mencionar que este aspecto no fue objeto de apelación. Por lo tanto, dado que la demandada es la apelante única, tal modificación quebrantaría la garantía procesal de la non reformatio in pejus impidiendo que se varíe ese aspecto del fallo.
Cabe resaltar que en casos similares al presente31, esta Subsección se ha abstenido de alterar la fecha del estatus pensional por razones análogas. 31 Al respecto, ver las siguientes sentencias emitidas por esta Subsección: i) sentencia del 30 de enero de 2025, radicado 15001 23 33 000 2019 00499 01 (1184-2023), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; ii) sentencia del 28 de 10 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46.
Adicionalmente, teniendo en cuenta que no se modificará la fecha del estatus pensional, se mantienen los mismos elementos temporales que configuran la prescripción declarada por el a quo. En efecto, al haberse causado el derecho el 6 de mayo de 1994, la parte demandante contaba con un plazo de 3 años para solicitar el reconocimiento pensional.
No obstante, presentó su primera petición el 4 de diciembre de 200232 y otra el 5 de julio de 200533, con los mismos fines. Se observa que la demanda fue presentada el 16 de marzo de 201534, es decir, fuera del plazo de 3 años contados desde la fecha de su estatus y de las dos peticiones radicadas en la entidad en 2002 y 2005. Por lo tanto, es evidente la prescripción de las mesadas causadas a su favor antes del 16 de marzo de 2012 (tres años antes de la presentación de la demanda). 47.
En conclusión, se confirmará la sentencia de primera instancia al quedar acreditado que la demandante reúne la totalidad de requisitos exigidos por la ley para acceder a la pensión gracia. Condena en costas 48. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en esa disposición legal, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva35 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 49. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por artículo 47 de la ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 50.
Durante el desarrollo de esta instancia, la entidad demandada presentó su defensa cuestionando los períodos servidos por la demandante, explicando que las pruebas aportadas demostraban que no eran computables para acceder a la pensión. Estos argumentos resultaron razonables y serios, al punto que ameritaron un análisis minucioso visible en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, esta Sala se abstendrá de imponerle condena en costas en segunda instancia, al no evidenciarse una evidente falta de fundamento legal en sus alegaciones. noviembre de 2024, radicado 63001 2333 000 2021 00101 01 (5861-2022), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; iii) sentencia del 18 de julio de 2024, radicado 25000 23 42 000 2020 01034 01 (3102-2022), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 32 Folio 19. 33 Folio 22, reverso. 34 Folio 81. 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 11 Radicado: 05001 23 33 000 2015 01782 01 (0961-2020) Demandante: María Elsy Oquendo Moreno Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.
DECISIÓN 51. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento presentado por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez. Por tanto, se le separa del conocimiento del presente proceso.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de octubre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de la referencia, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado —SAMAI— y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.