1 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C, veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado a los expedientes 11001 03 24 000 2017 00118 00, 11001 03 24 000 2018 00027 00, 11001 03 24 000 2018 00029 00, 11001 03 24 000 2018 00051 00, 11001 03 24 000 2018 00249 00, 11001 03 24 000 2018 00251 00 y 11001 03 24 000 2019 00194 00 Demandante: Transporte Gacheta S.A. Demandado: La Nación - Ministerio de Transporte De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 20211, en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso2 (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I. DE LAS EXCEPCIONES 1 “Artículo 38.

Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” 2 “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2.

El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante. Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” 2 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Superintendencia de Puertos y Transportes se pronunció sobre el libelo introductorio.

Particularmente, reprochó lo que sigue sobre la forma en la que se construyó el concepto de violación de la demanda: “FUNDAMENTACIÓN FÁCTICA Y JURÍDICA DE OPOSICIÓN A LAS PRETENSIONES Y DE DEFENSA DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 10800 DE 2003. El actor presenta un solo presunto cargo de nulidad, el cual ni siquiera denomina, sino que podemos concluir que se enmarca en VIOLACIÓN DE LA LEY, pues simplemente cita algunas normas presuntamente vulneradas por la Resolución 10800 del 2003.

Se hace evidente Honorables Consejeros que el presunto cargo de nulidad no fue técnicamente sustentado, pues no se realiza una confrontación real entre la resolución atacada en nulidad y las normas “superiores” presuntamente vulneradas, para de esta manera concretar el concepto de violación. Todo conforme lo dispone el artículo 138 del CPACA en remisión del inciso segundo del artículo 137 ibídem.

Por lo cual se deberá despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda”3 (Subrayas dentro del texto). II. CONSIDERACIONES 2.1. Generalidades sobre las excepciones en los procesos contenciosos administrativos Sea lo primero advertir que los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.

Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.

Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. 3 Visible a folio 81 del Cuaderno Principal. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.

De igual forma, el numeral 3 del artículo 42 de la Ley 2080 establece que, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probadas las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, podrá dictar sentencia anticipada. Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permita su trámite.

Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.

En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado en providencia del 9 de abril de 2014, emitida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso identificado con número de radicación 27001 23 33 000 2013 00347 014. Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP no son taxativos y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.

En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. 4 Al respecto, en la anotada providencia se dijo: 4 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.

En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 20215 definió la regla de transición normativa y aplicación de esta norma procesal; por lo tanto, comoquiera que en el caso objeto de examen, el término para contestar la demanda venció el 12 de septiembre de 2019 y el traslado de las excepciones finalizó el 15 de ese mes y año, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso.

En este contexto, para resolver las excepciones propuestas, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 386 de la ley en comento, el cual, a su vez, remite a lo señalado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. 2.2. Del reproche relacionado con la falta de sustentación de los cargos de la demanda “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y tramites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca)  6 “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:

PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca)  5 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.1.

Pues bien, lo primero que debe resolver el Despacho es si el argumento de la coadyuvante, según el cual la demanda no fue técnicamente sustentada, debido a que no se realizó una confrontación entre la resolución enjuiciada y las normas superiores invocadas como vulneradas, se configura en una excepción previa o mixta que deba ser resuelta en esta etapa del proceso.

Pues bien, lo que se advierte es que dicho cuestionamiento en efecto se subsume en la excepción previa de inepta demanda contemplada en el numeral 5 del artículo 100 del CGP7, pues ésta se presenta siempre que se acontezcan dos inconsistencias: i) falta de requisitos formales y/o ii) indebida acumulación de pretensiones. Así, en cuanto al primer aspecto, la manifestación de ineptitud de la demanda tiene la finalidad de advertir que el libelo introductorio no cumple con todas las exigencias de forma, es decir, que no reúne los requisitos relacionados con el contenido y anexos de 7 ““Artículo 100.

Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones”. 6 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la demanda previstos en los artículos 1628, 1639, 16610 y 16711 del CPACA.

Por su parte, en lo que hace al segundo de ellos, la indebida acumulación de pretensiones se configura cuando el demandante quebranta o excede la disposición normativa contenida en el artículo 165 del CPACA12. Como para el caso, se enerva el contenido formal de la demanda en lo atinente a uno de los requisitos de la misma, este es, el contenido en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, que exige que se encuentren previstos los fundamentos de derecho, 8 “Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.” 9 “Artículo 163. Individualización de las pretensiones.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.” 10 “Artículo 166.

Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.

Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales. 2. Los documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho. 3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. 4.

La prueba de la existencia y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado. Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades creadas por la Constitución y la ley. 5.

Copias de la demanda y de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.” 11 “Artículo 167. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.” 12 “Artículo 165.

Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.

Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.

Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento.” 7 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendiéndose por tales las normas violadas y el concepto de su violación, se reitera, se dan los presupuestos para connotar como una excepción previa de inepta demanda lo dicho por la Superintendencia de Puertos y Transporte 2.2.2.

En tal contexto, tendrá que definirse si se configuró la excepción de inepta demanda, como quiera que la parte accionada alega que el libelo introductorio no fue debidamente sustentada pues no se realizó una confrontación entre el acto enjuiciado y las normas invocadas como vulneradas. Pues bien, lo que advierte el Despacho es que la demanda interpuesta por la empresa Transporte Gacheta S.A., pretendiendo la nulidad de la Resolución 10800 de 2003, cumplió la carga mínima argumentativa en esta clase de acciones públicas, por lo que observó dicho requisito formal.

Lo anterior, en razón a que, de la lectura del libelo introductorio, lo que se observa es que la accionante reprocha que la citada disposición normativa fue expedida con violación de normas superiores y con falta de competencia, invocando aquellas que consideraba infringidas y sustentando las razones de ello, lo cual permite considerar que era procedente que tanto el Ministerio de Transporte como la Superintendencia de Puertos y Transporte hayan podido ejercer su derecho de defensa y contradicción esgrimiendo los argumentos de validez del Decreto impugnado.

Bajo tal presupuesto, a juicio del Despacho, el concepto de violación ofrece la posibilidad de efectuar el examen de legalidad que propone el demandante. En esa misma línea, esta Corporación ha manifestado que la excepción previa de inepta demanda procede cuando existe ausencia absoluta de invocación normativa y concepto de violación. Al respecto, es ilustrativa la providencia emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 24 de octubre de 2018, dentro del proceso 08001 23 33 000 2014 00015 01, cuyo ponente fue el Magistrado William Hernández Gómez13. 13 “Es clara la importancia que este requisito reviste a efectos de estudiar la eventual nulidad del acto administrativo atacado, pues dicha argumentación es la que delimita el estudio de fondo que debe adelantarse en la sentencia correspondiente por parte del juez, sin embargo, la aplicación desmedida de este requisito procedimental no puede convertirse en un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, porque lo que debe garantizarse es la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo contrario, sería afectar o quebrantar derechos de arraigo constitucional.

Debe precisarse además que este presupuesto, relacionado con los fundamentos de derecho de las pretensiones, tiene una doble connotación, primero, dota de aptitud formal a la demanda teniendo en cuenta que constituye un presupuesto procesal que debe ser analizado en la etapa inicial para la 8 Radicado: 11001 03 24 000 2018 00028 00 acumulado Accionante: Transporte Gacheta S.A Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, tampoco se evidencia una indebida acumulación de pretensiones, pues desde la subsanación de la demanda, únicamente se busca una declaración, cual es, la nulidad de la Resolución 10800 de 2003, sin que medien otras diferentes de restablecimiento del derecho, reparación directa o solución de controversias contractuales.

Por ende, se negará el citado medio exceptivo por las razones antes expuestas En consecuencia, el Despacho

RESUELVE

DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por la Superintendencia de Puertos y Transporte, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. correspondiente admisión y segundo, permite materializar el debido proceso, toda vez que asegura el derecho de defensa de la parte pasiva de la litis lo que finalmente limita el estudio de fondo que se realizará en la sentencia. Finalmente debe recordarse que los requisitos de la demanda no se pueden someter a un riguroso estudio, en razón a que si bien el derecho procedimental estipula requisitos para demandar, no quiere decir que de forma estricta deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia.” (Subrayas del Despacho).