Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: GUILLERMO RAFAEL GUTIÉRREZ PARRADO Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se revoca el fallo impugnado.
Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 4 de abril de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.
El señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 30 de enero de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 13001-23-33-000-2017-00505-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso la demanda núm. 13001-23-33-000-2017-00505-00/01 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP para que se declarara la nulidad de las Resoluciones núm. RDP 043551 del 24 de noviembre de 2016 y RDP 007544 del 27 de febrero de 2017, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado de su pensión gracia y confirmó tal decisión respectivamente al resolver el recurso de apelación. 2.2.
Expuso que, mediante sentencia de primera instancia de 31 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión mencionada. 2.3. Refirió que la UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó, mediante sentencia de 30 de enero de 2025 la providencia de primera instancia y negó las pretensiones. 2.4.
Afirmó que la providencia antes referida vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al incurrir en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la Constitución. 2.5. Frente al defecto fáctico, refirió que la autoridad judicial accionada actuó al margen de las pruebas por él aportadas, se fundamentó en una interpretación errónea de los hechos, se desestimaron pruebas cruciales como fue la certificación laboral emitida por el Municipio de el Carmen de Bolívar, que acreditaba de manera clara y suficiente su vinculación como docente territorial, así mismo esa certificación era “[…] un elemento probatorio esencial para la correcta aplicación del marco legal relativo a la pensión gracia […]”. 2.6.
Señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque: “[…] adoptó una decisión que se aparta claramente del marco jurídico sustantivo aplicable al caso. La sentencia recurrida se fundamentó en una interpretación errónea de las normas pertinentes, lo que llevó a una contradicción evidente entre los fundamentos expuestos y la decisión final tomada […]”. [e]l Señor Juez no tuvo en cuenta este precepto sobre la fecha de retiro, con el fin de no desconocer las normas de carácter legal o infra legal aplicables a mi caso.
Ya que la norma que se me aplico [sic] es claramente inadvertida y no tenida en cuenta por el fallador […]”. 2.7. Finalmente sostuvo que la omisión de aplicar las disposiciones legales pertinentes constituye una vulneración clara de los derechos sustantivos lo que afecta gravemente su acceso a la justicia y su derecho a obtener el reconocimiento de su pensión gracia. 2.8.
Acerca del desconocimiento del precedente judicial sostuvo que éste fue ignorado por el Consejo de Estado ya que había sido debidamente citado y presentado durante el curso del proceso. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado 2.9. Aseguró que el desconocimiento del precedente no solo afecta el principio de igualdad, sino que también vulnera la eficacia jurídica del derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica al no seguir la línea jurisprudencial establecida. 2.10.
Respecto de la violación directa de la Constitución afirmó que la autoridad accionada viola “[…] de manera directa el artículo 29 de la constitución nacional que consagra el derecho fundamental al debido proceso como un derecho vinculante con fuerza normativa superior […]”. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] “1.
Amparar los derechos fundamentales constitucionales de la accionante, señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, al debido proceso judicial y al acceso a la administración de justicia, vulnerados por el Consejo de Estado en la sentencia emitida el 30 de enero de 2025, notificada el 12 de febrero de 2025, que revocó el fallo en primera instancia emitidos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, se solicita dejar sin efecto jurídico dicha sentencia y, en su lugar, ordenar al Consejo de Estado que reconozca el derecho de pensión gracia al señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, conforme a los requisitos establecidos por la ley, con efectos fiscales a partir del 1 de febrero de 2001, fecha en la que adquirió el derecho. 2.
Se tenga en cuenta el certificado expedido por el municipio de El Carmen de Bolívar, donde consta la vinculación del señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado como docente en 1980, así como todas las demás pruebas que serán anexadas en este proceso. Dichas pruebas acreditan que el accionante cumplió con los requisitos legales establecidos para el reconocimiento de la pensión gracia, particularmente con respecto a su vinculación como docente territorial. 3.
Se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) reconocer y pagar la pensión gracia al señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado desde el 1 de febrero de 2001, fecha en la que cumplió con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, conforme a las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, y en concordancia con las pruebas presentadas y la jurisprudencia aplicable”. 4.
Se ordene el cumplimiento inmediato del fallo de tutela en los términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, para que el reconocimiento y pago de la pensión gracia se lleve a cabo sin dilaciones, garantizando la protección de los derechos del señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado, particularmente su derecho a la seguridad social y el mínimo vital […]” IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 7 de marzo de 2025, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la presente acción de tutela. Asimismo, ordenó vincular en calidad de tercero con interés directo en el resultado del proceso al Tribunal Administrativo de 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Bolívar y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegó el siguiente informe: 5.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP solicitó se declare la improcedencia de la tutela porque no incurrió en defecto material o sustantivo, así como tampoco se inobservó el precedente judicial, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no se logró probar que en efecto el accionante cumplía los requisitos para acceder a la pensión gracia pedida. 5.2.
Consideró que la tutela pretende ser usada como una tercera instancia para revisar decisiones adoptadas por el Juez competente de la causa. VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 4 de abril de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado negó las pretensiones de la acción de tutela, con base en lo siguiente: “[…] De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, se tiene que la autoridad judicial accionada, al momento de efectuar el análisis sobre la procedencia del reconocimiento pensional en favor del señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado tuvo en cuenta lo siguiente: “Al respecto, el accionante aseguró que su primera vinculación como educador oficial, antes del 31 de diciembre de 1980, fue a través de nombramiento del orden territorial efectuado por el municipio de Carmen de Bolívar, precisamente durante el año 1980 Para demostrar lo anterior, la parte activa basó su reclamación en dos certificados laborales emitidos el 14 de junio de 2000 por el jefe de personal de la referida entidad territorial y del 31 de marzo de 2016 suscrito por el secretario de educación de esa misma autoridad, en los que se indica, en términos generales, que el demandante laboró como docente municipal en la Escuela Rural Mixta San Rafael durante el año 1980, sin especificar los extremos inicial y final de tal período, tal como se observa a continuación. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Adicionalmente, en el expediente administrativo obra otro certificado expedido por el secretario de gobierno municipal el 23 de enero de 1990 que indica exactamente con las mismas palabras lo que señala el documento del 14 de junio de 2000.
De igual forma, reposa la Resolución 0230 del 8 de junio de 2012, por medio de la cual el alcalde de la referida entidad territorial reconoció un tiempo de servicio a favor del accionante, basado en actas de posesión y contratos de prestación de servicio, pero exclusivamente para los años 1984, 1985, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994. […]”.
Con fundamento en lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que los documentos aludidos no eran idóneos para acreditar la supuesta labor desempeñada por el accionante, debido a que no informan de donde se basa su contenido y, de mencionarlo, sólo lo hace de manera general. En ese sentido, sostuvo que el fundamento para la prestación del servicio del docente en 1980 y de 1982 a 1994 se desconoce por completo.
De esta manera, con base en “un criterio eminentemente derivado de la sana crítica”, concluyó que a los elementos materiales probatorios aportados por la parte accionante debía restársele credibilidad, al no ser medios inequívocos para poder establecer con precisión la labor educativa presuntamente desarrollada por el reclamante, así como tampoco la naturaleza del vínculo docente de carácter territorial como el alegado. […] Señalado lo anterior, no encuentra esta Sala de Subsección que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso obedezcan a un capricho o arbitrariedad, sino que se basaron en el criterio interpretativo del juez natural de la causa, el cual, en virtud del principio de autonomía judicial, puede efectuar la valoración probatoria que considere más adecuada, conforme con la normatividad aplicable.
Por lo anterior, en el presente asunto no se estructura una situación en la cual se vislumbre una lesión de derechos, porque la intervención del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria, supuestos que no se cumplen en el presente asunto.
Por lo tanto, al no encontrarse la configuración de ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, se negará el amparo solicitado por medio de la acción de tutela interpuesta por la parte accionante […]”. VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 7. La parte accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia con base en lo siguiente: “[…] La impugnación se fundamenta en la necesidad de que se ordene de forma inmediata la práctica de una diligencia probatoria que obligue a la Alcaldía del Carmen de Bolívar a expedir un certificado complementario o a rendir declaración oficial.
Este documento debe precisar con rigor los siguientes aspectos: o La fecha exacta de inicio y término de la vinculación laboral del accionante como docente territorial en el año 1980. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado o La naturaleza del vínculo (por ejemplo, si se trató de un nombramiento, contrato de prestación de servicios o acto administrativo de posesión). o Cualquier otro dato relevante que permita corroborar la continuidad y formalidad del servicio prestado, proporcionando certeza jurídica y disipando dudas originadas por la documentación previa. 2.
Vulneración de derechos fundamentales y efecto en el mínimo vital: La omisión de solicitar una diligencia complementaria genera una valoración incompleta de la prueba, afectando directamente el ejercicio del debido proceso. Esto no solo implica una vulneración del derecho al acceso efectivo a la justicia, sino también un menoscabo del mínimo vital del accionante, quien, al ser privado de un derecho adquirido a la pensión, sufre una situación de inseguridad económica.
La doctrina constitucional establece que, ante la duda razonable en la acreditación de hechos vitales para el goce de derechos fundamentales, se debe privilegiar la protección del ciudadano para evitar perjuicios irreparables. 3. Error en la valoración probatoria y la inadecuada aplicación del principio de veracidad material: El fallo impugnado se basa en una interpretación que exige soportes complementarios (actas, nombramientos o posesiones) sin considerar el contexto histórico y administrativo en el que fueron expedidas las certificaciones originales.
El Tribunal Administrativo de Bolivar ya reconoció la suficiencia de la certificación emitida por el municipio de El Carmen de Bolívar, razón por la cual la revocación del fallo en segunda instancia resulta arbitraria. La exigencia de documentación complementaria debe enmarcarse en el equilibrio entre garantizar la seguridad jurídica y el derecho a la protección social, especialmente en el ámbito de las pensiones, donde se reviste una importancia sustancial para la estabilidad de la persona. 4.
Desconocimiento del precedente judicial y la carga probatoria en materia administrativa: En materia administrativa, la carga probatoria no recae de forma absoluta sobre el ciudadano, sino que, en situaciones de imprecisión, le corresponde a la entidad proveedora de la certificación complementar la información. Al no ordenar esta diligencia adicional, el Consejo de Estado incurre en un defecto tanto procedimental como sustantivo que contraviene la interpretación de la normativa y el precedente establecido, debilitando la protección de derechos adquiridos. 5.
Relación entre los hechos y fundamentos jurídicos de la tutela con la sentencia referida (Radicado 11001-03-15-000-2019-04032-01) y análisis para fundamentar la impugnación Similitudes […]”. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194.
VIII.2. Problemas jurídicos 9. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado5, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante al haber incurrido, presuntamente, en un fáctico, en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la constitución. 10. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 11.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20126, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 12.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 13. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 14.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial7, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución8. 15.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”9 que encaje en dichos parámetros. 16.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 17.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 18. El señor Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la 7 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 8 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 9 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 30 de enero de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 13001-23-33-000-2017-00505-00/01. 19.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 20. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental10 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones11. 21.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales12, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces13. 22.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación14, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so 10 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 12 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 13 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 14 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 23.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202215 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un 15 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 24.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202316. 25. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales17. 26.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 27.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia por incurrir en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo, en un desconocimiento del precedente judicial y en una violación directa de la constitución. 28.
Frente al defecto fáctico, refirió que la autoridad judicial accionada actuó al margen de las pruebas por él aportadas, se fundamentó en una interpretación errónea de los hechos, se desestimaron pruebas cruciales como fue la certificación laboral emitida por el municipio de el Carmen de Bolívar, que acreditaba de manera clara y suficiente su vinculación como docente territorial, así mismo esa certificación era “[…] un elemento probatorio esencial para la correcta aplicación del marco legal relativo a la pensión gracia […]”. 29.
Igualmente, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo porque: “[…] adoptó una decisión que se aparta claramente del marco 16 Corte Constitucional. Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado jurídico sustantivo aplicable al caso.
La sentencia recurrida se fundamentó en una interpretación errónea de las normas pertinentes, lo que llevó a una contradicción evidente entre los fundamentos expuestos y la decisión final tomada […]”. [e]l Señor Juez no tuvo en cuenta este precepto sobre la fecha de retiro, con el fin de no desconocer las normas de carácter legal o infra legal aplicables a mi caso.
Ya que la norma que se me aplico [sic] es claramente inadvertida y no tenida en cuenta por el fallador […]”. 30. Finalmente sostuvo que la omisión de aplicar las disposiciones legales pertinentes constituye una vulneración clara de los derechos sustantivos lo que afecta gravemente su acceso a la justicia y su derecho a obtener el reconocimiento de su pensión gracia. 31.
Acerca del desconocimiento del precedente judicial sostuvo que éste fue ignorado por el Consejo de Estado ya que había sido debidamente citado y presentado durante el curso del proceso. 32. Aseguró que el desconocimiento del precedente no solo afecta el principio de igualdad, sino que también vulnera la eficacia jurídica del derecho fundamental al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad jurídica al no seguir la línea jurisprudencial establecida. 33.
Respecto de la violación directa de la constitución afirmó que la autoridad accionada viola “[…] de manera directa el artículo 29 de la constitución nacional que consagra el derecho fundamental al debido proceso como un derecho vinculante con fuerza normativa superior […]”. 34. En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 35.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 36.
Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, en el proceso contencioso, revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar negó las pretensiones de la demanda. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado 37.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la providencia cuestionada: “[…] Contrario a ello, lo que sí se encuentra debidamente comprobado a través del Formato Único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral emitido el 28 de junio de 2016 por el departamento de Bolívar, verificado en comparación con los certificados de pagos de salarios y prestaciones del demandante, es que este fue nombrado como docente de dicho ente territorial desde el 4 de enero de 1995 en adelante, en virtud del Decreto 004-25 de la misma fecha, lo que permite establecer con certeza que aquel sí se desempeñó como educador oficial, pero solo a partir de esta data, es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente oficial, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]». […] Sin embargo, las pruebas practicadas solo fueron 3 certificaciones y una resolución de reconocimiento de tiempo de servicios carentes de fundamentación (al no referirse a los soportes en los que se basó lo afirmado como habrían sido los contratos o actos administrativos) que, lejos de hacerlos contundentes y precisas en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se estableció en la sentencia de unificación aplicable para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente un error al momento de valorar la prueba y de determinar probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado Bajo dicho contexto, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, o por la carencia de vocación probatoria de los mismos por falta de idoneidad como sucedió en este caso, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, sin embargo, la accionante no ejerció una diligencia mayor que la de aportar una serie de documentos insuficientes, por lo que se configuró el incumplimiento de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho. […] Por tanto, al evidenciar en el caso bajo estudio que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido desde 1995 en adelante, se concluye que el actor no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar los demás presupuestos normativos para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse.
En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda, pues no era dable asegurar en que con los documentos aportados por la parte actora se podía tener acreditado uno de los requisitos esenciales para acceder a la pensión reclamada, toda vez que tales pruebas generaban dudas que las hacían inconducentes […]”. 38.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la autoridad contenciosa administrativa y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 39.
Se aprecia es que el juez realizó un estudio de las pruebas aportadas al proceso y concluyó que el único período computable para cumplir el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido desde 1995 en adelante y el actor no satisfizo la exigencia de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. 40.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”18. 41. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos 18 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado […]”19. En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”20. 42.
Con fundamento en lo anterior, esta Sección revocará el fallo impugnado y en su lugar declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 4 de abril de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 19 Ibidem. 20 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01247-01 Accionante: Guillermo Rafael Gutiérrez Parrado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.