www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia Demandado: Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, municipio de Medellín Tema: Reconocimiento de pensión de jubilación de docente – Ley 33 de 1985.
Decisión: Modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que la actora consolidó su estatus pensional el 24 de julio de 2017 y que el ingreso base de liquidación se determina exclusivamente con los factores del artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y los decretos posteriores y confirmarla en lo relativo a que es beneficiaria del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985.
La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las entidades demandadas contra la sentencia de primera instancia del 28 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. La señora Marta Eugenia Yepes Valencia instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad parcial de la Resolución 201850028803 del 11 de abril de 2018, por medio de la cual se le reconoció la pensión de jubilación conforme al régimen de la Ley 100 de 1993 y se condicionó su pago al retiro efectivo del servicio. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó (i) reconocer la citada prestación con base en las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, equivalente al 75 % del promedio de lo devengado durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico, compatible con el salario; (ii) pagar las mesadas causadas desde que adquirió el derecho, de manera indexada, más los intereses moratorios que Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 se generen;
(iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA; y (iv) condenar en costas a la parte demandada. 3. Como hechos relevantes, expuso que se vinculó al servicio educativo del municipio de Medellín, en calidad de docente en provisionalidad, entre el 23 de abril de 1997 y el 30 de noviembre de 1998, y entre el 11 de mayo de 1999 y el 9 de diciembre de 2005. 4.
Relató que el 12 de enero de 2006 se posesionó como docente en propiedad en el mismo ente territorial, cargo que continuaba ejerciendo a la fecha de la presentación de la demanda. 5. En el concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse1, teniendo en cuenta que la señora Yepes Valencia se vinculó al servicio oficial docente con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por lo que el régimen aplicable para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez es el consagrado en la Ley 33 de 1985.
Contestación de la demanda 6. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que el régimen aplicable a la actora es el previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, dado que su vinculación al FOMAG se produjo el 16 de enero de 2006, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 7.
Asimismo, afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la entidad competente para verificar el reconocimiento de la prestación solicitada y expedir el acto administrativo era el municipio de Medellín. 8. Sostuvo que no había lugar a la condena en costas, debido a que esta no obedece a un criterio objetivo sino que exige desvirtuar la buena fe de la entidad. 9.
En ese contexto, propuso como excepciones: «ineptitud sustancial de la demanda»; indebida integración del litisconsorcio necesario por pasiva; legalidad del acto acusado; ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico; inaplicabilidad de los intereses moratorios; cobro de lo no debido; caducidad; prescripción; compensación; buena fe; e improcedencia de la condena en costas. 10.
Por su parte, el municipio de Medellín alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que la entidad competente para el reconocimiento y pago de la pensión es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Fiduprevisora. 1 Artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política; parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005; 1 de la Ley 33 de 1985;
Ley 62 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; 81 de la Ley 812 de 2003; 279 de la Ley 100 de 1993; Decretos 2285 de 1955, 224 de 1972, 1042 y 1045 de 1978 y 2277 de 1979. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 11.
Adicionalmente, propuso las excepciones de inexistencia «de causa para pedir» y de la obligación; buena fe; caducidad y/o prescripción. 12. Por último, solicitó vincular a la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) como litisconsorte necesario, dado que la actora «fue pensionada por cuotas partes». Decisión de las excepciones previas 13.
Mediante auto del 1 de febrero de 2021, el Tribunal resolvió: (i) declarar no probadas las excepciones previas de ineptitud sustantiva de la demanda, indebida integración del litisconsorcio necesario, caducidad y falta de legitimación en la causa del FOMAG; y (ii) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín. Decisión que no fue objeto de recursos.
Sentencia apelada 14. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 28 de noviembre de 2024, mediante la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución 201850028803 del 11 de abril de 2018, confirmada por la Resolución 201850067057 del 19 de septiembre del mismo año, y ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar a la señora Marta Eugenia Yepes Valencia la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985. 15.
Como fundamento principal, consideró que la demandante estaba amparada por lo previsto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y en el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, dado que su primera vinculación al servicio docente oficial ocurrió el 23 de abril de 1997, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.
En consecuencia, el régimen aplicable era el consagrado en la Ley 33 de 1985, que exige como requisitos haber cumplido 55 años de edad y acreditar 20 años de servicios. 16. Aclaró que, aunque el nombramiento inicial fue en provisionalidad y hubo solución de continuidad en las vinculaciones previas al 27 de junio de 2003, con su ingreso al servicio educativo oficial adquirió el derecho a beneficiarse del régimen propio de los educadores oficiales. 17.
Al analizar el caso concreto, evidenció que la señora Yepes Valencia cumplió los 55 años el 8 de noviembre de 2011 y acumuló los 20 años de servicios docentes el 19 de junio de 2017, de suerte que este último día adquirió el estatus pensional. 18. En ese orden de ideas, determinó que la actora tenía derecho (i) al reconocimiento de la mesada pensional desde el 19 de junio de 2017, equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales sobre los cuales «efectuó o debió Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 efectuar» aportes durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, a saber: «asignación básica, asignación adicional coordinador 20%, bonificación mensual docente, la doceava parte de la prima de vacaciones, y horas extras»; y (ii) a percibir de forma simultánea la pensión de jubilación y el salario que devenga como docente. 19.
Adicionalmente, declaró no probadas las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de causa para pedir; inexistencia de la obligación; buena fe; y caducidad y/o prescripción; legalidad del acto acusado; ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico; inaplicabilidad de los intereses moratorios; cobro de lo no debido; y compensación. 20.
En cuanto a la prescripción, determinó que no se había configurado, dado que la demandante adquirió el status el 19 de junio de 2017, la solicitud de reconocimiento pensional se radicó el 7 de septiembre de 2017 y la demanda fue presentada el 3 de octubre de 2018. 21. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la entidad demandada.
Recurso de apelación 22. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que el régimen pensional aplicable a la señora Yepes Valencia no era el previsto en la Ley 33 de 1985, sino el de prima media con prestación definida consagrado en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, dado que su afiliación al FOMAG ocurrió el «14 de julio de 2010», en vigencia de la Ley 812 de 2003. 23.
Igualmente, cuestionó los factores salariales incluidos en el ingreso base de liquidación, en particular los previstos en el Decreto 1566, las primas de servicio, de vacaciones y de navidad al no estar previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 ni existir prueba alguna de aportes sobre dichos conceptos. Además, objetó la condena en costas al considerar que esta no es de carácter objetivo y exige desvirtuar la buena fe de la entidad. 24.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y negar en su integridad las pretensiones de la demanda, o en subsidio, modificarla en el sentido de limitar el ingreso base de liquidación únicamente a los factores respecto de los cuales se hubieren efectuado aportes. 25. El municipio de Medellín fundó su inconformidad en que, mediante auto del 1 de febrero de 2021, el Tribunal declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y dio por terminado el trámite respecto del ente territorial.
Por ello, consideró que la sentencia vulneró sus garantías procesales y generó inseguridad jurídica, pues dicha decisión quedó ejecutoriada y no fue modificada por providencia posterior. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 26.
Por consiguiente, solicitó revocar la decisión en lo pertinente y reiterar que el municipio carece de legitimación en la causa por pasiva. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 27. En auto del 10 de julio de 2025, se admitieron los recursos de apelación2. 28. En sus alegatos3, la parte actora solicitó considerar que: (i) el acceso al régimen de la Ley 33 de 1985 no está condicionado al cumplimiento de los requisitos de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993;
(ii) los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación son los previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y en decretos posteriores; y (iii) la mesada pensional es compatible con el salario que devenga como docente oficial. 29. El agente del ministerio público en concepto 456-20254 solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, al estimar que la actora es beneficiaria de la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985, por cuanto su vinculación al servicio docente oficial ocurrió con anterioridad al 27 de junio de 2003. 30.
Asimismo, sostuvo que el municipio de Medellín debía acatar la decisión, en tanto era la autoridad competente de expedir el acto administrativo de reconocimiento del derecho, mientras que el pago corresponde al FOMAG. 31. Las entidades demandadas guardaron silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Competencia 32. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 33.
De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, establecer si en la sentencia de primera instancia se desconoció el auto del 1 de febrero de 2021, mediante el cual se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín y, de ser así, si correspondía mantener su desvinculación procesal y abstenerse de emitir pronunciamientos de fondo respecto de la entidad. 2 Índice 9 del aplicativo Samai. 3 Índice 14 del aplicativo Samai. 4 Índice 15 del aplicativo Samai.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 34. Superado lo anterior, deberá determinarse si: (i) la demandante es beneficiaria del régimen previsto en la Ley 33 de 1983; (ii) el a quo incurrió en error al incluir dentro del ingreso base de liquidación factores distintos de los contenidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y respecto de los cuales no se acreditó la realización de aportes; y (iii) la condena en costas se ajusta a derecho.
Análisis del problema jurídico 35. La Sala modificará la sentencia de primera instancia en tres aspectos: (i) reconocerá que, para el municipio de Medellín, estaba ejecutoriado el auto del 1 de febrero de 2021 que declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva y dio por terminado el trámite frente a esa entidad, de modo que no correspondía pronunciarse de fondo sobre sus excepciones;
(ii) fijará que la actora consolidó su estatus pensional el 24 de julio de 2017; y (iii) precisará que el ingreso base de liquidación se determina con los factores del artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y los decretos posteriores, únicamente respecto de aquellos sobre los que se hubieren efectuado aportes con destino a la pensión, a saber: asignación básica, horas extras y bonificación mensual docente. 36.
Asimismo, confirmará la sentencia en lo demás, al establecer que el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985, toda vez que la vinculación de la actora al servicio educativo oficial se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003. 37. La decisión se sustenta en el examen de legalidad de la prestación reconocida en primera instancia, en el deber del juez de salvaguardar el orden jurídico conforme a lo previsto en el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, así como lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso que establece que el superior debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, como lo es la correcta estructuración de la prestación social. 38.
Al respecto, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La señora Marta Eugenia Yepes Valencia nació el 8 de noviembre de 1956 y prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación Municipal de Medellín en los siguientes periodos: Tipo de vinculación Desde - Hasta Tiempo de servicios Decreto 1995 (nombramiento en provisionalidad) 23/04/97 al 30/11/98 587 días 5 Cuaderno anexo.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Decreto 00966 (nombramiento en provisionalidad) 11/05/99 al 09/12/05 2.405 días Decreto 26407 (nombramiento en propiedad) 16/01/06 al 15/12/23 6.543 días 9.535 días, equivalentes a 26 años, 1 mes y 15 días. 39.
El primer motivo de inconformidad se refiere al supuesto desconocimiento, por parte del a quo, de la decisión en firme que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín, pues en la sentencia se habría vuelto a pronunciar sobre un asunto que ya había sido definido de manera definitiva en la etapa de excepciones previas. 40.
Al respecto, se advierte que, mediante auto del 1 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el municipio de Medellín y, en consecuencia, dispuso su desvinculación del proceso. Dicha providencia quedó ejecutoriada y no fue modificada por decisión posterior. 41.
No obstante, en la sentencia de primera instancia efectuó un nuevo examen sobre la excepción propuesta y la declaró infundada. Al respecto consideró que, aunque el FOMAG era el responsable del reconocimiento y pago de la prestación, la Secretaría de Educación de Medellín debía expedir el acto administrativo respectivo. En el mismo sentido, desestimó las excepciones de inexistencia de causa para pedir, inexistencia de la obligación, buena fe y prescripción o caducidad. 42.
En ese contexto, la sentencia apelada desconoció los efectos de cosa juzgada del auto mencionado y, con ello, vulneró las garantías procesales del ente territorial al mantenerlo como parte y emitir pronunciamiento de fondo sobre sus excepciones, pese a que ya no hacía parte del litigio. 43. En consecuencia, al encontrarse desvinculado procesalmente desde la decisión de excepciones previas, no procedía un nuevo examen sobre los argumentos de defensa expuestos por el municipio.
Por tal razón, la Sala excluirá del ordinal primero de la sentencia de primera instancia toda referencia al ente territorial. 44. Precisado lo anterior, se pone de presente que el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en 6 Cuaderno anexo. 7 Cuaderno anexo.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 33 de 1985. 45.
En este asunto, se encuentra acreditado que la señora Marta Eugenia Yepes Valencia se vinculó al servicio docente oficial el 23 de abril de 1997, esto es, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, razón por la cual el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 33 de 1985. 46. En el recurso de apelación se alegó que la actora no se encontraba afiliada al FOMAG para el 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003.
No obstante, dicha circunstancia no impide el reconocimiento de los periodos previos, pues los docentes que acreditan vinculación al servicio oficial antes de esa fecha y cumplen los requisitos establecidos en la Ley 91 de 1989 conservan su derecho pensional conforme al principio de la condición más beneficiosa, el cual se distingue porque: «(i) opera en el tránsito legislativo, y ante la ausencia de un régimen de transición;
(ii) se debe cotejar una norma derogada con una vigente, y (iii) el destinatario posee una situación jurídica concreta, la cual es protegida, dado que con la nueva ley se le desmejora». 47. Ahora bien, la Sala pone de presente que el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011 consagra el principio de preservación del orden jurídico como rector del proceso contencioso administrativo.
Este principio implica el deber de sujeción a la legalidad. 48. La interpretación de dicho principio debe hacerse junto con la regla establecida en el artículo 187 de la misma normativa, que faculta al juez de segunda instancia para estudiar y decidir todas las excepciones de fondo, hayan sido propuestas o no, siempre que ello no implique desmejorar la situación del apelante único. 49.
Dicha previsión refleja una diferencia sustancial respecto del régimen procesal contenido en el Código General del Proceso, pues flexibiliza las reglas de congruencia de la sentencia establecidas en el artículo 281 de la Ley 1564 de 2012. Esta particularidad obedece a la naturaleza de los procesos contencioso- administrativos y pone de manifiesto la intención del legislador de conferir al juez un rol más activo en el control de legalidad de los actos administrativos y de las decisiones que de ellos se derivan, puesto que le permite sustentar sus decisiones en argumentos que no hayan sido planteados por las partes. 50.
Esa orientación acerca del papel del juez como garante del orden jurídico adquiere especial relevancia en materia pensional, al punto de que el numeral 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 establece como causal de revisión los casos en los que se advierta que la persona en cuyo favor se reconoció una prestación periódica carecía del derecho para obtenerla. 51.
Además, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece causales específicas para la revisión de los actos de reconocimiento pensional, con el fin de garantizar que las prestaciones se otorguen conforme a los requisitos y condiciones previstos en las disposiciones legales que las regulan. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 52.
En ese contexto, la actuación del juez de segunda instancia debe orientarse por el principio de preservación del orden jurídico. Dicho principio impone el deber de asegurar que las decisiones judiciales sean coherentes con el marco normativo vigente y que el reconocimiento de derechos prestacionales se funde en situaciones que satisfagan plenamente los requisitos legales. 53.
Así, si en el análisis del caso concreto se advierte que la prestación fue reconocida en primera instancia sin tener en cuenta las previsiones de la ley, el juez no puede confirmar la decisión con el único argumento de que no fue objeto de apelación, pues ello implicaría perpetuar un acto contrario a la legalidad y vulnerar los fines de la función jurisdiccional. 54.
En tal sentido, el control judicial debe ejercerse con rigor y orientarse a garantizar la correcta aplicación del ordenamiento jurídico, de manera que las decisiones no comprometan injustificadamente el erario ni produzcan efectos contrarios a la ley. Esta exigencia se armoniza con lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, según el cual el superior debe pronunciarse sobre los argumentos del apelante, sin perjuicio de las determinaciones que deba adoptar de oficio, como ocurre frente a una indebida fijación de la efectividad de una pensión. En tales circunstancias, la sentencia podría ser infirmada mediante los mecanismos extraordinarios de control judicial (recurso extraordinario de revisión o acción especial de revisión), lo que representaría un desgaste innecesario para la administración de justicia. 55.
Al verificar el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, se observa que la demandante cumplió 55 años el 8 de noviembre de 2011 y acumuló 20 años de servicio docente el 24 de julio de 2017 así: 2.992 días mediante su vinculación en provisionalidad y 4.208 días a través de su nombramiento en propiedad. 56.
Lo anterior evidencia que el Tribunal incurrió en error al fijar el 19 de junio de 2017, como la fecha de consolidación del estatus jurídico, pues para ese momento el actor contaba únicamente con 7.165 días. En consecuencia, esta Sala modificará el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar como fecha de consolidación el 24 de julio de 2017. 57.
En relativo a que se revoque la condena en costas, advierte la Sala que la sentencia impugnada exoneró a la demandada en ese punto, de manera que su reparo no tiene asidero alguno y por consiguiente no hay lugar a que esta Corporación se ocupe de dicho aspecto. 58. Por otro lado, la entidad demandada cuestionó la liquidación de la mesada pensional, al considerar que se incluyeron factores salariales distintos de los previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, como los contemplados en el Decreto 1566 de 1994 y las primas de servicios, de vacaciones y de navidad. 59.
Sobre el particular, resulta pertinente acudir a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 20196, en la cual el Consejo de Estado Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 sentó jurisprudencia respecto al «ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 60.
En dicha providencia se estableció que el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, como es el caso de la actora, debe determinarse conforme a los siguientes parámetros: (i) El período correspondiente al año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios; o a la terminación del vínculo legal y reglamentario.
(ii) Los factores computables son exclusivamente los previstos en la Ley 62 de 1985, a saber: asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o nocturno. 61. A su vez, los Decretos 633 y 634 de 2007, el Decreto 1566 de 2014 y el Decreto 2354 de 2018 introdujeron y reglamentaron nuevos factores salariales aplicables a los docentes oficiales, los cuales también integran el ingreso base de liquidación, siempre que hayan servido de base para realizar aportes al sistema pensional.
Dichos factores son: (i) asignación adicional para directivos docentes; (ii) bonificación mensual de docentes; y (iii) bonificación pedagógica. 62. Estos conceptos al haber sido incorporados expresamente en la normativa y configurarse como factores salariales sujetos a cotización, resultan computables para efectos del cálculo del IBL. 63.
Al comparar los factores salariales percibidos por la señora Marta Eugenia Yepes Valencia entre el 24 de julio de 2016 y el 23 de julio de 2017, año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con los enlistados en las disposiciones aplicables, se advierte que solo devengó la asignación básica, las horas extras y la bonificación mensual docente. 64.
Sin embargo, se observa que en la sentencia de primera instancia el a quo no limitó expresamente el ingreso base de liquidación a los factores previstos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y en sus decretos reglamentarios, sino que en parte resolutiva incluyó todos los conceptos sobre los cuales se efectuaron aportes. 65. Por consiguiente, le asiste razón a la entidad demandada al sostener que el Tribunal erró al incluir dentro de la liquidación de la pensión factores ajenos a los previstos en la Ley 62 de 1985 y en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2017, motivo por el cual esta Sala modificará el ordinal tercero de la parte resolutiva para precisar que el ingreso base de liquidación se determina con los factores salariales percibidos durante el año anterior a la Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 consolidación del estatus, que estén previstos en las disposiciones citadas, esto es: asignación básica, bonificación mensual docente y horas extras.
Condena en costas 66. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 67.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 68. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 69.
En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones de los recursos de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. MODIFICAR los ordinales primero y tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 28 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, los cuales quedarán de la siguiente manera:
PRIMERO. Declarar no probadas las excepciones de legalidad de los actos administrativos acusados; inaplicabilidad de los intereses moratorios; cobro de lo no debido; caducidad; prescripción; compensación; buena fe; e improcedencia de la condena en costas, propuestas por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-01858-01 (0465-2025) Demandante: Marta Eugenia Yepes Valencia www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 TERCERO. Condenar al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Municipal de Medellín, a reconocer y pagar la pensión de jubilación a la señora Marta Eugenia Yepes Valencia, con base en la Ley 33 de 1985, equivalente al 75% del ingreso base de liquidación conformado por el promedio mensual de los factores salariales percibidos entre el 24 de julio de 2016 y el 23 de julio de 2017, y estén previstos en la Ley 62 de 1985 y los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, a saber: la asignación básica, horas extras y bonificación mensual docente, la cual se hará efectiva a partir del 24 de julio de 2017, sin exigir el retiro del servicio.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.
TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.