Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN TUTELA Radicación N. °: 11001-03-15-000-2022-02416-00 Demandantes: ADELFA PUBLIA ASPRILLA PALACIOS Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTROS Temas: Tutela de fondo – Improcedencia por no superar el requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Resuelve la Sala, en primera instancia, la acción de tutela formulada por los señores Adelfa Publia Asprilla Palacios, y otros contra el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional, Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito presentado el 29 de abril de 2022, al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, los señores Adelfa Publia Asprilla Palacios, y otros1, por medio de apoderado judicial, ejercieron acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional, Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de que les sean amparados sus derechos fundamentales “a la vida digna, salud, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales”. 2.
Los accionantes consideraron vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la omisión por parte de las autoridades accionadas en darle cumplimiento a las siguientes providencias: (i) sentencia proferida el 28 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó el fallo del 30 de abril de 2014, dictado por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Quibdó, en el que condenó a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército 1 Los demás accionantes son los señores Libia María Palacios Asprilla, Manuel Joaquín Palacios Asprilla, Manuel Herminio Palacios Asprilla, Adelfa Apulia Palacios Asprilla, Carmen Tulia Palacios Asprilla, Jesús Antonio Mosquera Asprilla, Rosa Apulia Mosquera Martínez, María Pascuala Palacios Asprilla, Manuel Santos Mosquera Díaz, Siforiano Palacios Mosquera, y Martín Palacios Asprilla.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional – Policía Nacional por la masacre de Bojayá2; y (ii) auto dictado el 30 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó el fallo del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó del 6 de octubre de 2020, en el que se libró mandamiento de pago y se decretó el embargo de los dineros a las entidades accionadas, al interior del proceso ejecutivo, identificado con el radicado N.º 27001-13-333-001-2020-00149-00/02, iniciado por los accionantes contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo referido, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “(…)
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito a ustedes ordenar al MINISTERIO DE HACIENDA, MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – DIRECCIÓN DE ASUNTOS LEGALES Y TESORERIA – GRUPO RECONOCIMIENTO DE OBLIGACIONES LITIGIODAD Y COBRO COACTIVO DEL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – EJERCITO – POLICIA Y ARMADA NACIONAL, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo, procesa al pago de la sentencia condenatoria proferida a favor de los actores dentro del proceso de reparación directa radicado bajo el número 27001233100020040043102 y que hoy se tramita ante el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso ejecutivo bajo el radicado No. 27001333300120200014900, de manera que pague, sin sujeción a los intereses moratorios a que haya lugar, tal como en un caso similar ordenó el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A, Consejo ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ, sentencia de 24 de septiembre de 2021, Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05141-00 (AC), Actor: LUIS EDUARDO GARCÍA OSORNO, Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO.
TERCERO: se ordene a las entidades judiciales accionadas para que hagan cumplir las providencias que han expedido en los procesos 27001233100020040043102 y 27001333300120200014900”. (Sic a toda la cita) 1.3. Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
El 2 de mayo de 2002, varios de los familiares de los ahora accionantes fallecieron en medio del fuego cruzado entre las extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de 2 Dicho proceso sucedió al interior del medio de control de reparación directa iniciado por Libia María Palacios Asprilla, Manuel Herminio Palacios Asprilla, Adelfa Publia Asprilla Palacios, Carmen Tulia Palacios Asprilla, Jesús Antonio Mosquera Asprilla, Rosa Apulia Mosquera Martínez, María Pascuala Palacios Asprilla, Manuel Santos Mosquera Díaz y Siforiano Palacios Mosquera contra el Departamento del Chocó, el Ministerio del Interior, el Municipio de Bojayá, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación, identificado con el radicado N.º 27001-23-31-000-2004-00431-00/02.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Colombia – FARC y las Autodefensas Unidas de Colombia – AUC; lo que se denominó como la `Masacre de Bojayá´. 5.
Por ello, los accionantes impetraron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Presidencia de la República, Ministerio del Interior – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional – Armada Nacional – Procuraduría General de la Nación – Defensoría del Pueblo – Gobernación del Chocó y el Municipio de Bojayá, con el fin de que fueran declarados administrativamente responsables y condenados al pago de la totalidad de las afectaciones, perjuicios morales, materiales y daño a la vida relación ocasionados. 6.
En primera instancia, el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, mediante fallo del 30 de abril de 2014, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7. Conoció del recurso de apelación impetrado el Tribunal Administrativo del Chocó, que por medio de sentencia del 28 de mayo de 2015, modificó la decisión del a quo, para en su lugar (i) declarar a la Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Ejército Nacional – Policía Nacional, responsable por los daños antijurídicos producidos por su omisión de impedir la crisis humanitaria padecida por los habitantes del Medio Atrato chocoano y que culminaron con la Masacre en Bojayá, Chocó, (ii) condenarlos al pago de la indemnización a título de perjuicios morales, daño a la salud y a la reparación simbólica por la violación de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario y, (iii) exhortar al Estado para que estudiara la situación de cada una de las familias de los demandantes, para establecer si podían recibir los beneficios relativos al restablecimiento de la estructura familiar, dentro del marco de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios3. 8.
Con ocasión de lo anterior, los demandantes iniciaron proceso ejecutivo del cual conoció el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó4. A través de auto interlocutorio N. º 584 del 6 de octubre de 2020, dispuso librar mandamiento de pago a favor de los ejecutantes y en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional – Armada Nacional, por las obligaciones pecuniarias y extra patrimoniales contenidas en la sentencia del 28 de mayo de 2015. 9.
Dicha providencia fue recurrida con recurso de reposición, sin embargo, fue resuelto desfavorablemente, a través de auto N. º 790 del 1º de septiembre de 2021. 10. Igualmente, el 6 de octubre de 2020, el juzgado resolvió decretar el embargo y retención de los dineros que poseían las entidades en distintos bancos, por medio del auto N. º 575.
Frente a este fueron presentados los recursos de reposición y apelación, los cuales se resolvieron de forma desfavorable, al confirmar el contenido de la providencia5. 3 Esta decisión fue aclarada mediante auto N. º 163 de 28 de julio de 2015 y complementada con sentencia N. º 74 del 22 de junio de 2016. 44 Identificado con radicado N. º 27001-3333-001-2020-00149-00. 5 El 30 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió el recurso de apelación. Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
El 8 de octubre de 2020, mediante auto N. º 589, se dio apertura a un incidente de desacato contra las entidades ejecutadas, en atención a la omisión de cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia de 28 de mayo de 2015. 12. El 1º de diciembre de 2021, el juzgado declaró no probadas las excepciones de mérito planteadas por las entidades ejecutadas, ordenó seguir adelante con la ejecución del crédito para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo y solicitó que se practicara la liquidación del crédito, de acuerdo con el artículo 446 del C.G.P6. 13.
El anterior fallo fue apelado, sin embargo, a través de providencia de 11 de febrero de 2022, se confirmó la decisión. 14. Posteriormente, fue acumulado al proceso de la referencia el expediente con radicado N.º 27001-3333-001-2018-00108-007 y, se ordenó el embargo y retención de los remanentes. 1.4. Fundamentos de la vulneración 15.
El apoderado de la parte actora indicó que a pesar de la condena que tenían a favor sus representados y el proceso ejecutivo en el cual ya se había librado mandamiento de pago, el embargo a las cuentas de las entidades ejecutadas y la confirmación de cada una de las decisiones proferidas, es decir que habían agotados todos los mecanismos judiciales idóneos; las entidades accionadas no habían cancelado el monto ordenado. 16.
Ello, aunado a su situación de vulnerabilidad por su avanzada edad y estado de salud, además de ser víctimas de la Masacre de Bojayá. Destacó el cuadro clínico del señor Martín Palacios Asprilla de 61 años, el cual fue detectado con “(…) cáncer de recto en estado avanzado y compromiso metastásico hepático y ganglionar (…)”. Asimismo, se refirió a la falta de recursos de este, al no tener un empleo para sufragar sus gastos y los de su familia. 17.
De igual forma, adujo que no ha existido solidaridad ni coherencia de los jueces de instancia para darle cumplimiento a sus fallos ni para proferirlos, en atención a que cada uno de ellos ha sido dictado lentamente, sin tener en cuenta los 20 años de trámite judicial que llevan los accionantes. 18. Finalmente, como fundamento de lo anterior, hizo referencia a las sentencias C- 242 de 2020, T-441 de 2013 y T-349 de 2014, proferidas por la Corte Constitucional, las cuales hacen hincapié en el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales y la procedencia del mecanismo constitucional para obtener el pago de providencias judiciales, tanto para obligaciones de `dar´ como de `hacer´. 6 Lo anterior, mediante sentencia N. º 226. 7 Proceso iniciado por Elmer Martínez Rentería contra las mismas entidades por los mismos hechos.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela 1.5.1. Auto inadmisorio 19. Mediante auto de 5 de mayo de 2022, la magistrada ponente inadmitió la demanda de tutela y ordenó al abogado José Ignacio Romaña Tello: (i) allegar el correspondiente poder que acredite el ius postulandi que le asiste para instaurar la acción de tutela de la referencia, en nombre y representación de los accionantes, y/o (ii) explicar las razones por las cuales los actores no pueden interponer la acción de tutela por su cuenta. 1.5.2.
Auto admisorio 20. En atención a la subsanación allegada el 11 de mayo del presente año, en la que aportó el poder otorgado por todos los accionantes, se dispuso admitir la acción de tutela el 31 del mismo mes y año. Por lo cual, se notificó a la parte actora y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó, como autoridad judicial accionada. 21.
De igual forma, se vinculó en calidad de terceros con interés a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Gobernación del Chocó, al municipio de Bojayá y al Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó, por haber intervenido en el proceso ordinario. 22.
Asimismo, se reconoció al abogado José Ignacio Romaña Tello, la calidad de apoderado judicial de los actores. 1.5.3. Auto de nulidad saneable 23. Por medio de providencia del 25 de julio de 2022, se integró debidamente el contradictorio, al poner en conocimiento de la acción de tutela a los ministerios de Hacienda y de Defensa Nacional, el Ejército Nacional y a la Armada Nacional, quienes conformaron el extremo pasivo de la reparación directa. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con la constancia visible en el expediente, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia 24. Mediante escrito remitido el 23 de junio de 2022, la jefe de la Oficina Judicial (E) informó que el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Quibdó fue objeto de medida de reordenamiento (supresión) y por ello, el despacho judicial que tenía el expediente del proceso ordinario era el Juzgado Primero Oral Administrativo del Circuito de Quibdó. Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
Armada Nacional 25. Por medio de documento allegado el 28 de julio del año en curso, la asesora Disciplinaria y Administrativa encargada de las Funciones de la Asesoría Jurídica, manifestó que la competencia para dar cumplimiento a las pretensiones de la tutela era el Grupo de Pago de Sentencias y Obligaciones Litigiosas del Ministerio de Defensa Nacional, razón por la cual los documentos habían sido remitidos para que se pronunciaran sobre los hechos.
Por consiguiente, solicitó su desvinculación. 1.6.3. Ministerio de Defensa Nacional 26. A través de correo electrónico enviado el 1º de agosto de 2022, la coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional expuso que en el presente caso se configuraba un hecho superado. Indicó que, al momento de la presentación de la demanda de tutela, el ministerio se encontraba buscando los recursos para cancelar la deuda, sin embargo, desde el 16 de junio de 2022, el monto correspondiente a la condena fue consignado a la cuenta bancaria del abogado José Ignacio Romaña Tello. 27.
Puntualmente indicó que el Ministerio de Defensa Nacional a través de la Policía Nacional ya había cancelado tiempo atrás el 33.33% de la condena y el Ejército Nacional se dispuso a pagar el 66% restante mediante Resolución 2136 de 22 de mayo de 2022. Así, señaló como hechos relevantes al interior de la actuación administrativa los siguientes: “1.
El Día 16 de julio de 2015 mediante memorial con radicado No. EXT15- 74880 el Doctor JOSÉ IGNACIO ROMAÑA TELLO presento ante el Ministerio de Defensa Nacional solicitud de reconocimiento de pago de indemnización frente a las obligaciones derivadas en la providencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO el 28 de mayo de 2015, identificada con número de proceso 27001233100020040043102, donde se declara responsable a la NACIÓN MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-EJERCITO NACIONAL- ARMADA NACIONAL- POLICIA NACIONAL por los perjuicios causados a los beneficiarios relacionados en el cuadro presentado a continuación por los daños causados en hechos ocurridos el día 2 de mayo de 2002 en el municipio de Bojayá Choco 2.
El día 4 de agosto de 2015, mediante correo oficial de la entidad se informó que la solicitud de pago cumplía con todos los requisitos estipulados en el Decreto 768 de 1993, 818 del 1994 y 1328 de 1994 y se asignó turno de pago No.5380 de 2015. 3. El día 13 de mayo de 2016, mediante radicado EXT 16-43084 el doctor JOSÉ IGNACIO ROMAÑA TELLO allegó escritura pública de sucesión No.116 del 1 de marzo de 2016 sobre la obligación reconocida a la señora PALACIOS ASPRILLA MARIA PASCUALA contenida en la providencia objeto de la litis donde se reconoce como única heredera a la señora ADELFA PUBLIA ASPRILLA PALACIOS. 4.
El 5 de diciembre de 2016 mediante Resolución 1601 de 2016 la NACIÓN POLICIA NACIONAL reconoció, autorizó y ordenó el pago de un tercio de la obligación correspondiente a la proporción en la que se condenó a esta entidad 4.1. Resolución que en su parte considerativa refiere a dos contratos de cesión, uno por el 35% y otro por el 65% radicados el día 16 de noviembre de 2016 cuyo objeto fue la transferencia de dominio de la totalidad del crédito excluyendo las costas;
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo como beneficiario final a la sociedad LEGAL BUSINESS SAS identificada con NIT 900988261. 4.2.
El 30 de marzo de 2017, el FONDO ABIERTO CON PACTO DE PERMANENCIA C*C identificado con Nit. 900.058.687 radico notificación de suscripción de contrato de cesión donde adjunta tres contratos. 4.3. El 2 de mayo de 2017 mediante oficio No. OFI17-33659-MDN-DSG- DALGROLJC esta cartera ministerial acepto las cesiones referidas al 35% y 65% del total del crédito tal como se evidencia en el documento de aceptación adjunto excluyendo únicamente los derechos de MARIA PASCUALA PALACIOS ASPRILLA y acepto de manera condicionada el contrato del 100% suscrito entre LEGAL BUSINESS SAS y FONDO ABIERTO CON PACTO DE PERMANENCIA C*C. el cual se acepto mediante oficio del 11 de mayo de 2017 mediante oficio No.OFI- 173676-MDN-DSG-DAL-GROLJC, sin que a la fecha luego de notificada la comunicación de aceptación de los contratos de cesión alguna de las partes se pronunciara sobre dicha aceptación, siendo entendido por la Entidad que se encontraba ajustada a la Cesión realizada. 4.4.
El 2 de mayo de 2022 esta cartera expide Resolución 2136 de 2022 donde reconoce autoriza y paga la obligación 4.5. Mediante dicha resolución y teniendo en cuenta los contratos de cesión antes mencionados se realizó el desembolso del 100% de los créditos correspondientes a los beneficiarios objeto de cesión, a favor del Cesionario FONDO ABIERTO CON PACTO DE PERMANENCIA C*C, y se realizó el desembolso de los derechos económicos reconocidos a la señora PALACIOS ASPRILLA MARIA PASCUALA, a favor del apoderado Doctor JOSÉ IGNACIO ROMAÑA TELLO.
Una vez hecho el pago, se recibe el requerimiento del Doctor JOSE IGNACIO ROMAÑA, quien manifestaba inconformidad por el pago, toda ve que alegaba una indebida liquidación del crédito. Se procedió a realizar una verificación de la totalidad del expediente encontrándose que había habido entre los Cesionarios imprecisiones en el objeto del contrato de Cesión lo cual llevo al Ministerio de Defensa a cancelar la cuenta como se realizó. Verificado este tema, se tomó contacto con el Fondo Abierto con Pacto de Permanencia C*C, con el fin de verificar la situación siendo aceptado por éstos que se les había consignado de más en la Resolución No 2136 del 02 de mayo de 2022, se realizan las reuniones pertinentes con el fin de lograr la devolución del dinero, y efectivamente le es entregado la totalidad de la acreencia”.
(Sic a toda la cita) 28. Asimismo, expresó que “(…) el Estado mediante ceremonia pública e inauguración y entrega de un parque en conmemoración de las víctimas, el Ministerio de defensa, guiado por una comisión conformada por líderes sociales y la diócesis de Quibdó, presentó excusas públicas a todos los habitantes de Bojayá”. Por lo tanto, solicitó negar las pretensiones del amparo solicitado. 1.6.4.
Tribunal Administrativo del Chocó 29. Mediante escrito remitido el 9 de junio del presente año, el magistrado ponente de las providencias de 30 de noviembre de 2021 y 11 de febrero de 2022, afirmó que por su parte no había existido vulneración de los derechos fundamentales, por el contrario, todas las decisiones proferidas por este eran protectoras de los derechos de las víctimas conforme a derecho.
En consecuencia solicitó que se negara la acción de tutela. Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.5. Presidencia de la República 30.
A través de documento allegado el 10 de junio del año en curso, el apoderado judicial de dicha dependencia solicitó declarar la improcedencia del mecanismo constitucional por la inexistencia de vulneración de los derechos invocados, toda vez que no se evidenciaba ninguna actuación u omisión por parte de la entidad. 31. En consecuencia, señaló que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para reclamar acreencias económicas y/o el pago de sentencias, pues de accederse al amparo invocado se estaría vulnerando prerrogativas superiores de aquellos que ostentan mejor posición en el “orden cronológico de turnos”. 32.
Adicionalmente, manifestó la falta de legitimación en la causa por pasiva tanto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como del Presidente de la República. 1.6.6. Ministerio del Interior 33. Con documento remitido el 10 de junio del año en curso, la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del ministerio indicó que, la parte actora no cumplía con su carga procesal de advertir la relevancia constitucional y la irregularidad procesal que afectaba sus derechos fundamentales.
Por lo cual, el asunto debía ser resuelto por el juez de instancia y no el constitucional. 34. Aunado a ello, puso de presente que los tutelantes tenían a su disposición otros mecanismos judiciales y la acción de tutela no era el escenario para surtir la discusión y por ende, no se superaba el requisito de la subsidiariedad. Así, expresó que: “Como quiera que lo que pretende el accionante es el cumplimiento y ejecución de providencias judiciales, las mismas se debe cumplir dentro de los mencionados procesos en virtud del poder de ejecución de que gozan los jueces, y el cumplimiento forzado a través de las cautelas.
Si las autoridades no dan cumplimiento a las órdenes judiciales de embargo ye (sic) retención de dineros, la ley procesal le otorga al juez los poderes de dirección y de instrucción para hacerlos cumplir. De tal manera que el accionante cuenta con instrumentos procesales que puede ejercer dentro de los procesos que se adelantan ante el Tribunal”. 35.
Asimismo, solicitó que se declarara la falta de legitima en la causa por pasiva, ya que no existía nexo de causalidad entre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora y la acción u omisión por parte del ministerio. 1.6.7. Ministerio de Hacienda 36. Por medio de memorial remitido el 1º de agosto de 2022, la delegada del ministro, solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción de tutela respecto del ministerio, pues no tenía la competencia para resolver solicitudes de carácter administrativo y por ende, no existía vulneración alguna de los derechos Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales de los accionantes, ejercida por su parte.
Además solicitó su desvinculación. 37. Pese a que, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Gobernación del Chocó y el municipio de Bojayá fueron notificados en debida forma, guardaron silencio8.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 38. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado N. º 080 de 12 de marzo de 2019 (Reglamento Interno de la Corporación). 39.
Lo anterior, por cuanto una de las autoridades judiciales contra la que se dirige la acción de tutela es el Tribunal Administrativo del Chocó y, en tal sentido, debe aplicarse el numeral 5° del Decreto 333 de 2021. 2.2. Solicitud de desvinculación 40. Se tiene que tanto el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como el presidente de la República, la Armada Nacional y los ministerio del Interior y de Hacienda, solicitaron la desvinculación del presente trámite constitucional, pues, a su juicio, carecen de legitimación en la causa por pasiva. 41.
La solicitud será negada respecto al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Armada Nacional y el Ministerio de Hacienda dado que los demandantes, los vincularon en la demanda de tutela como accionados, razón por la cual, se mantendrán con el fin de garantizar los derechos de los accionantes. 42. En cuanto al Ministerio del Interior, la solicitud será igualmente negada, ya que la vinculación al proceso se realizó en calidad de tercero, mas no como la entidad contra la cual se encuentre dirigido el reparo señalado por la parte actora, en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite. 43.
El presidente de la República no fue vinculado al presente trámite, por lo que no hay razón para pronunciarse sobre su petición. 8 Índices 26, 27, 33 y 37 de SAMAI. Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala dar respuesta al siguiente interrogante: ¿La parte demandada vulneró los derechos fundamentales de la señora Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros, por la presunta omisión en el pago de la condena de la cual son beneficiarios con ocasión de la sentencia del 28 de mayo de 2015 proferida al interior del medio de control de reparación directa o, por el contrario, no se superó el requisito de la subsidiariedad ante la existencia de un proceso ejecutivo en curso? 45.
Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) panorama general de la acción de tutela; y (ii) subsidiariedad. 2.4. Panorama general de la acción de tutela 46. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 47.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 48. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. 2.5.
Subsidiariedad 49. La Sala considera necesario indicar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 50.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 51. En el presente caso, el apoderado judicial de la parte actora manifestó que el Ministerio de Hacienda, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional, Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, vulneraron los derechos fundamentales “a la vida digna, salud, dignidad humana, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por los jueces y tribunales”, de los señores Adelfa Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Publia Asprilla Palacios, Libia María Palacios Asprilla, Manuel Joaquín Palacios Asprilla, Manuel Herminio Palacios Asprilla, Adelfa Apulia Palacios Asprilla, Carmen Tulia Palacios Asprilla, Jesús Antonio Mosquera Asprilla, Rosa Apulia Mosquera Martínez, María Pascuala Palacios Asprilla, Manuel Santos Mosquera Díaz, Siforiano Palacios Mosquera, y Martín Palacios Asprilla. 52.
Lo anterior en atención a que, por medio de sentencia del 28 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo del Chocó accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa, condenando a la Nación – Ministerio de Defensa – Armada Nacional – Ejercito Nacional – Policía Nacional a la indemnización de perjuicios a título de perjuicios morales, daño a la salud y a la reparación simbólica por la violación de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, con ocasión de la `Masacre de Bojayá´; sin embargo, a pesar de haber adelantado un proceso ejecutivo en contra de las entidades, hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, el monto correspondiente no había sido cancelado. 53.
Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional puso de presente que mediante la Resolución N.º 2136 de 22 de mayo de 2022, ordenó el pago correspondiente al 36% de la condena, ya que el 33.33% ya había sido cancelado por la Policía Nacional. Por lo tanto, el 16 de junio de 2022, a través de la cuenta del abogado José Ignacio Romaña Tello, el dinero fue depositado en cumplimiento del acto administrativo y la sentencia del 28 de mayo de 2015. 54.
Teniendo en cuenta el escrito de contestación allegado por la entidad, en principio, sería procedente declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, no obstante, ninguna prueba fue aportada como acreditación de dicho pago. Así, con el fin de corroborar lo anterior, el despacho se comunicó telefónicamente con el abogado Romaña Tello, quien manifestó que en efecto el Ministerio de Defensa Nacional sí había cancelado el dinero en su cuenta, pero no de forma completa, ya que existió un faltante correspondiente a las costas procesales ordenadas a favor de sus representados, suma que ascendía a los ochocientos millones de pesos, razón por la cual las pretensiones no se encontraban del todo satisfechas. 55.
Atendiendo a la manifestación del apoderado, esta Sala considera que las pretensiones iniciales del mecanismo constitucional siguen en pie, pues el monto total adeudado a la parte actora no ha sido cancelado completamente, por lo tanto, es pertinente estudiar la procedencia de la acción de tutela para el cumplimiento de fallos judiciales y el pago de condenas. 56.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado la importancia del cumplimiento de los fallos judiciales, catalogándolo como un derecho fundamental de aquellas personas que han sido beneficiarias de tales decisiones. Al respecto en sentencia T-533 de 1995 se determinó lo siguiente: “La exactitud y oportunidad en el cumplimiento de los fallos judiciales resulta esencial para garantizar no solamente el cometido de la persona - que se constituye en su derecho fundamental- de acceder materialmente a la administración de justicia sino para sostener el principio democrático y los valores del Estado de Derecho.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) La actitud de desacato a las providencias de los jueces, por lo que significa como forma de desestabilización del sistema jurídico debe ser sancionada con severidad.
Frente a ella por supuesto, cabe la tutela para proteger los derechos fundamentales que, como consecuencia, puedan resultar afectados. (…) El cumplimiento de las sentencias judiciales es parte integrante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia pues la circunstancia de una persona a cuyo favor se ha resuelto tiene derecho garantizado por el Estado, a que lo judicialmente ordenado se cumpla con exactitud y oportunidad (…)9. 57.
A pesar de ello, se ha suscitado una controversia en torno a si el mecanismo de la acción constitucional es el adecuado para solicitar lo anterior. Frente a esto, la máxima autoridad constitucional ha indicado que: “(…) no obstante su carácter residual y subsidiario, la acción de tutela es procedente para hacer cumplir un fallo judicial cuando la inobservancia del mismo ha conllevado a la clara afectación de derechos fundamentales y los mecanismos judiciales alternativos no son lo suficientemente eficaces, de acuerdo con las circunstancias de cada caso.
Ello implica que el juez de tutela está en la obligación de determinar si en el asunto que se somete a su consideración se hace necesario la protección por esta vía10”. (Subrayado propio) 58. Es así que, es deber del juez de tutela estudiar las particularidades de cada caso con el fin de determinar si la acción constitucional es procedente para exigir el cumplimiento de sentencias judiciales. 59.
Por ello, la jurisprudencia de la Corporación constitucional ha dilucidado con respecto al tema que, para determinar la superación del requisito de subsidiariedad, se debe diferenciar si lo ordenado en el fallo corresponde a una obligación de `dar´ o de `hacer´. En sentencia T-394 de 201411, se explicó que: “(…) La Corte Constitucional ha establecido una diferenciación dependiendo de la naturaleza de la obligación contenida en la sentencia judicial que se incumple, con la finalidad de establecer la procedencia de la acción de tutela para su cumplimiento.
Ha reiterado que el mecanismo tutelar resulta procedente cuando se encuentra ante el incumplimiento de una obligación de hacer, como por ejemplo, cuando la sentencia judicial ordena el reintegro de un trabajador; en estos eventos la Corte ha aceptado la tutela como el mecanismo idóneo para exigir el cumplimiento de la sentencia judicial.
Por el contrario, cuando la providencia ordena una obligación de dar, en principio, la acción de tutela es improcedente para ordenar el cumplimiento de la orden; en esos eventos, la jurisprudencia constitucional ha afirmado que el ordenamiento jurídico contempla un mecanismo principal e idóneo para exigir el cumplimiento de éste tipo de obligaciones, como es el proceso ejecutivo (…)12”.
(Subrayado propio) 9 Corte Constitucional, Sentencia T-553 de 1995, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-131 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 11 Es preciso anotar que las sentencias de tutela son consideradas mayoritariamente por esta Sala como criterio auxiliar. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 03.02.22, Rad. 11001-03-15-000-2021-06084-01. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-394 de 2014, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. En el caso concreto, se advierte que la parte actora solicita que las entidades paguen el monto por concepto de perjuicios morales y daño a la salud con ocasión de la sentencia de 28 de mayo de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, al interior del medio de control de reparación directa.
Por lo tanto, la obligación presente es de `dar´, por lo que se consideraría a primera vista que la acción tutelar es improcedente de acuerdo con lo referido por la jurisprudencia constitucional. 61. Sin embargo, en sentencia T-441 de 201313, la Corte Constitucional aseguró que la improcedencia de la acción de tutela ejercida para lograr el cumplimiento de sentencias judiciales donde la obligación pendiente sea de `dar´, resulta excepcional, pero no constituye una regla absoluta.
De igual forma en la sentencia T-349 de 2014, se establecieron unos requisitos para determinar lo anterior: “[…] 4.2.6. Así, la procedencia excepcional de la tutela para solicitar el cumplimiento de una orden judicial que establezca una obligación de dar, exige: (i) la afectación de otros derechos fundamentales del accionante y (ii) que los mecanismos judiciales ordinarios no sean eficaces o idóneos para el resguardo de los mismos.
En tal sentido, se ha declarado la procedencia en este tipo de casos cuando existe una violación al mínimo vital, la dignidad humana, la integridad física, entre otros y ésta se configure en un perjuicio irremediable. 4.2.7. En conclusión, esta Corporación ha sostenido que el proceso ejecutivo es más idóneo para garantizar el cumplimiento de obligaciones de dar que para hacer efectivas las obligaciones de hacer, pues respecto a aquellas, existen mecanismos procesales para hacer más eficaz el acatamiento.
No obstante, “en ambos casos, depende del carácter fundamental del derecho amenazado por la ausencia de ejecución de la providencia judicial -más allá de la violación al debido proceso y al derecho a la administración de justicia, desconocidos ambos por la ausencia de ejecución de la providencia-, lo que determina si el trámite ejecutivo constituye o no un mecanismo idóneo que haga improcedente la acción de tutela14”. 62.
Así entonces, se deben examinar las condiciones de la parte demandante con el fin de comprobar la existencia de violación a derechos fundamentales como al mínimo vital, a la dignidad humana e integridad física y la idoneidad de los otros mecanismos. 63. En el caso que ocupa la atención de la Sala, el apoderado judicial adujo que la edad de todos sus representados oscilaba entre los 60 y los 74 años y de manera específica mencionó que el señor Martín Palacios Asprilla padecía una enfermedad terminal y no contaba con un empleo que le permitiera sufragar sus gastos ni los de su familia. 64.
Pese a que la afirmación de las edades de los accionantes no fue discriminada, atendiendo a otras circunstancias de vulnerabilidad, se puede encontrar la enfermedad que padece uno de los tutelantes, sin embargo, al constatar que el Ministerio de Defensa Nacional canceló una parte de la condena y la Policía Nacional ya había cancelado otro porcentaje con anterioridad, y que de acuerdo con 13 Corte Constitucional, Sentencia T-441 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-349 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.
Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo señalado en el documento asciende a 660 SMLMV para el señor Martín Palacios Asprilla, puede afirmarse que le permite cubrir sus necesidades básicas. 65.
Además, es importante recordar que los ahora accionantes iniciaron un proceso ejecutivo el cual ha cumplido su finalidad, como es el pago de una parte de la condena por parte del Ministerio de Defensa Nacional. 66. En consecuencia, al evidenciarse que el proceso ejecutivo se encuentra en curso, se ha librado mandamiento de pago, decretado embargos y resuelto todos los recursos interpuestos en favor de los tutelantes, es posible afirmar que ese mecanismo es el idóneo para obtener lo pretendido. 67.
Por otro lado, no es posible la intervención del juez constitucional en este caso, ya que es el juez ordinario el único que puede dar por terminado el proceso, una vez este verifique que la obligación clara, expresa y exigible que tiene origen en las órdenes de la sentencia del 28 de mayo de 2015, se ha cumplido totalmente. 68. Con el fin de verificar si la anterior situación había sucedido o por lo menos se había aportado al proceso ejecutivo el comprobante de pago, la magistrada ponente procedió a verificar el Sistema de Gestión Judicial – Siglo XXI, sin embargo, la última actuación registrada data del 1º de marzo del 2022, cuando se solicitó la acumulación de dos expedientes. 69.
Por lo tanto, al no conjurarse un perjuicio irremediable, que permita hacer uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio, y encontrar el proceso ejecutivo que se encuentra en curso como el medio de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados, esta Sala de Decisión declarará la improcedencia del amparo por no superarse el requisito de subsidiariedad. 2.6.
Conclusión 70. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela instaurada por los señores Adelfa Publia Asprilla Palacios, Libia María Palacios Asprilla, Manuel Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Joaquín Palacios Asprilla, Manuel Herminio Palacios Asprilla, Adelfa Apulia Palacios Asprilla, Carmen Tulia Palacios Asprilla, Jesús Antonio Mosquera Asprilla, Rosa Apulia Mosquera Martínez, María Pascuala Palacios Asprilla, Manuel Santos Mosquera Díaz, Siforiano Palacios Mosquera, y Martín Palacios Asprilla, por no superarse el requisito de la subsidiariedad, en virtud de que tienen a su disposición el mecanismo idóneo del proceso ejecutivo para hacer cumplir sus pretensiones, el cual actualmente se encuentra en curso y en el que se ha logrado el pago de gran parte de la condena.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver el requerimiento de desvinculación frente al presidente de la República.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de desvinculación realizada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Armada Nacional y los ministerios del Interior y de Hacienda.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandantes: Adelfa Publia Asprilla Palacios y otros Demandados: Tribunal Administrativo del Chocó y otros Rad: 11001-03-15-000-2022-02416-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.