Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 73001-23-33-000-2022-00268-01 Accionante: José Joaquín Macías García Accionados: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. Referencia: Acción de tutela Tema. Acción de tutela contra actos administrativos.

Subtema 1. Requisitos de procedibilidad. Subtema 2. Improcedencia de la acción. Subsidiariedad. Modifica. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó José Joaquín Macías García en contra de la sentencia de tutela del 4 de agosto de 2022, que profirió el Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela José Joaquín Macías García ejerció acción de tutela para deprecar el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y móvil, a la vida digna y al debido proceso, que consideró vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones con ocasión de la suspensión en el pago de sus mesadas pensionales. 1.2.

Hechos probados Conforme a las pruebas allegadas al expediente de la referencia y lo narrado por la parte accionante en el escrito de tutela, la Sala resume los siguientes hechos: 1.2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones mediante Resolución número GNR 334855 del 25 de septiembre de 2014 le reconoció la pensión de invalidez al señor José Joaquín Macías García efectiva a partir del 1 de octubre de 2014 por perdida de capacidad laboral en un porcentaje de 65.1% con fecha de estructuración del 1 de agosto de 2013. 1.2.2.

Colpensiones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 100 de 1993, relacionado con el trámite de la revisión de invalidez, requirió al accionante para lo pertinente. 1.2.3. En atención al requerimiento de Colpensiones el señor Macías García radicó la revisión de estado de invalidez el día 25 de febrero de 2022 con el radicado 2022-2473377.

Sin embargo, la entidad mediante oficio número del 9 de marzo de 2022 lo requirió nuevamente para que, aportada documentos adicionales, necesarios para continuar el trámite. El accionante el 8 de abril de 2022 mediante RI 2022-4618459 aportó parte de la documentación solicitada, con excepción de los resultados de depuración de creatinina posterior a cirugía de trasplante renal, requisito necesario para determinar el estado integral actual de su invalidez. 1.2.4.

Ante la ausencia de respuesta, la entidad mediante oficios del 6 y 12 de mayo de 2022 le notificó al accionante el desistimiento tácito de la solicitud y la consecuente suspensión del pago de su mesada pensional a partir del mes de julio de dicho año. 1.2.5. Posteriormente el señor Macias García radicó nuevamente el 26 de mayo de 2022 la solicitud de revisión de capacidad laboral con la totalidad de los documentos requeridos. 1.2.6.

Colpensiones calificó la pérdida de capacidad laboral del señor Macías García en un 19.64% mediante Resolución número DML 4679615 del 22 de junio de 2022, la que fue notificada al interesado el 1 de julio de 2022. 1.3. Pretensiones de tutela José Joaquín Macías García en su escrito de tutela pidió: “1. Que se TUTELEN a mi favor, mis derechos fundamentales a la seguridad Social, al Mínimo Vital y Móvil, a la Vida Digna y al Debido Proceso. 2.

Como consecuencia de lo anterior, que se ORDENE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, identificada con NIT 900336004-7 que, dentro de un término prudencial y perentorio, a efectuar el pago de mi mesada pensional suspendida correspondiente al mes de junio de 2022. 3. Adicionalmente, que se ORDENE a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, a continuar de forma ininterrumpida y sin dilación alguna, a pagar mi mesada pensional mes a mes.”.

Como medida provisional solicitó ordenar a Colpensiones el pago de su mesada pensional correspondiente al mes de junio de 2022 y el pago continuo mes a mes de dicha prestación. 1.4. Argumentos de la solicitud de tutela El señor José Joaquín Macías García adujo que, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones suspendió el pago de su mesada pensional sin que, a la fecha de interponer la presente acción, se encontrara en firme el dictamen de perdida de invalidez número DML 4679615 del 22 de junio de 2022, por lo que — sostuvo—, la mencionada autoridad vulneró sus garantías fundamentales.

Al respecto indicó que, suspender el pago de su pensión afecta su derecho al mínimo vital en la medida que es el único ingreso económico que le permite satisfacer sus necesidades y las de su familia. Agregó que la autoridad cuestionada desconoció lo dispuesto en el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 que establece un término de 10 días hábiles para presentar la inconformidad en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral, esto es, el dictamen número DML 4679615 del 22 de junio de 2022, notificado el 1 de julio del mismo año, que calificó el porcentaje de su capacidad laboral.

Finalmente indicó que, en el Juzgado Primero Administrativo Oral de Ibagué cursa un proceso en su contra identificado con radicado número 73001333300120200013500 promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones orientado a obtener la nulidad de la resolución GNR 334855 del 25 de septiembre de 2014 que le reconoció la pensión de invalidez, lo que considera temerario y en contravía de la garantía de sus derechos fundamentales. 1.5.

Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Tribunal Administrativo del Tolima admitió la solicitud de tutela por auto del 30 de junio de 2022. En el mismo proveído negó la medida provisional solicitada por el accionante por considerar que era coincidente con la pretensión final de la acción de tutela y en ese orden, era necesario contar con los elementos y el análisis del caso concreto para emitir el fallo correspondiente. 1.5.2.

Surtidas las notificaciones, recibió respuesta de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en la que, por medio de su apoderada se pronunció respecto del caso concreto y remitió como anexos de su contestación: i) oficio del 9 de marzo de 2022 con radicado número BZ2022_2473377-0627538, dirigido al accionante en el que, le solicita allegar el documento faltante para el trámite de revisión de estado de invalidez; ii) oficio del 6 de mayo de 2022 con radicado número 2022-5863571, dirigido al accionante en el que, le informa la aplicación de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1437 de 2002 por incumplimiento en los requerimientos realizados para el trámite de revisión de estado de invalidez; iii) oficio del 12 de mayo de 2022 con radicado número BZ2022_5864303-13-1343635 dirigido al accionante en el que, le informa sobre la suspensión del pago de pensión a partir del mes de junio de 2022 y, iv) comprobantes de notificación de oficios.

Respecto a los hechos fundamento de la acción constitucional adujo en primer lugar que, el accionante pretende desnaturalizar la acción de tutela para obtener el reconocimiento de derechos pensionales que deben ser debatidos por los medios idóneos para controvertir la legalidad de las actuaciones de la administración. Agregó que el reconocimiento de la pensión de invalidez no es vitalicio, como si lo es la de vejez y en ese orden puede ser revocada dada la recuperación del estado de salud del beneficiario, conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la ley 100 de 1993.

En segundo lugar, explicó que el accionante estaba pensionado por invalidez desde el año 2014 por lo que, conforme a lo dispuesto en la normativa antes mencionada, era necesario realizar la revisión de su estado de invalidez para determinar si era procedente continuar con el pago de la prestación otorgada, lo cual fue surtido en debida forma el 25 de febrero de 2022.

Sin embargo — adujo—, el accionante fue requerido el 9 de marzo de 2022 mediante oficio 2022-3102546 para que allegara la totalidad de la documentación necesaria para continuar el trámite de revisión de estado de invalidez. Requerimiento que atendió parcialmente el 8 de abril de la misma anualidad mediante RI 2022-4618549, por lo que, fue procedente el rechazo del caso dada la falta de documentación que permitiera determinar integralmente su estado de invalidez y posteriormente, explicó que, mediante oficios del 6 y 12 de mayo de 2022 le notificó al pensionado la suspensión del pago de la mesada.

Agregó que, el accionante solo hasta el 26 de mayo de 2022 – fecha posterior a la suspensión de los pagos de la pensión—, radicó solicitud de revisión de pérdida de capacidad, la cual — adujo— se encuentra en trámite de resolver. Por lo expuesto y ante la ausencia de vulneración de derecho fundamental alguno, solicitó negar por improcedente el amparo deprecado. 1.6.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia del 4 de agosto de 2022, negó la solicitud de amparo por considerar que esta no cumplió con el requisito de subsidiariedad y que dadas las condiciones del caso concreto no existió vulneración alguna de las garantías fundamentales del accionante. En primer lugar, explicó que, el accionante pretende que Colpensiones reactive el pago de sus mesadas pensionales desde la fecha de suspensión, por lo que reiteró el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela y adujo que existen mecanismos judiciales idóneos como lo es, el proceso ordinario laboral o el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que, además, puede hacer uso de las medidas cautelares que establece la ley.

En ese contexto, consideró que la solicitud se tornaba improcedente sin que existiera la justificación de un perjuicio irremediable o la afectación al mínimo vital, para obtener la intervención del juez constitucional. En segundo lugar, estimó que, revisado el expediente de tutela, se encontraba acreditado que el accionante fue calificado con un 65.10% de pérdida de capacidad laboral por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y que Colpensiones mediante Resolución GNR 334855 del 25 de septiembre de 2014 le reconoció pensión de invalidez, no obstante, le notifico que debía iniciar revisión de su estado de incapacidad o invalidez.

También encontró acreditado que el 25 de febrero de 2022 el accionante radicó el formulario para revisión de estado de invalidez, que el 9 de marzo de la misma anualidad la entidad expidió oficio número 2022_3102546 informándole que debía completar la petición, que mediante oficio RI 2022_461853 del 8 de abril del mismo año aportó parte de la documentación requerida, el 6 de mayo siguiente la entidad le informó el cierre de la solicitud por desistimiento tácito y suspendió el pago de la mesada pensional y que el 26 de mayo el accionante radicó nuevamente la revisión de estado de invalidez, que se encuentra en trámite.

En ese contexto, expuso que las pretensiones del accionante devienen de un conflicto de naturaleza económica, asunto que no le corresponde dirimir al juez constitucional y que en todo caso tiene a su disposición la posibilidad de reclamar la garantía de sus derechos fundamentales haciendo uso de los medios idóneos que le otorga la ley. 1.7.

Impugnación El señor José Joaquín Macías García radicó escrito de impugnación contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. Manifestó su inconformidad en los siguientes términos: 1.7.1. La suspensión del pago de su mesada pensional obedeció a no haber podido subsanar oportunamente el requerimiento de un examen de laboratorio que solo pudo practicarse luego de realizar toda la gestión para obtener el resultado. 1.7.2.

Manifestó que Colpensiones no le notificó el acto administrativo mediante el cual le informaban que archivaban su solicitud y la consecuente suspensión del pago de su mesada pensional, acto administrativo que además era susceptible de recurso de reposición. 1.7.3. Explicó que una vez obtuvo el resultado del examen que le fue requerido, radicó nuevamente la solicitud de revisión de calificación de invalidez y en consecuencia el 1 de julio de 2022 le notificaron el dictamen número DML 4679615 del 22 de junio de 2022 con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral equivalente al 19.64%.

Al respecto indicó que dicho dictamen no está en firme, por lo que radicó carta de inconformidad orientada a que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima lo revisara, sin embargo — aclaró—, su requerimiento no pudo ser resuelto por no haber podido cumplir con requerimientos adicionales de información en relación con su compañera permanente (fallecida). 1.7.4.

Insistió que la suspensión del pago de su mesada pensional es arbitraria e injustificada ya que el dictamen de pérdida de capacidad laboral número DML 4679615 del 22 de junio de 2022 no está en firme por lo que, no produce efectos hasta tanto no se surta el proceso correspondiente ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima. 1.7.5.

Finalmente aportó como prueba el oficio del 11 de julio de 2022 expedido por Colpensiones en el que le informan el recibo de la manifestación de inconformidad que radicó en contra del dictamen de pérdida de capacidad laboral número DML 4679615 de fecha del 22 de junio de 2022 y que este será resuelto en los términos establecidos por la ley.

Por lo anteriormente expuesto, solicitó acceder a las pretensiones enunciadas en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente impugnación, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Las solicitudes de tutela presentadas en contra de actos administrativos, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional es que, en principio, estas no proceden en la medida en que los actos administrativos tienen la posibilidad de ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, escenario natural de protección de los derechos.

Sin embargo, excepcionalmente, cuando el juez constitucional considera que la acción de amparo es necesaria para evitar un perjuicio irremediable o que los mecanismos ordinarios de defensa no son idóneos para la protección del derecho, la jurisprudencia constitucional ha admitido que se utilice esta vía. En estas circunstancias, y siempre que el accionante alegue una vulneración al debido proceso administrativo, deberá superarse el examen establecido para estudiar la procedibilidad de la acción de tutela, para el caco concreto, adaptado al escenario del proceso administrativo. 2.3.

La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa porque el accionante, es el titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de beneficiario del pago de la prestación que reclama, y, por lo tanto, en caso de configurarse el cargo enunciado, resultarían afectadas sus garantías fundamentales. También encuentra acreditada la legitimación en la causa por pasiva porque la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones es la autoridad que con el acto administrativo que suspendió el pago de su mesada pensional, vulneró sus derechos fundamentales. 2.4.

El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de esta, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, es menester acudir a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo.

En los casos en que sea objeto de estudio una acción de amparo contra actos administrativos, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que el examen de subsidiariedad se sustenta, prima facie, en su improcedencia, en la medida que el ordenamiento jurídico ha previsto otro tipo de instrumentos jurídicos para garantizar la protección de derechos fundamentales, ya sea en la misma actuación administrativa, solicitando nulidades e interponiendo los recursos pertinentes, o en el proceso contencioso, pues el juez de conocimiento es, también, garante natural de la Carta Política y, por ende, cabe que sea ante él que el tutelante exponga cualquier situación de riesgo o afectación de los garantías constitucionales.

Lo anterior, según el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, con las siguientes excepciones: (i) en los asuntos en los que las acciones de amparo evidencien una situación constitutiva de un perjuicio irremediable, que reúna los presupuestos de gravedad, inminencia e impostergabilidad de la medida para proteger el derecho, caso en el que la tutela funge como mecanismo transitorio; o (ii) cuando el medio de defensa judicial ordinario no sea idóneo o eficaz como una herramienta judicial definitiva.

En consecuencia, el análisis de subsidiariedad en las acciones de tutela contra actuaciones administrativas adquiere una rigurosidad reforzada basada en la doble garantía de los derechos fundamentales. Ex ante, dentro del proceso administrativo, y, ex post, en el proceso contencioso. En otros términos, el juzgamiento de la procedibilidad de la acción de tutela implica, por un lado, verificar que el derecho fundamental alegado fue desconocido en el proceso administrativo y, por el otro, que no puede ser resguardado en el proceso contencioso en razón a la existencia de un perjuicio irremediable que no puede prevenirse en sede judicial, o, directamente, por la ineficacia o falta de idoneidad del medio de control 2.4.1.

En el caso concreto la Sala considera que a partir de lo expuesto en el escrito de tutela, y en especial en la impugnación, que el accionante cuestiona la suspensión del pago de su mesada pensional ordenado por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones lo que considera es arbitrario, injustificado y vulnera sus derechos fundamentales ya que — a su juicio—, el dictamen de pérdida de capacidad laboral número DML 4679615 del 22 de junio de 2022 no está en firme por lo que, no produce efectos hasta tanto no se surta el proceso correspondiente ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima y de una eventual apelación. Agregó que Colpensiones no le notificó el acto administrativo mediante el cual le informaban que archivaban su solicitud y la consecuente suspensión del pago de su mesada pensional y adujo que radicó manifestación de inconformidad en contra del Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral número DML 4679615 de fecha del 22 de junio de 2022.

En este contexto, el agotamiento de la vía gubernativa, en términos generales, consiste en la necesidad de usar los recursos legales para poder impugnar los actos administrativos y está orientado a que la Administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el fin de que pueda revocarlas, modificarlas y/o aclararlas antes de que sean objeto de proceso judicial.

Por otra parte, la Corte Constitucional ha indicado que “(i) el derecho al debido proceso administrativo no existe solamente para impugnar una decisión de la Administración, sino que se extiende durante toda la actuación administrativa que se surte para expedirla, y posteriormente en el momento de su comunicación e impugnación; y, (ii) la notificación de los actos administrativos definitivos de carácter particular tiene especial importancia para garantizar el debido proceso administrativo y los principios de publicidad y de celeridad de la función administrativa.

Dicha notificación se puede cumplir de varias formas que resultan legales, válidas y razonables”. No obstante, el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela hace procedente la intervención del juez constitucional si: “(i) el recurso judicial no resulta idóneo o eficaz o, (ii) si bien existe un mecanismo judicial ordinario o extraordinario de dichas características, el demandante quiere evitar la consumación de un perjuicio irremediable”.

Así las cosas, una vez revisado el expediente, especialmente las pruebas allegadas en esta instancia constitucional, es posible inferir que, se encuentra en curso el medio idóneo para controvertir el dictamen expedido en el trámite de revisión de la capacidad laboral, ya que el señor Macías García aportó como prueba el oficio del 11 de julio de 2022 expedido por Colpensiones en el que le informan el recibo de la manifestación de inconformidad que radicó en contra del Dictamen de Pérdida de Capacidad Laboral número DML 4679615 de fecha del 22 de junio de 2022.

De igual manera, para controvertir el acto administrativo que suspendió el pago de la mesada pensional y la ausencia de notificación del mismo, el accionante cuenta con un mecanismo ordinario y principal de defensa que le permite solicitar el amparo de los derechos fundamentales que aquí invocó, en la medida en que, le corresponde a la jurisdicción administrativa pronunciarse sobre la legalidad de las decisiones administrativas, como la aquí cuestionada.

En concreto, respecto del acto administrativo mencionado y su correspondiente notificación, el accionante tiene a su alcance el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que prevé que “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior”.

Así mismo, la parte accionante también tiene a su disposición lo establecido en el artículo 229 ibidem, que prevé la posibilidad de que el interesado, al acudir a la administración de justicia, pueda solicitar las medidas cautelares que considere necesarias para garantizar la eficacia del pronunciamiento definitivo del juez contencioso. Por otro lado, respecto de la posible configuración de un perjuicio irremediable manifestado por el accionante en la medida que, la mesada pensional es su único ingreso y la suspensión de los pagos afecta su derecho al mínimo vital, la Sala estima que la sola manifestación de tal circunstancia no es suficiente para determinar la intervención del juez constitucional en aras de garantizar el derecho invocado. 2.5.

Así las cosas, en virtud del estudio antes expuesto, la acción de tutela incoada por José Joaquín Macías García en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones es improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad. Por consiguiente, la Sala modificará la sentencia del 4 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima que negó la acción constitucional y en su lugar la declarará improcedente. 2.6.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 4 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó la solicitud de amparo, que en su lugar quedará así: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por José Joaquín Macías García en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia”

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado