CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 16 de junio de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020200058600. No. Interno: 1465-2020. Actor: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.
Demandado: Edith Yolanda Quijano Torres. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP contra el fallo proferido por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá de fecha 31 de octubre de 20162 que ordenó reliquidar y pagar la pensión de jubilación de la señora Edith Yolanda Quijano Torres en cuantía equivalente al «75% del promedio de salario devengado durante el último año de servicios, tomando como base todos los factores salariales percibidos durante dicho lapso, es decir, del 1° de abril de 1995 al 31 de marzo de 1996, incluyendo además de la asignación básica, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, prima de servicio, prima de vacaciones y prima de navidad con efectos fiscales a partir del día 14 de noviembre de 2011, por prescripción trienal(…)»3 dentro del proceso con radicación 11001333502920150029600. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 2 de mayo de 2022, folio 37. 2 Ver fallo que obra en el aplicativo Samai. 3Transcripción literal del ordinal cuarto de la parte resolutiva del fallo objeto de la presente providencia que obra a folio 23 del mismo.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 2 De la acción de revisión4. 2. El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicable» Negrillas fuera de texto. 3.
Como sustento de las causales invocadas la entidad accionante sostiene que el fallo controvertido vulnera su derecho al debido proceso y trasgrede el principio de supremacía constitucional, en la medida que la reliquidación de la pensión de jubilación de la accionada con base en todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, bajo los términos de la sentencia de unificación de fecha 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, desconoce los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional5 y de esta corporación6 sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y las normas legales que regulan la materia7. 4.
Adujo igualmente, que la sentencia cuestionada comporta un abuso del derecho, por cuanto la reliquidación en ella ordenada, excede lo debido, en contravía de la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, conforme a la interpretación dada al régimen de transición por el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, afectando negativamente en las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida, administrado por FONCEP, como quiera 4 Folios 2 a 13 del expediente. 5 Corte Constitucional: C-168 de 1995;
C-258 de 2013; SU-918 DE 2013; SU-230 de 2015; SU-427 de 2016. 6 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de fecha 28 de agosto de 2018, proferida dentro del proceso 2012-00143-01 con ponencia del Doctor César Palomino Cortés. 7 Ley 100 de 1993, arts. 21 y 36. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 3 que la mesada reconocida es superior a la que en derecho le corresponde a la accionada, siendo lo correcto que se ordene aplicar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Contestación de la acción extraordinaria de revisión. 5. El apoderado de la señora Edith Yolanda Quijano Torres8 considera improcedentes las causales invocadas por el FONCEP atendiendo a que su situación concreta fue definida por vía ordinaria teniendo en cuenta las normas y posiciones jurisprudenciales vigentes para la época, sin que sea posible volver a reabrir el debate judicial ya zanjado.
A más de lo anterior, solicitó se tenga en cuenta lo previsto por la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por esta Corporación en la que se determinó que sus efectos no resultan aplicables a los casos sobres los cuales haya operado la cosa juzgada y que las pensiones reconocidas o reliquidadas conforme a la postura que sostenía el Consejo de Estado, no pueden considerarse efectuadas con fraude a la ley o abuso del derecho. 6.
Finalmente, propone como excepciones las que denominó: i) improcedencia del presente recurso de revisión excepción de inconstitucionalidad, por cuanto el fallo controvertido mantuvo el criterio concerniente a que la reliquidación pensional aplicable a los funcionarios afiliados a FONCEP amparados por el régimen especial debe efectuarse con la totalidad de factores salariales devengados durante su último año de servicios, lo que en su criterio conlleva a que en ningún momento se haya desconocido la Ley, Pacto o Convención Colectiva que le eran legalmente aplicables. ii) Falta de legitimación en la causa por activa, en razón a que la entidad accionada no está habilitada legalmente para interponer el recurso de revisión contra sentencias conforme lo establece el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. iii) Buena fe, la cual sustenta indicando que existe mala fe por parte del FONCEP, debido a que es de público conocimiento que esa entidad previsional se vale de este tipo de acciones judiciales para perjudicar a personas pensionadas mediante decisiones judiciales en las que se aplicó correctamente la ley, y iv) principio de la seguridad jurídica, la cual sustenta argumentando que le resulta desconcertante que luego de varios años de proferida la decisión judicial que hoy 8 Conforme a lo expuesto en el memorial de contestación de la demanda obrante en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 4 se cuestiona se intente mediante nuevos argumentos y criterios jurisprudenciales infirmar su contenido desconociendo que cumplió con todos los requisitos contemplados en el proceso de la jurisdicción contencioso administrativo y poniendo en riesgo la jubilación de una ciudadana que durante toda una vida luchó por obtener su derecho pensional.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 7. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta9 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem10.
Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 200311 y el Acuerdo 080 de 201912.
Problema jurídico. 8. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 31 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá que accedió a las pretensiones de la accionada para obtener la reliquidación de su derecho pensional, se encuentra incursa en las causales de revisión previstas en los 9 En fecha 28 de febrero de 2020, tal como se observa en la caratula del proceso visible a folio 1 del plenario. 10 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 11 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 12 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 5 literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si el reconocimiento de la pensión de la señora Edith Yolanda Quijano Torres, en su calidad de beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, desconoce los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición, comporta el pago de una mesada pensional desproporcionada que vulnera el debido proceso y excede lo debido de acuerdo con la ley afectando el sistema financiero pensional. 9.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a las causales invocadas, para posteriormente, resolver el caso concreto. Análisis de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 10. La entidad actora fundó el recurso de revisión en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».13 11.
Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: 13 Énfasis de la Sala. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 6 «Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».14 12.
Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las cuales se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad administrativa de reconocimiento pensional y para enfrentar y afrontar la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en cuanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema de seguridad social en materia pensional. 13.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento». 14.
Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado15, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza 14 Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 15 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 7 de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional16, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 15.
En cuanto a la utilización de las causales en materia de la acción de revisión, es pertinente traer a colación lo dispuesto en reiteradas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral, al limitar su procedencia para aquellos casos en que la sentencia acusada resulte groseramente evidente y plenamente manifiesta la violación al debido proceso, el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida, atendiendo el siguiente derrotero: «[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»17.
Negrillas fuera de texto. 16. Dilucidado lo concerniente a las características de las causales previstas en la Ley 797 de 2003 referidas a la acción de revisión, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada se encuadra en las causales a) y b) del artículo 20 de la ley en comento, así: Caso en concreto: 17.
Previo a resolver la cuestión litigiosa, atendiendo los argumentos expuestos por el apoderado de la demandada en el escrito contentivo de la respuesta a la acción de revisión interpuesta y teniendo en cuenta que la UGPP invocó como causales las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala analizar de manera independiente cada una de ellas, así: 16 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto. 17 Ib, en la que se indicó que la posición planteada también se encontraba en “CSJ SL, 21 en. 2006, rad. 28263;
CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 8 De la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso. 18.
La entidad previsional accionante adujo que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación del derecho pensional de la accionada ordenada mediante el fallo controvertido se efectuó desatendiendo lo planteado por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015 y el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de fecha 28 agosto de 2018 dentro del proceso 2012-00143-01, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional superior al debido conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 19.
En ese orden de ideas, debe señalar la Sala que el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como18: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas>>. 18 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 9 20. Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y a que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 21.
Puesto que la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado –según su dicho– por un lapso inferior al previsto en la ley, con la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos a la accionada, así como el periodo que se debe tener en cuenta para su conformación. Esto permite colegir que la sustentación referida se dirige a cuestionar la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia controvertida, razón por la cual, la Sala despachará de manera desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal invocada.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 22. Al respecto, el FONCEP pretende la revocatoria de la sentencia del 31 de octubre de 2016 proferida por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá que ordenó reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la accionada en cuantía del 75% y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en su último año de labores, para que en su lugar, ello se realice conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 por la Corte Constitucional en materia de IBL en régimen de transición y se aplique un ingreso base de liquidación del 75%, teniendo como factores únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 23.
Al efecto, advierte la Sala que en el fallo controvertido se dejó consignado que para la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, el 1° de abril de 1994, la señora Edith Yolanda Quijano Torres contaba con más de 15 años de servicio y más de 35 años de edad. Así mismo, que acreditó haber laborado en la Caja de la Vivienda Popular Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP.
Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 10 desde el 16 de mayo del de 1973 hasta el 31 de marzo de 1996, en el cargo de Mecanógrafa, razón por la cual forzoso resulta concluir, que es beneficiaria del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo que significa que para el reconocimiento de su pensión se aplican las reglas previstas en la Ley 33 de 1985 pero únicamente en tres aspectos: la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y el monto, entendiéndose por este último el porcentaje o tasa de reemplazo, más su la base reguladora o los ingresos en que se fundamenta su liquidación, por no hacer parte esta última de la transición. 24.
Entonces, el régimen anterior al cual se encontraba afiliada en su calidad mecanógrafa de la Caja de Vivienda Popular, es el consagrado en la Ley 33 del 29 de enero de 198519 y Ley 6220 de esa misma anualidad, compendios normativos que consagran los requisitos y condiciones necesarios para acceder al derecho pensional así: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…» 25.
Y en cuanto a la base de liquidación para la pensión, se tiene que el artículo 3º de la citada ley regula para los efectos allí previstos, los factores que han de tenerse en cuenta para la fijación de la pensión en los siguientes términos: «ARTÍCULO 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio." En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» 19 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 20 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985".
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 11 26. Conforme al cuerpo normativo reseñado, el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá al encontrar que la señora Edith Yolanda Quijano Torres es beneficiaria del régimen de transición, arribó a la conclusión que debía aplicársele la ley anterior al sistema general de pensiones, esto es, la Ley 33 de 1985, que permite la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado.
En ese sentido, el fallo aquí cuestionado indicó lo siguiente21: «(…) Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y de conformidad con el régimen de transición consagrado en el artículo 36, a la actora se le debía aplicar lo preceptuado en la Ley 33 de 1985, ya que al 1° de abril de 1994, contaba con más de 15 años de servicio y tenía más de 35 años de edad, lo cual indica que al adquirir el status pensional se debe liquidar su pensión conforme a lo ordenado en la Ley 33 de 1985. «(…) Con base en las anteriores consideraciones, concluye éste Juzgado que la liquidación de la pensión de la señora Quijano Torres debe efectuarse atendiendo lo normado en los artículos 1° y 3° de la Ley 33 de 1985, tomando como base el 75% del salario promedio que hubiere percibido en el último año de servicios, es decir, dentro del período comprendido entre el 1° de abril de 1995 al 31 de marzo de 1996, y con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el mismo tiempo.
Por lo anotado, el Despacho concluye que los actos demandados resultan violatorios de normas superiores, al no aplicar de manera integral el régimen contenido en la Ley 4a de 1966, Ley 33 de 1985, Ley 62 de 1985 y en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente, del cual es beneficiaria la demandante, de los preceptos que se reitera, contemplan que la liquidación de la pensión de jubilación se debe efectuar con base en el 75% del promedio de lo devengado en el último año de la prestación del servicio, no siendo permisible escindir la ley que regula ésta materia, corolario de ello, como la entidad demandada el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones — FONCEP- no aplicó en debida forma la normatividad aludida, deberá proceder en la forma dispuesta en el párrafo anterior. «(…) Así las cosas, la señora Edith Yolanda Quijano Torres tiene derecho a que sea reconocida a su favor la reliquidación de su pensión de vejez con inclusión, como factores salariales, la asignación básica, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad». 27.
Lo anterior constituye el fundamento por el cual se accedió a las pretensiones presentadas por la señora Edith Yolanda Quijano Torres en la sentencia controvertida dentro del sub examine, que en sus ordinales segundo, tercero y cuarto dispuso lo siguiente: «(…)
SEGUNDO: DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Resolución No. 001045 del 7 de julio de 2009 que reconoció y pago una pensión mensual de 21 Ver reverso del folio 302 y folio 303 del expediente. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 12 vejez a la señora Edith Yolanda Quijano Torres, respecto a los ingresos base liquidación de la pensión reconocida.
TERCERO: DECLARAR la NULIDAD de la Resolución No. 000058 del 13 de enero de 2015 que negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Edith Yolanda Quijano Torres.
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho ORDENAR al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES — FONCEP-, proceda a reliquidar y pagar a la Señora EDITH YOLANDA QUIJANO TORRES, identificada con C.C. No. 41.576.315 expedida en Bogotá, su pensión de vejez, equivalente al 75% del promedio de salario devengado durante el último año de servicios, tomando como base todos los factores salariales percibidos durante dicho lapso, es decir, del 1° de abril de 1995 al 31 de marzo de 1996, incluyendo además de la asignación básica, subsidio de alimentación, subsidio de transporte, prima de servicio, prima de vacaciones y prima de navidad con efectos fiscales a partir del día 14 de noviembre de 2011, por prescripción trienal (…)». 28.
Visto lo anterior, en lo concerniente al ingreso base de liquidación aplicado en el fallo controvertido, se obtiene que dispuso la reliquidación de la pensión de la accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, directrices que fueron acogidas por la entidad previsional mediante la Resolución SPE GDP N°000754 del 29 de julio de 201922, en la que ordenó el siguiente reconocimiento pensional en favor de la señora Quijano Torres: «[…] Que es procedente efectuar la liquidación con base en lo ordenado en el fallo anterior, ordenando reconocer y pagar a favor de la demandante, ya identificada, la liquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado el último año de servicios, esto es, entre el 1° de abril de 1995 al 31 de marzo de 1996, en la forma ordenada por el fallo judicial.
Que para tal fin, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, después de oficiar varias veces a la Caja de Vivienda Popular para que allegara certificación de salarios y factores devengados por la señora EDITH YOLANDA QUIJANO TORRES en su último año de servicio, y al no obtenerse respuesta por parte de dicha entidad, procedió a elaborar con base en la certificación de factores salariales aportada en el ID 258841 del 21 de febrero de 2019, la siguiente liquidación: Entidad Fecha inicial Fecha final Salario Básico Salario por días efectivos Días efectivos Caja de Vivienda Popular 01/04/1995 30/03/1996 $241.025.00 $2.692.300 360 Totales 360 22 Obrante en los anexos visibles en el aplicativo SAMAI.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 13 FACTORES SALARIALES Nombre Factores Fecha Inicial Fecha Final Valor Devengado Total Prima De Junio 01/04/1995 30/06/1995 35.304,50 105.913,50 Prima de Navidad 01/04/1995 30/12/1995 47.072,66 423.653,94 Prima de Vacaciones 01/04/1995 30/06/1995 35.304,50 105.913,50 Prima de Alimentación 01/04/1995 30/03/1996 39.340,00 472.080,00 Subsidio de Transporte 01/04/1995 30/03/1996 13.587,00 162.804,00 Totales 170.588,66 1.270.384,94 Que de acuerdo con lo anterior el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP, reconocerá a la demandante, la suma de $16.801.404 M/CTE, correspondientes a la diferencia, generada entre el valor de la mesada pensional que se le venía cancelando y el valor causado como consecuencia de la reliquidación ordenada en el fallo judicial, por el periodo comprendido entre el 14 de noviembre de 2011 (por prescripción trienal decretada en el fallo de segunda instancia) al 30 de noviembre de 2016 (teniendo en cuenta que la ejecutoria de la sentencia ocurrió en el 17 de noviembre de 2016) y $2.052.230 M/CTE, por indexación de la condena, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia judicial.
Que se debe descontar al demandante, la suma de $ 1.778.736,51 M/CTE de los cuales $71.274 M/CTE, corresponden al 25% de los aportes para pensión sobre los factores salariales indexados que no se tuvieron en cuenta para la liquidación de la pensión y la suma de $1.707.462,51 M/CTE por concepto de aportes para el sistema de seguridad social en salud, suma que será girada al FOSYGA (Hoy ADRES).
(…) Que el valor de la pensión de jubilación reconocida y reliquidada conforme al mandato judicial, a favor de la demandante, corresponde a la suma de $1.050.554, a partir del 01 de diciembre de 2016, comoquiera que la sentencia quedó ejecutoriada el 17 de noviembre de 2016 […].» 29. A partir de lo analizado, se colige que en virtud de la sentencia cuestionada la asignación pensional de la señora Edith Yolanda Quijano Torres quedó establecida en $1.050.554, suma que excede en $311.044 el valor indexado a 201623 de la mesada que le fue reconocida a través de la Resolución 01045 de 7 de julio de 2009 por el ente previsional24 en los términos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en tan solo $283.699 el del salario mínimo definido por el Gobierno Nacional para 2016, que fue establecido en $767.155. 30.
Entonces y si bien es cierto conforme lo señala el ente previsional que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó el reconocimiento pensional de la accionada aplicando en su integridad el régimen anterior, esto es, la Ley 33 de 1985 con todos los factores devengados durante su último año de labores y 23Toda vez que el valor de la mesada pensional de la accionada inicialmente reconocida en $584.325 indexado a 2016 conforme al IPC aplicable corresponde a $739.510. 24 Folios 69 a 71.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 14 demás normas concordantes en contravía de la postura de la Corte Constitucional actualmente adoptada por esta Corporación, también lo es que el incremento de la mesada que le fue reconocido no arroja un valor que afecte la sostenibilidad fiscal del sistema pensional. 31.
Lo anterior, en consideración a que el FONCEP no acreditó que la aplicación de cualquiera de los dos sistemas, eso es, el señalado por el a quo o el previsto en los artículos 21 y 36 la Ley 100 de 1993 afecte de manera cuantitativa el sistema financiero pensional. Máxime, si se tiene en cuenta que el valor indexado de la mesada de la accionada para el año 2016 correspondió a $739.510, el cual es muy similar al del salario mínimo establecido por el Gobierno Nacional para esa anualidad, toda vez que éste último fue fijado en $767.155. 32.
Conforme a lo analizado y acudiendo al propósito por el cual el legislador creó este mecanismo extraordinario, se evidencia que fue establecido para fortalecer el principio de moralidad que guía la actividad administrativa de reconocimiento pensional, para enfrentar y combatir la corrupción que afecta en gran medida las finanzas públicas en actuaciones concernientes al reconocimiento de pensiones oficiales. 33.
Lo cual implica necesariamente que las autoridades habilitadas legalmente para su ejercicio, deban desplegar una ardua labor probatoria tendiente a demostrar precisamente la casual de revisión que invoquen, aportando las pruebas que acrediten los supuestos no solo de la demanda, sino particularmente de aquella, que para el caso concreto corresponde a la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, concerniente a que la cuantía de lo reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley aplicable y que éste último hubiese sido obtenido con abuso del derecho25. 34.
En ese sentido, el abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se configura cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios 25 Criterio que ha sido planteado y reiterado por esta Subsección en su jurisprudencia, conforme quedó señalado en las sentencias del 27 de mayo de 2021.
Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez y del 24 de septiembre de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión 2. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00 con ponencia del Doctor César Palomino Cortés. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 15 de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que «para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral».
Subrayado nuestro. 35. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de la acción extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, se logra constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social.
No siendo esa la circunstancia acaecida en el caso bajo estudio, en la medida que la cuantía generada en virtud de la orden impartida en la sentencia objeto de revisión no denota un valor desproporcionado en consideración a la historia laboral de la señora Quijano Torres, quien durante toda su vida laboral se desempeñó como mecanógrafa de la Caja de Vivienda Popular26 sin que su situación laboral conllevara encargos o provisionalidades en empleos de mayor jerarquía durante sus últimos años de servicio, para así obtener incrementos en sus salarios y prestaciones con incidencia en el promedio su ingreso base de liquidación pensional. 36.
Ahora bien, tampoco avizora la Sala que lo ordenado en la sentencia controvertida con fundamento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en que la ahora accionada acudió a la jurisdicción para obtener la reliquidación de su derecho pensional constituya una decisión contraria a la Ley, puesto que se fundamentó en una interpretación que permitía la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios para la determinación del IBL pensional, la cual fue revaluada por esta corporación en sentencia de agosto de 2018, de suerte que, por el efecto vinculante de dichas posturas en tanto fueron proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa no pueden considerarse contrarías a la ley en materia pensional, toda vez que contribuyeron a la interpretación y armonización del aspecto referido. 26 Conforme lo acredita la certificación expedida el 23 de octubre de 2014, visible a folio 43 del plenario y suscrita por el profesional del Área de Talento Humano de la Caja de Vivienda Popular, la cual refiere que entre el 16 de mayo de 1973 y el 31 de marzo de 1996 la accionada prestó sus servicios a esa entidad en el cargo de Mecanógrafa.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 16 37. Al respecto, se tiene que la reliquidación del monto de la pensión de la señora Edith Yolanda Quijano Torres en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado en cumplimiento del fallo objeto de revisión, tampoco conlleva un exceso de gran valor en el incremento que le favoreció y que por tanto, resulte desproporcionado al tiempo y al empleo por ella desempeñado como mecanógrafa de la Caja de Vivienda Popular, quien desde el momento en que le fue reconocido ha venido devengando una pensión en cuantía muy similar a la del salario mínimo legal previsto por el Gobierno Nacional. 38.
Así mismo, en el presente asunto tampoco se configuró circunstancia alguna constitutiva de abuso del derecho, entendido este como aquellas situaciones en las cuales los servidores públicos beneficiarios de la transición obtienen en el último año de servicios un incremento significativo e injustificado de sus ingresos que no corresponden a la realidad de su vida laboral, requisito indispensable para acceder a la revisión de sentencias mediante el presente mecanismo extraordinario, conforme lo estableció la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por esta corporación. 39.
Máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia proferida por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá se ordenó efectuar el descuento de los valores correspondientes a los aportes sobre los factores respecto de los cuales la accionada no realizó cotizaciones con destino al sistema de seguridad social en pensión, a partir de lo cual el FONCEP en la Resolución SPEGDP N°000754 del 29 de julio de 2019, dispuso que se le debía descontar la suma de $1.778.736,51, de los cuales $71.274, correspondieron al 25% de los aportes para pensión sobre los factores salariales indexados que no se tuvieron en cuenta para la liquidación de su pensión y la suma de $1.707.462,51 por concepto de aportes para el sistema de seguridad social en salud. 40.
Por consiguiente y dado que en el caso bajo estudio no se reunieron los requisitos necesarios para acceder a la revisión de la sentencia proferida el 31 de octubre de 2016 por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá, esta Sala declarará infundada la presente acción especial de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020200058600 Interno: 1465-2020 Actor: FONCEP. Demandada: Edith Yolanda Quijano Torres. 17 41. Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso, que específicamente establece que la sentencia dispondrá sobre este aspecto «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP contra el fallo proferido por el Juzgado 44 Administrativo Oral de Bogotá de fecha 31 de octubre de 2016, que accedió a las pretensiones formuladas por la señora Edith Yolanda Quijano Torres para obtener la reliquidación de su derecho pensional dentro del proceso 11001333502920150029600.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Ausente con permiso Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.