CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: EDWIN JULIO BERRÍO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo / REQUISITO GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No se cumple en este caso, dado que la actora busca discutir aspectos netamente económicos La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Edwin Julio Berrío contra el Tribunal Administrativo de Sucre.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1 Pretensiones El 3 de octubre de la presente anualidad1, el señor Edwin Julio Berrío, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia2, con base en lo cual formuló las siguientes pretensiones: 1.Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE en la sentencia proferida el día 21/6/2023, en el expediente rad.
No. 70001333300220220034701, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 1 Se advierte que, el 17 de octubre de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 El accionante también consideró desconocidos los principios de seguridad jurídica, «situación más favorable en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formas de derecho» y perpetuatio jurisdictionis.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes: 3.CORTE CONSTITUCIONAL No. RADICADO EXPEDIENTE FECHA DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CONSEJEROS FIRMANTES 1 Exp.
T-6.736.200 17 de octubre de 2018 Dra. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 098/2018 DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 2 Exp. T-5904426 y otros 25 de julio de 2019 Dra. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 332 /2019 DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 3 Exp. T 7.182-312 y otros 6 de febrero de 2020 Dr. LUIS GUIILLERMO GUERRERO PÉREZ SENTENCIA DE UNIFICACIÓN 041 /2020 DE LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSEJO DE ESTADO No. RADICADO EXPEDIENTE FECHA DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE CONSEJEROS FIRMANTES 1 08001-23-33- 000-201300666- 01 (0833-16) 6 de agosto de 2020 Dra. SANDRA LISETH IBARRA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO 2 76001-23-31- 000200900867- 01, No. Interno: 4854-2014 24 de enero de 2019 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 3 11001-0315- 000-2018- 04617-01 17 de junio de 2019 Dr. NICOLÁS YEPES CORRALES Dr. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS - Dr. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE 4 11001-03-15- 000-2018- 04679-01) 28 de junio de 2019 Dr. ROBERTO AUGUSTO SERRATI VALDÉS DRA. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN- DR. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ 5 11001-0315- 000-2018- 03499-01 29 de julio de 2019 Dr. NICOLÁS YEPES CORRALES Dr. JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS - Dr. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE 6 08001 23 33 000 2014 00173-01 (1688-16) 2 de diciembre de 2019 Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. GABRIEL VALBUENA Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 7 08001-23-33- 000-201400208- 01 10 de junio de 2020 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 8 08001-23-31- 000-201400254- 01 (4960-2017) 22 de octubre de 2020 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 9 08001-23-33- 000-201400132- 01 12 de noviembre de 2020 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 10 08001 23 31 000 2014 00815 01 (4979–2017) 17 de junio de 2021 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 11 08001-23-33- 000-201500331- 01 17 de junio de 2021 Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 12 19001-23-33- 000-2015- 00445- 02(048320) 4 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 13 08001-23-33- 000-201401127- 01 (1002-2021) 25 de noviembre de 2021 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 14 40001-23-40- 000-201700134- 01 (2208-2020) 25 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 15 080001-23-40- 000-201590008- 01 (2387-2020) 11 de noviembre de 2021 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 16 080001-23-40- 000-201490022- 01 (5154-2016) 11 de noviembre de 2021 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS 17 080001-23-33- 000-201700931- 01 (1001-2021) 20 de enero de 2022 Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 18 080001-23-33- 000-201500075- 01 (2660-2020) 3 de marzo de 2022 Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 19 76001-23-33- 000-201300756- 01 (2224-2020) 28 de abril de 2022 Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dra. SANDRA LISETH IBARRA 20 080001-23-40- 000-201700795- 01 (2659-2020) 9 de mayo de 2022 Dr. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Dr. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ 21 47-001-23-33- 000-201900359- 01 (4004-2021) 19 de mayo de 2022 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 22 47-001-23- 33000-2019- 00376- 01 (4462-2021) 1 de julio de 2022 Dra. SANDRA LISETH IBARRA Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS - Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 23 08001-23-33- 000-201500509- 01 (2140-2020) 22 de agosto de 2022 Dr. CÉSAR PALOMINO CORTÉS Dr. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ – Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 24 08001-23-33- 000-201590124- 01 (2394-2020) 22 de septiembre de 2022 Dr. CESAR PALOMINO CORTÉS Dr. SANDRA LISSET IBARRA VELEZ – Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER 25 76001-23-31- 000-2012- 00212-02 (4470-2021) 19 de enero de 2023 Dr. WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ DR. RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS – Dr. GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ 26 47001-23-33- 000-2018-0231- 01 (0871-2020) 26 de enero 2023 DR. RAFAEL FRANCISCO GOMEZ DR. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ – DR. GABRIEL VALBUENA 1.2.
Hechos De la solicitud de amparo y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El señor Edwin Julio Berrío está vinculado como docente «con la entidad territorial certificada en educación del Departamento de Sucre». Además, se encuentra afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y es beneficiario del régimen de cesantías anualizadas.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 El 15 de septiembre de 2021, el accionante solicitó a la Secretaría de Educación Departamental de Sucre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de cesantías y la indemnización por el pago tardío de los intereses, con fundamento en el régimen establecido en las Leyes 52 de 1975 y 50 de 1990.
El señor Julio Berrío, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó al Ministerio de Educación Nacional – Fomag y al Departamento de Sucre, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo surgido de la falta de respuesta a su petición. Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2022, el Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo declaró la nulidad parcial del acto ficto demandado y condenó al extremo pasivo a que, a título de restablecimiento del derecho, efectuara el «reconocimiento y pago de sanción moratoria que se causaron a favor de la parte demandante, consistente en un (1) día de salario por cada día de retardo, prevista en la Ley 50 de 1990, artículo 99 numeral 3°, desde el 15 de febrero de 2021 hasta la fecha en que se acredite el pago».
Lo anterior, debido a que, en criterio del juzgado, el demandante era beneficiario de la Ley 50 de 1990, por aplicación del principio de favorabilidad, según la regla jurisprudencial fijada en la sentencia SU-041 de 2020 de la Corte Constitucional. El Departamento de Sucre presentó recurso de apelación contra la mencionada decisión, por considerar que, de acuerdo con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, dicho ente territorial tiene la obligación de reconocer y liquidar las cesantías parciales o definitivas a los docentes, pero el pago está a cargo del Fomag; por consiguiente, únicamente sería responsable «cuando la mora se generara en los trámites de radicación y solicitud de pago de las cesantías docentes, que en este caso no fue alegada ni demostrada».
En el mismo sentido, el Ministerio de Educación Nacional – Fomag (Fiduprevisora S.A.), a través de su representante, interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Sincelejo, bajo el supuesto de que los docentes oficiales tienen un régimen especial de prestaciones sociales distinto al contenido en la Ley 50 de 1990, según el cual en las funciones del Fomag «confluyen la calidad de i) obligado al reconocimiento de la prestación y ii) pagador directo de esta.
Por ello el legislador no contempló sanción moratoria alguna por la no consignación de la cesantía ya que este trámite no se surte en dicho régimen». Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Mediante providencia del 21 de junio de 2023, el Tribunal Administrativo de Sucre Revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el régimen de prestaciones sociales previsto en la Ley 91 de 1989, aplicable a los docentes oficiales afiliados al Fomag, no contempla la figura de la sanción moratoria por falta de pago oportuno de cesantías, prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Sumado a lo anterior, el tribunal consideró que, si bien en la jurisprudencia citada por el demandante se reconoció el pago de la sanción moratoria a algunos docentes oficiales, dicho precedente no es aplicable al señor Julio Berrío, porque los casos estudiados «tenían en común que se trataba de docentes que no estaban afiliados al Fomag, y el ente territorial mantenía la responsabilidad de consignación de las cesantías en tiempo en la subcuenta del fondo al que estuviera afiliado, por lo cual les resultaba aplicable la norma en cuestión, en virtud del principio de favorabilidad; no obstante, en esta oportunidad se trata de un docente que estando afiliado al Fomag demanda la sanción moratoria». 1.3.
Argumentos de la tutela A lo largo del escrito de tutela, de forma resumida, la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, así como en 26 sentencias del Consejo de Estado, entre las cuales se destacan la sentencia de tutela del 29 de julio de 2019 y la SU-2013-00666 del 6 de agosto de 2020, en las que se determinó que la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 sí resultaba aplicable a los docentes oficiales.
Luego de hacer un recorrido histórico sobre el FOMAG y su funcionamiento, adujo que, si bien los docentes gozan de un régimen especial, lo cierto es que, en virtud del principio de favorabilidad, se les debe aplicar la normativa del régimen general que consagra la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, esto es, la Ley 50 de 1990.
De otra parte, el accionante señaló que el ad quem no argumentó con claridad por qué se apartó del precedente consagrado en las 26 sentencias emitidas por el Consejo de Estado, pues lo único que expresó es que «existía unidad de caja en el manejo de los recursos del FOMAG y que no existe sentencia unificada, despreciando la masividad de sentencias expedidas por las 2 secciones que conforman la sección 2da del H.C.E.».
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 Agregó que, contrario a la decisión del Tribunal, la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales no desconoce el principio de inescindibilidad, pues, como se ha evidenciado, se aplica la norma de manera integral favoreciendo al docente oficial.
Además, indicó que, al existir un vacío normativo, lo más lógico es llenarlo con la norma más favorable. Asimismo, mencionó que la autoridad judicial accionada desconoció el principio de seguridad jurídica, toda vez que «es cierto que existe una abierta discordancia entre lo expresado por la Sección Segunda, en más de 22 ocasiones entre los años 2021, 2022 y 2023 y la decisión adoptada el 21/06/2023, por el Tribunal Administrativo de Sucre, en el expediente radicado No 70001333300220220034701».
Sostuvo que existe una sucesión de «irregularidades sustantivas» dentro de la decisión de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Sucre. Finalmente, citó 10 sentencias proferidas por diferentes juzgados administrativos del país, en las que, con fundamento en el principio de favorabilidad, se reconoció la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías anuales a los docentes demandantes, al amparo de lo dispuesto en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 4 de octubre de 2023, el despacho de la magistrada ponente admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Sucre, como parte demandada, y, como terceros con interés, a la ministra de Educación Nacional, a la Fiduprevisora, en calidad de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag, y al gobernador de Sucre.
Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2 El Tribunal Administrativo de Sucre, por medio de uno de sus magistrados, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela incoada por el señor Edwin Julio Berrío, con base en que el asunto bajo estudio carece de relevancia constitucional, dado que el accionante, a través del proceso de tutela, pretende crear una tercera instancia en la que se discuta «la interpretación jurídica del juez y reabrir la discusión sobre un tema que ya se agotó al interior del proceso ordinario, a cargo del juez natural», por el hecho de estar en desacuerdo con el análisis que realizó el tribunal, al estudiar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en el proceso ordinario.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Además, argumentó que la decisión contenida en la sentencia objeto de tutela fue adoptada conforme a las pruebas allegadas al proceso y teniendo en cuenta el régimen especial de cesantías de los docentes afiliados al FOMAG; que, si bien la sentencia SU 098 de 2018 planteó la posibilidad de aplicar el régimen de prestaciones sociales de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, en razón del principio de favorabilidad, dicha regla sólo aplica a los docentes que no estén debidamente afiliados al FOMAG. 2.3.
La Fiduprevisora S.A, en calidad representante y administradora del Patrimonio Autónomo del Fomag, solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, por no cumplir con los requisitos generales y específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, dado que el accionante no argumentó con suficiencia los defectos invocados.
También sostuvo que el accionante interpreta indebidamente la sentencia SU-098 de 2018, toda vez que no existe identidad fáctica entre la referida providencia y el caso que dio origen a la presente acción de tutela. En ese sentido, señaló que «en el caso concreto, no se cuestiona una afiliación inoportuna al FOMAG que haya devenido en el retardo de la consignación de las cesantías.
En este caso, la demandante reclamó la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses». 2.4. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se negara el amparo solicitado, por considerar que el asunto carece de relevancia constitucional.
Manifestó que en el proceso ordinario se concluyó que el criterio sentado en la SU-098 de 2018 no es aplicable al caso bajo estudio, porque el accionante se encuentra debidamente afiliado al FOMAG. 2.5. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico En primer lugar, la Sala determinará si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente, el de relevancia constitucional.
De cumplirse, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si la sentencia proferida el 21 de junio de 2023 por el Tribunal Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 Administrativo de Sucre, incurrió en los defectos endilgados y si, en consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales del señor Edwin Julio Berrío. 2.
Análisis de la Sala 2.1. Del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, en relación con la supuesta falta de aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 En sentencia del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por la vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
El segundo hace referencia a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.
Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
En el caso objeto de estudio, la sala se encargará de estudiar si se vulneraron al accionante, los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión a la sentencia proferida el 21 de junio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Sucre, en la cual se revocó el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sincelejo y se negaron las pretensiones de la demanda.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 En el fondo, el accionante alega que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías, pues, en su criterio, se le debe aplicar el artículo 99 de la ley 50 de 1990, que sí consagra dicha sanción. La Sala anticipa que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad.
Tal afirmación encuentra respaldo en las siguientes razones: En primer lugar, la solicitud de amparo elevada por el señor Edwin Julio Berrío carece de relevancia constitucional, debido a que es evidente que la controversia que aquí se examina, en el fondo, es de carácter legal e indudablemente se direcciona a un debate económico, pues se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías.
En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU- 573 de 2019, revocó diferentes fallos en los que se negaron tutelas que pretendían el pago de la sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías, para, en su lugar, declararlas improcedentes por falta de relevancia constitucional, precisamente, porque consideró que comprendían discusiones económicas o patrimoniales para las cuales no estaba instituida este instrumento constitucional.
Así lo indicó: [L]a sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”3.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico4 Asimismo, en varias oportunidades, el Consejo de Estado ha considerado que la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías es un asunto netamente económico.
Por ejemplo, esta Subsección, en la sentencia del 18 de marzo de 20225, indicó lo siguiente: 3 Cita original de la providencia: Sentencia SU-336 de 2017. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2022, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 11001-03-15-000-2021-09117-01.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 La accionante discute que tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria porque la entidad pública pagadora contaba con 45 días a partir del acto administrativo que ordenó la liquidación de sus cesantías para cancelar dicha prestación social y se tardó más de 260 días en mora.
En ese orden de ideas, se considera que la controversia gira en torno a una cuestión netamente económica, toda vez que la inconformidad que se planteó se limita al pago de un derecho patrimonial -pago de la sanción moratoria- y no se orienta a la protección de los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela. Esta Corporación ya se pronunció sobre un tema similar y consideró que: 33. [E]sta Sala otorga relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, estuviese relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías; no obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional. 34.
El anterior lineamiento acogido por la Sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del año 2019, providencia cuyos elementos fácticos guardan identidad con el asunto examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 35.
En la sentencia en mención, el máximo Tribunal Constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. 36.
De acuerdo con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, por tanto, no requiere la intervención del juez de tutela […].
En esa misma línea, la Sección Tercera del Consejo de Estado se ha pronunciado: 5) Lo expuesto permite concluir que las afirmaciones de la demandante que sustentaron la presentación de la acción de tutela de la referencia ya fueron materia de análisis por parte del juez natural de la causa por lo cual es evidente que la parte actora pretendió emplear este mecanismo de amparo como un recurso con el que buscó un nuevo pronunciamiento favorable a sus intereses, el cual, dicho sea de paso, corresponde a una discusión de carácter eminentemente económico a través del reconocimiento de una sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 6) Ante ese panorama la Sala reitera que la tutela no está instituida como una instancia para reclamar pretensiones de carácter pecuniario y que no tengan una relación directa con una discusión de carácter fundamental6. 6 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de octubre de 2021, expediente 2021-06078-01, M.P. Fredy Hernando Ibarra Martínez.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Así las cosas, si bien el reconocimiento y el pago de las cesantías constituye un derecho irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago podría suponer una clara vulneración de las garantías fundamentales, lo cierto es que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna oportunamente tales cesantías.
Lo anterior, porque este monto es de naturaleza sancionatoria y eminentemente legal, lo que no da lugar a la intervención del juez de tutela. Es evidente, entonces, que la discusión se centra en un aspecto netamente económico, debido a que la inconformidad que se planteó se limita al pago de un dinero, como consecuencia de la referida sanción por mora, la que, a juicio del accionante, también cobija a los docentes oficiales, aspectos que, en sentir de la Sala, no se orientan a la protección de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo. 2.2.
Desconocimiento del precedente Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció7. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio 7 Al respecto, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resultan indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente).8 e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto9. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia En este sentido, según el accionante, la decisión cuestionada desconoció el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU 098-2018, así como el sentado por el Consejo de Estado, entre otras, en las sentencias CE-SUJ- SII-022-2020, del 22 de septiembre de 2022 y del 29 de julio del 2019, debido a que lo allí decidido resultaba aplicable en su caso particular; sin embargo, la Sala advierte que no existe la correspondencia fáctica y jurídica que alega la demandante, lo cual desvirtúa la configuración del alegado defecto.
Así se pudo constatar a través de los siguientes cuadros comparativos: Criterio SU 098 de 2018 Sub lite Vinculación Docente en provisionalidad En el expediente de tutela de la referencia no se suministra información sobre este aspecto Estado del vínculo laboral El vínculo del docente terminó, sin embargo, la Secretaría de educación, por medio de la resolución 4143.3.21.5447 del 22 de octubre de 2007, le reconoció el pago de las prestaciones sociales definitivas y le informó que el paso se realizaría al respectivo Fondo de Cesantías.
Del extracto de intereses del 15 de junio de 2022, se puede observar que ha causado intereses desde 2009. En tal virtud se presume que está vinculado al servicio docente oficial desde esa anualidad. Afiliación al FOMAG Por un error interno, el docente solo fue afiliado al Fomag en 2007, a pesar de haberse vinculado en 2003.
El docente se encuentra afiliada al FOMAG. 8 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 9 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica».
Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 Reclamación del pago de las cesantías y sus intereses. Cuando culminó su relación laboral con el Municipio de Cali, al docente le reconocieron el pago de las prestaciones sociales, entre estas, las cesantías.
El docente solicitó, el 15 de septiembre de 2021, el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías y la indemnización por el pago tardío de los intereses. Tipo de sanción reclamada El docente solicitó el reconocimiento, liquidación y pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, los intereses a las cesantías ni los rendimientos.
El docente solicitó tanto el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías como la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías. Criterio Sub lite Sentencia CE-SUJ-SII- 022-2020 Sentencia Del 22 de septiembre de 2022 del Consejo de Estado10 Determinar si el Tribunal Administrativo de Sucre desconoció el precedente jurisprudencial que habla sobre la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales.
Determinar el momento a partir del cual se contabiliza el término de prescripción para reclamar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990. Definir si operó la prescripción de la sanción moratoria reclamada por la accionante por el pago tardío de las cesantías anualizadas, o sí, por el contrario, procede su reconocimiento.
Sanción moratoria solicitada La no consignación de las cesantías del año 2020 La consignación tardía de las cesantías en las anualidades 2005, 2006 y 2007 Pago tardío de las cesantías de los años 1997 a 2003. Algunos fundamentos legales y/o constitucionales para resolver el problema jurídico Artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Artículo 99 de la Ley 50 de 1990. Sentencia CESUJ-SII- 022- 2020 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 22 de septiembre de 2022, expediente 2015-90124-01. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 Características relevantes del demandante - Docente oficial - Afiliado a FOMAG - El vínculo laboral está vigente. - Secretaría de Salud Municipal - Afiliada a Colfondos -Docente oficial -Afiliada a FOMAG -El vínculo laboral estaba vigente hasta la presentación de demanda ordinaria.
Criterio Sub lite Sentencia del 29 de julio de 2019 emitida por el Consejo de Estado11 Vinculación En el expediente de tutela de la referencia no se suministra información sobre este aspecto Docente en propiedad Estado del vínculo laboral Del extracto de intereses del 15 de junio de 2022, se puede observar que ha causado intereses desde 2009.
En tal virtud se presume que está vinculado al servicio docente oficial desde esa anualidad. En la sentencia no se suministra información sobre este aspecto. Afiliación al FOMAG El docente se encuentra afiliada al FOMAG. Según la sentencia en mención, sí está afiliada. Reclamación del pago de las cesantías y sus intereses.
El docente solicitó, el 15 de septiembre de 2021, el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías del año 2020 y la indemnización por el pago tardío de los intereses. La docente solicitó el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por consignación tardía. Tipo de sanción reclamada El docente solicitó tanto el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías como la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías.
La docente solicitó al municipio de Sabanalarga (Atlántico) el reconocimiento y el pago de la sanción moratoria por consignación tardía, con fundamento en la ley 50 de 1990. Lo anterior da cuenta de que en el presente asunto se discute la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, mientras que en las otras sentencias —incluidas varias de las citadas por el accionante— de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el tema central resuelto era distinto, por ejemplo, la prescripción de la sanción por el pago tardío de las cesantías y/o por no consignarlas. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de julio de 2019, expediente de tutela 2018-03499-01.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 En cuanto a la SU-098 de 2018, es claro que resulta fáctica y jurídicamente diferente al caso del señor Edwin Julio Berrío, en la medida en la providencia: (i) por un error interno, el docente provisional nunca estuvo afiliado al FOMAG;
(ii) su vínculo con la respectiva secretaría de educación ya había finalizado y, de hecho, (iii) ya se le habían reconocido las cesantías y estaba esperando el traslado de los recursos al fondo de cesantías. De hecho, la autoridad judicial accionada se refirió a la SU-098 de 2018 y a las reglas jurisprudenciales allí fijadas, pero advirtió que no podían aplicarse al asunto objeto de estudio, primero, porque la Corte Constitucional modificó el criterio de la sentencia de unificación en mención, pues, mediante la SU-573 de 2019, indicó que la discusión respecto a la aplicación de la Ley 50 de 1990 versa sobre un debate meramente económico y no involucra la protección de los derechos humanos. Y, en segundo lugar, porque existe una clara diferencia entre el funcionamiento del FOMAG y la forma como se administran los recursos en los fondos privados de cesantías, habida cuenta de que en el primero rige el principio de unidad de caja, lo que significa que, a diferencia de lo que ocurre en el modelo de los fondos, no se efectúan consignaciones a cuentas individuales de los docentes, sino que todos los recursos, provenientes, de hecho, del Sistema General de Participaciones, son girados al FOMAG, para que este pague las prestaciones correspondientes una vez sean exigibles.
De otra parte, si bien la sentencia del 29 de julio de 2019, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación12, tiene ciertas similitudes con el caso examinado por el Tribunal Administrativo de Sucre, lo cierto es que no era una decisión vinculante, pues, como se sabe, los fallos proferidos en sede de tutela tienen efectos inter partes.
Por la misma razón tampoco resulta vinculante el fallo de tutela proferido el 23 de marzo de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado13, al que también aludió la parte actora. Con todo, conviene advertir que la tesis contenida en ese fallo de tutela fue revaluada recientemente por la propia Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, la que, mediante sentencia del 22 de junio de 202314, analizó un caso que guarda identidad fáctica y jurídica con el que aquí se estudia, y negó la solicitud de amparo, por considerar que la autoridad judicial accionada «efectuó el estudio 12 Exp. 2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales.
Allí se revocó el fallo impugnado y, en su lugar, se concedió el amparo solicitado por la parte actora, reclamación que, entre otras, se sustentaba en la aplicación a los docentes oficiales de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la ley 50 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad. 13 Expediente 11001031500020230106300. 14 Sentencia de tutela del 22 de junio de 2023, exp. 2023-02451-00, M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 del caso en concreto en el marco de la normativa aplicable al asunto, por lo que no observa una valoración caprichosa o arbitraria en perjuicio del interés de la parte demandante que pudiere configurar un desconocimiento del precedente».
Aún más, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su postura, mediante la sentencia SUJ-032-CE-S2-20230 del 11 de octubre de 202315, frente a la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en la que indicó que los docentes estatales afiliados al Fomag no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en la normativa citada, debido a que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1981.
Finalmente, en cuanto a los fallos proferidos por varios juzgados administrativos del país, en los que se reconoce el derecho a la sanción por mora a docentes vinculados después del 1º de enero de 1990, por la falta de consignación oportuna de los recursos del Ministerio de Educación al FOMAG, basta señalar que tales decisiones no resultaban vinculantes para el Tribunal Administrativo de Sucre, por emanar de jueces de inferior jerarquía, lo cual claramente desvirtúa el desconocimiento del precedente alegado.
Entonces, teniendo en cuenta (i) que el accionante centra la discusión en un tema netamente legal y económico; (ii) que no se aportó suficiente material probatorio que acredite que la no consignación de las cesantías afectó sus derechos fundamentales; (iii) que la sentencia en cuestión no incurrió en desconocimiento de los precedentes enlistados por el señor Edwin Julio Berrío, dado que no comparten identidad fáctica y, en su mayoría, tampoco elementos jurídicos y, además, (iv) que el Tribunal Administrativo de Sucre argumentó suficientemente por qué se apartó del precedente sentado en algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se considera que la solicitud de amparo incumple con el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Edwin Julio Berrío, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 15 Sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, exp. 66001-33-33-001-2022-00016-01 (5746- 2022). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-05852-00 Demandante: Edwin Julio Berrio Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.