! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "! CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 Demandante: KARLA YIRET GARCÍA BETANCOURT Demandado: JHON JAIRO LOAIZA RODRÍGUEZ – CONCEJAL DE SANTA ROSA DE CABAL (RISARALDA) PERÍODO 2024-2027 Temas: Doble militancia en la modalidad de apoyo.
Autonomía de los partidos políticos. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 18 de julio de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. La ciudadana Karla Yiret García Betancourt, en nombre propio1, instauró demanda en ejercicio del medio del control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad del acto que declaró la elección del señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez como concejal del municipio de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), para el periodo 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 8 de noviembre de 2023, expedido por los delegados del Consejo Nacional Electoral. 1.2.
Hechos 2. La parte actora relató los que se sintetizan a continuación: 1 Posteriormente actuó a través de los abogados Carlos Enrique Ossa Zapata y Andrés Mauricio Gómez Ruíz, en diferentes momentos del proceso. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #! 3.
El partido Cambio Radical obtuvo dos de las catorce curules del Concejo de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), para el período 2024-2027, una de ellas, para el señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez. 4. En la época de campaña, esa colectividad, a través de la coordinadora departamental en Risaralda, además, candidata a la Asamblea, Paola Andrea Nieto Londoño, suscribió e hizo público un «acuerdo de alianza» o «acuerdo local» con el candidato a la Alcaldía del mencionado municipio, Jhon Steven García Álvarez, inscrito en coalición por los partidos de la U, Centro Democrático y Conservador. 5.
Sin embargo, el demandado apoyó durante la campaña a dos candidatos ajenos a su partido, por un lado, al señor Paulo Gómez Hoyos, a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal, respaldado por el «movimiento significativo de ciudadanos El Cambio Avanza». 6. Por otro, al señor Carlos Alberto Montes Correa a la Asamblea de Risaralda, avalado por el Partido Alianza Verde e inscrito por la coalición «Alternativos», conformada, además, con los partidos Polo Democrático Alternativo, MAIS y Esperanza Democrática (ED). 1.3.
Normas violadas y concepto de la violación 7. La parte actora invocó contra el acto acusado la causal de nulidad numeral 8 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por doble militancia del elegido. En concordancia, citó los artículos 2º y 29 de la Ley 1475 de 2011. 8. Explicó que la doble militancia protege el deber de fidelidad de los ciudadanos que pertenecen a un partido u otra agrupación política. 9.
Sostuvo que el demandado apoyó a los dos candidatos ajenos a su partido, mencionados en los hechos, señores Paulo Gómez Hoyos (Alcaldía) y Carlos Alberto Montes Correa (Asamblea), «transgrediendo los acuerdos suscritos con el candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal el señor Jhon Steven García Álvarez y desconociendo la lista del Partido Cambio Radical a la Asamblea, donde su mayor fortaleza política era la Diputada Paola Andrea Nieto Londoño, quien efectivamente salió elegida». 10.
Destacó que cada candidato inscrito en la lista al Concejo determina a quién apoyar, siempre y cuando el partido que lo avala no presente lista propia o suscriba «acuerdos estratégicos» con otro partido, que tienen carácter vinculante. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $! 11.
Advirtió que el concejal Loaiza participó en presentaciones públicas y difundió contenido (imágenes y videos) en redes sociales invitando a votar por aquellos candidatos, que llegó de forma masiva a los electores, dirigió el sentido de su voto y los indujo a «desobedecer ese acto de fidelidad y disciplina por su partido». 12. Subrayó que el Partido Cambio Radical no realizó ningún acuerdo con el «movimiento El cambio avanza», del candidato a la Alcaldía Paulo Gómez Hoyos. 1.4.
Contestación de la demanda 13. Dentro del plazo concedido en el auto admisorio de 19 de diciembre de 2023, se recibieron las intervenciones que se reseñan a continuación2: 1.4.1. El demandado 14. El apoderado3 del concejal Jhon Jairo Loaiza Rodríguez negó la doble militancia que se le atribuye en la modalidad de apoyo. 15. Aludió a la Circular 11 del 27 de julio de 2023, por la cual la coordinadora departamental del partido Cambio Radical en Risaralda, Paola Andrea Nieto Londoño, anunció que los «precandidatos» a la Asamblea, concejos municipales y JAL quedaban en libertad para realizar coaliciones y alianzas estratégicas. 16.
Afirmó que el Partido Cambio Radical no realizó inscripción para la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal y advirtió que debía solicitarse a la Registraduría Nacional del Estado Civil que certificara cuáles agrupaciones políticas conformaron la coalición del candidato Jhon Steven García Álvarez. 17. A su turno, sostuvo que su partido no suscribió un «acuerdo de alianza» con dicho candidato y explicó que el apoyo que le brindó la señora Nieto Londoño «no fue duradero en el tiempo» y lo hizo como un acto unilateral e individual, justamente en virtud de la aludida circular, mas «no como un acuerdo estratégico o en su defecto como un aval o coaval» ni «en la representación de la voluntad política de un partido». 18.
Destacó que las fotografías, audios y grabaciones de reuniones con el candidato Paulo César Hoyos, «del partido Alianza Verde», son posteriores a la citada circular, razón por la cual «estaba facultado para realizar acuerdo (sic) estratégicos». 19. Por otra parte, negó haber apoyado al candidato a la Asamblea de Risaralda, Carlos Alberto Montes Correa y aseguró que brindó respaldo irrestricto a la 2 Pese a haber sido vinculado al proceso por auto del 19 de diciembre de 2023, no se observa la intervención del Consejo Nacional Electoral. 3 El abogado Javier Giovanny López Hurtado. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co %! coordinadora departamental de su partido y candidata a esa corporación, Paola Nieto. 20.
También argumentó que no se cumple el elemento temporal de la doble militancia, pues la fotografía donde aparece con el señor Montes Correa fue tomada el 21 de mayo de 2023, cuando «la contienda electoral se encontraba en su proceso inicial» y él no se había inscrito al Concejo. 21. Finalmente, propuso las excepciones de mérito denominadas «aplicación del principio de confianza legítima y la seguridad jurídica, como garantías implícitas del derecho a la buena fe» e «indebida interpretación del artículo 2º de la Ley 1475 de 2011». 1.4.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil 22. A través de apoderada4, advirtió que su pronunciamiento abordaría la participación en la expedición del acto acusado, mas no la presunta causal subjetiva de inhabilitación del demandado, porque el alcance de su verificación al momento de la inscripción es formal. 23. Destacó que carece de titularidad para defender el interés jurídico que se debate, porque no es la autoridad que expidió el acto de elección que se acusa y porque los hechos de la demanda no se refieren a actuaciones suyas, sino a circunstancias relacionadas exclusivamente con el demandado. 24.
Por lo anterior, concluyó que carece de legitimación en la causa por pasiva y formuló expresamente la respectiva excepción. 1.5. Actuaciones de la primera instancia 25. Por auto de 22 de febrero de 2024, se declaró impróspera la excepción propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC), toda vez que su vinculación «no se hace en calidad de demandado, ni de parte en estricto sentido; sino como un sujeto especial, dada la específica naturaleza del proceso electoral», a órdenes del numeral 2º del artículo 277 del CPACA. 26.
El 15 de marzo de 2024, el magistrado ponente en el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó la audiencia inicial regulada en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. En esta diligencia, resolvió, entre otros aspectos, sobre la fijación del litigio, en el sentido de determinar lo siguiente: Si, ¿se encuentra acreditada la causal de nulidad electoral consagrada en el numeral 8 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en consecuencia; esto es, si el demandado incurrió en 4 La abogada Liliana Giraldo Gómez. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co &! la prohibición de doble militancia establecida en el inciso 2 del artículo 2 de la Ley 1475 de 2011? Específicamente si se prueba la doble militancia en la modalidad de apoyo al candidato CARLOS ALBERTO MORENO MONTES para la Asamblea Departamental, que no pertenece a Cambio radical (sic).
Así mismo, si el apoyo que no se niega que se presentó, al candidato a la Alcaldía a la (sic) Paulo César Hoyos del Partido Alianza Verde en el contexto de la inexistencia de un candidato propio de Cambio radical (sic) y la supuesta autorización para realizar alianzas o coaliciones para la Alcaldía, configura o materializa la doble militancia alegada. 27.
El conductor del proceso en la primera instancia celebró la audiencia de pruebas el 29 de abril de 2024. De esta diligencia, se resalta la incorporación de las documentales solicitadas al Partido Cambio Radical y la RNEC y la recepción del testimonio de la señora Paola Andrea Nieto Londoño. También merece mención que la tacha de falsedad propuesta por el demandante en la audiencia inicial, frente a la Circular 11 de la mencionada colectividad, que dejó en libertad a los candidatos de ese partido para definir los destinatarios de su apoyo en campaña, se negó por falta de legitimación para proponerla frente a un documento que no se le atribuye a esa parte. 1.6.
Sentencia de primera instancia 28. Mediante sentencia de 18 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se configuró la doble militancia atribuida al concejal Jhon Jairo Loaiza Rodríguez. 29. Por una parte, el tribunal sustentó su decisión en que las dos fotografías en las que aparece el demandado con el candidato de la coalición «Alternativos» a la Asamblea Departamental, Carlos Alberto Montes Correa, no demostraba el apoyo. 30.
En cuanto al señor Paulo Gómez Hoyos, candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal por la coalición «El cambio que avanza»5, observó que las fotografías aportadas al expediente mostraban imágenes y manifestaciones escritas de respaldo expreso por parte del demandado. 31. Al lado de lo anterior, consideró que la Circular 11 del 27 de julio de 2023, por la cual se dejó en libertad a los precandidatos de dicho partido para apoyar a candidatos a las alcaldías de los municipios del departamento de Risaralda, «es un acto que en principio quebrantaría» los artículos 107 de la Constitución Política y 2º de la Ley 1475 de 2011, porque «promovió deliberadamente la realización de la conducta prohibida de doble militancia en la modalidad de apoyo». 5 Conformada por los partidos Alianza Verde, Gente en Movimiento, En Marcha e Independientes. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co '! 32.
Sin embargo, advirtió que el demandado estaba habilitado para auspiciar la campaña del candidato Gómez Hoyos, toda vez que los documentos remitidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil permitían concluir que Cambio Radical no inscribió aspirante para esa alcaldía y no se probó que suscribiera alguna coalición política con tal propósito. 33.
Sobre el mismo punto, precisó que la señora Paola Andrea Nieto Londoño6 acompañó a título personal al candidato Jhon Steven García Álvarez, inscrito en coalición por los partidos de la U, Centro Democrático y Conservador. 34. Así mismo, destacó que la competencia para otorgar avales en el Partido Cambio Radical correspondía al comité central, de conformidad con el artículo 12 de los estatutos. 1.7.
Recurso de apelación 35. El demandante apeló la decisión de primera instancia, con la convicción de que «se encuentran acreditados los elementos que configuran la doble militancia por parte del concejal Jhon Jairo Loaiza», quien ejerció actos de apoyo a candidatos ajenos al Partido Cambio Radical entre el período de campaña. 36. En tal sentido, insistió en que el demandado debió actuar «conforme al lineamiento de la coordinadora del partido, Paola Andrea Nieto, y candidata por la asamblea departamental (sic) de Risaralda para la época», quien «suscribió formalmente el 09 de agosto de 2023, documento de adhesión a la campaña del candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal, JHON STEVEN GARCÍA ÁLVAREZ». 37.
Ante esa «directriz específica de apoyo», interpretó que la Circular 11 perdió sus efectos en ese municipio, además de que no fue notificada en esa circunscripción y era contraria a la Circular 10 del 15 de julio de 203, que solamente dejaba en libertad para hacer alianzas a los candidatos en Dosquebradas. 38. Criticó que el tribunal desestimara la doble militancia porque Cambio Radical no tenía candidato a la alcaldía de Santa Rosa de Cabal, habida cuenta que las alianzas estratégicas sí hacen parte del apoyo político de los partidos y estas deben ser acatadas por los militantes, de acuerdo con los estatutos de la colectividad. 39.
Siendo así, indicó que el demandado no podía apoyar al señor Paulo César Gómez Hoyos a la aludida Alcaldía. 6 Coordinadora departamental del Partido Cambio Radical en Risaralda. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (! 40.
Finalmente, sostuvo que tampoco podía respaldar al candidato a la Asamblea Carlos Alberto Montes Correa, sin manifestaciones adicionales respecto a lo que consideró el tribunal frente a este punto. 1.8. Trámite en segunda instancia 41. Mediante auto de 4 de septiembre de 2024, el despacho del magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia, previa constatación de su oportunidad y procedencia. En la misma providencia, corrió los traslados que ordena el artículo 293 del CPACA. 1.8.1.
Alegatos de conclusión 42. Las partes guardaron silencio durante el traslado. 1.8.2. Concepto del Ministerio Público 43. La procuradora séptima delegada ante esta Corporación emitió concepto en el sentido de confirmar el fallo apelado. 44. En respaldo de su postura, advirtió que el recurso se centraba en la valoración probatoria del elemento modal de la doble militancia por apoyo, «que exige que, el partido o movimiento político que avaló la postulación del acusado haya inscrito una candidatura propia o hecho uso de la figura de la coalición o adhesión al cargo de elección popular de que se trate».
Agregó que «solo en estos eventos puede reprocharse la defraudación a la lealtad partidista exigida al candidato sometido al medio de control de nulidad electoral». 45. En esa línea, observó que en el caso concreto los formularios E-6, los oficios remitidos por el Partido Cambio Radical y el testimonio de la señora Paola Nieto Londoño evidenciaban que esa colectividad no inscribió candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal ni suscribió o manifestó públicamente, a través de su representante legal, una coalición o adhesión a determinada campaña. 46.
Finalmente, pese a tener algunos reparos frente a la competencia de la coordinadora departamental del mencionado partido para expedir la habilitación de apoyo a otros candidatos, concluyó que la ausencia de un candidato propio a dicho cargo uninominal ponía en evidencia que el caso no se adecuaba a los presupuestos de la doble militancia en esta modalidad, identificados pacíficamente por la jurisprudencia en la materia. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co )! 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 47. La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el fallo de 18 de julio de 2024, por el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la nulidad de la elección del señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez como concejal del municipio de Santa Rosa de Cabal, para el período 2024-2027, de conformidad con los artículos 1507 y 152, numeral 7, literal a)8 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación9. 2.2.
El acto acusado 48. El acto cuya nulidad se pretende dentro del presente asunto corresponde a la elección del señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez como concejal del municipio de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), para el período 2024-2027, contenida en el Formulario E-26 CON del 8 de noviembre de 2023, expedido por los delegados del Consejo Nacional Electoral. 2.3.
Problema jurídico 49. Con base en los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si hay lugar a revocar, modificar o confirmar la sentencia del 18 de julio de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda. 50. Para el efecto, se deberá determinar si el demandado incurrió en doble militancia en la modalidad de apoyo, especialmente lo alusivo al elemento modal, de conformidad con lo dispuesto sobre la materia en el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 y la jurisprudencia especializada. 7 «Artículo 150.
Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. (Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021). El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)». 8«Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. (Modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021). Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección (…) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos (…). 9 «ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos». ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co *! 51.
Con ese norte, la Sala estima pertinente realizar un estudio general de la conducta prohibida, antes de analizar el fondo del asunto. 2.4. La doble militancia en la modalidad de apoyo 52. La prohibición de doble militancia fue introducida en el ordenamiento jurídico colombiano a través de las reformas constitucionales de 2003 y 2009, con el fin de imprimir seriedad y fortalecer a las agrupaciones políticas, de tal forma que se exija a sus militantes, candidatos y directivos una conducta acorde con los principios y lineamientos de la colectividad a la que pertenecen. 53.
La doble militancia tiene varias manifestaciones, algunas de ellas consagradas en el artículo 107 de la Constitución Política, otras introducidas por la Ley 1475 de 2011, entre las que se encuentra la siguiente"+: Quienes se desempeñen en cargos de dirección, gobierno, administración o control, dentro de los partidos y movimientos políticos, o hayan sido o aspiren ser elegidos en cargos o corporaciones de elección popular, no podrán apoyar candidatos distintos a los inscritos por el partido o movimiento político al cual se encuentren afiliados. 54.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sección11, la doble militancia por apoyo al candidato de un partido diferente al propio se configura cuando concurren los elementos que se describen a continuación: a) Elemento subjetivo 55. La prohibición está dirigida a quienes ocupen cargos de dirección, gobierno, administración o control en los partidos y movimientos políticos, y quienes han sido elegidos o aspiran a serlo en cargos o corporaciones de elección popular, es decir, a los candidatos, en esta última hipótesis. b) Elemento objetivo 56.
La conducta prohibida consiste en la asistencia o el respaldo a un candidato de un partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos diferente al propio, a través de actos positivos y concretos, de cualquier forma o medida. 10 Ver entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre del 2016, expediente 730001-23-33-000-2015-00806-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 11 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de agosto de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2023-01198-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez y sentencia de 26 de enero de 2023, Rad. 11001-03-28-000-2022-00196-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "+! 57.
En tal sentido, se ha precisado que los actos de acompañamiento político no requieren ser múltiples, sucesivos o continuos, de modo que pueden provenir de una sola manifestación de apoyo. c) Elemento temporal 58. A pesar de que el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011 no hace referencia expresa al período en que deben producirse los apoyos, se ha interpretado que es en el contexto de la campaña política, es decir, desde la inscripción hasta la fecha de las elecciones, pues solo durante ese lapso se puede hablar de candidatos, en el sentido estricto de la palabra. d) Elemento modal 59.
Para que el apoyo sea reprochable, el partido en el que se milita debe tener candidato propio inscrito al respectivo cargo, haber decidido adherir expresamente al de una colectividad diferente o impartido alguna instrucción en el sentido de abstenerse de acompañar determinada campaña12. e) Elemento territorial 60. El respaldo recriminado puede producirse en una sola circunscripción electoral –por ejemplo, de un candidato al concejo, a un aspirante a la alcaldía del mismo municipio–, pero también en el escenario de circunscripciones territoriales diferentes13. 61.
En cuanto a la prueba, estos casos se rigen por el principio de libertad probatoria, que admite los medios de convicción contemplados en la ley procesal, que sean aportados y decretados en las oportunidades allí previstas14. Asimismo, su valoración está guiada por las reglas de la sana crítica y la apreciación conjunta de los elementos que contribuyan al convencimiento del juez, frente a los hechos alegados por las partes15. 62.
Atendiendo a las características de las controversias que se suscitan por cuenta de la doble militancia en la modalidad de apoyo, son esenciales los formularios de inscripción de los candidatos involucrados o los acuerdos de adhesión a determinada campaña política. 12 Sobre la adhesión, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de junio de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2023-00105-00, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. 13 Sobre este factor, se destaca: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de octubre de 2018, Rad. 11001-03-28-000-2018-00032-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 14 Código General del Proceso, artículos 164 y 165. 15 Código General del Proceso, artículo 176. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ""! 63.
Asimismo, es usual que el debate probatorio esté determinado por el examen de videos y fotografías, allegados en su formato original o como capturas de pantalla, o de mensajes de datos, por ejemplo, los enlaces que conducen a la respectiva fuente digital. Cuando es así, se parte del supuesto de que son documentos y se presumen auténticos, mientras no se tachen de falsos, de conformidad con el artículo 244 del Código General del Proceso. 64.
En particular, esta Sección explicó sobre los mensajes de datos que «el primer requisito que se debe cumplir para la conservación de este tipo de documentos es que la información sea accesible para su posterior consulta [con] el origen, destino y fecha y hora del mensaje»16, según lo prevé la Ley 527 de 1999. 65. En ese contexto, en ocasiones también se acude a dictámenes periciales que aporten la experticia técnica necesaria para esclarecer las dudas que puedan suscitarse sobre la integridad o autenticidad de estos documentos, es decir, si fueron alterados, manipulados o editados, con el fin de distorsionar los hechos que inicialmente demostraban. 66.
Sumado a lo anterior, para los efectos descritos también resultan útiles, según el caso, los testimonios o las declaraciones de parte que permitan corroborar o establecer, más allá de toda duda razonable, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron las manifestaciones de respaldo electoral. 2.5. Caso concreto 67.
La parte actora atribuye al acto de elección del señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez como concejal por el Partido Cambio Radical en el municipio de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), período 2024-2027, la causal de nulidad por doble militancia prevista en el numeral 8 del artículo 275 del CPACA, en la modalidad de apoyo que desarrolla el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011. 68.
En tal sentido, señala que esa colectividad, a través de su coordinadora en el departamento de Risaralda, celebró un «acuerdo estratégico» con el candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal, Jhon Steven García Álvarez, de la coalición conformada por los partidos Unión por la Gente (partido de la U), Centro Democrático y Conservador Colombiano17. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de octubre de 2021, Rad. 47001-23-33-000- 2020-00075-01, MP.
Carlos Enrique Moreno Rubio. 17 Verificado en el formulario E-6 AL remitido al expediente por la Registraduría Nacional del Estado Civil. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "#! 69.
Pese a lo anterior, asegura que el demandado apoyó al candidato Paulo Gómez Hoyos, inscrito a la Alcaldía del referido municipio por el «movimiento» «El cambio avanza», que en realidad es una coalición, de la que hicieron parte los partidos Alianza Verde, Independientes, En Marcha, Gente en Movimiento y cuatro grupos significativos de ciudadanos18. 70.
Por otro lado, afirma que el concejal Loaiza también apoyó a la Asamblea de Risaralda al señor Carlos Alberto Montes Correa, de la coaliacion «Alternativos», celebrada entre los partidos Polo Democrático Alternativo, MAIS, Esperanza Democrática – ED y Alianza Verde19, siendo que Cambio Radical tenía lista propia de candidatos a esa corporación. 71.
El tribunal negó las pretensiones, al no encontrar configurada la doble militancia. En lo que tiene que ver con el apoyo al candidato a la Asamblea, señaló que «la parte demandante únicamente aporta dos fotografías tomadas en lo que parece ser un partido de fútbol, donde hacen presencia tanto el señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez, como el candidato Carlos Alberto Montes Correa, sin que de las mismas se logre inferir el hecho o connotación que se les atribuye». 72.
Frente a la Alcaldía, la decisión se debió a que no se cumplió el elemento modal de la doble militancia, pues el Partido Cambio Radical no inscribió candidato para ese cargo uninominal. 73. Además, consideró que el apoyo que brindó la coordinadora departamental al candidato Jhon Steven García Álvarez a ese cargo uninominal fue a título a personal y no a nombre del partido.
Con todo, advirtió que la Circular 11 del 27 de julio de 2023, que dejó en libertad para acompañar a candidatos de otras colectividades a las alcaldías de los municipios de Risaralda, promovía deliberadamente esa modalidad de doble militancia. 74. En la apelación, la parte actora refuta que la falta de un candidato propio del Partido Cambio Radical a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal habilite al demandado a acompañar al de otra colectividad, teniendo en cuenta la directriz específica de apoyar al señalado por la coordinadora en el departamento, la cual dejó sin efectos la autorización contenida en la aludida circular. 75.
Sobre el candidato a la Asamblea de Risaralda, Carlos Alberto Montes Correa, se limitó a insistir en que el demandado no debió apoyarlo, teniendo el Partido Cambio Radical lista a esa corporación, de la que hacía parte al señora Paola Andrea Nieto Londoño. 18 Constatado en el formulario E-6 AL remitido al expediente por la Registraduría Nacional del Estado Civil. 19 Según el dicho del demandante. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "$! 76.
La Sala estudiará los actos de respaldo frente a los mencionados candidatos, en el mismo orden. 77. Candidato a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal (Risaralda). Atendiendo a los contornos de la controversia, lo primero que advierte la Sala es que en esta instancia no se discute que el demandado fue inscrito en la lista al Concejo de Santa Rosa de Cabal por el Partido Cambio Radical y que apoyó al candidato a la Alcaldía de ese municipio, Paulo Gómez Hoyos, de la coalición «El cambio avanza», suscrita por los partidos Alianza Verde, Independientes, En Marcha, Gente en Movimiento y cuatro grupos significativos de ciudadanos. 78.
Para dar contexto el debate, se estima útil exponer parte del material que se aportó con la demanda para probar dicho apoyo: Foto 1 ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "%! Foto 2 ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "&! Foto 3 ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "'! 79.
También está claro que el Partido Cambio Radical no inscribió candidato a dicho cargo uninominal, pues no figura entre las agrupaciones políticas visibles en los formularios E-6 remitidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil20. 80. Así las cosas, el debate se circunscribe a determinar si el señor Jhon Steven García Álvarez, inscrito por la coalición conformada por los partidos Unión por la Gente (partido de la U), Centro Democrático y Conservador Colombiano, era el candidato por adhesión del Partido Cambio Radical a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), en virtud del «acuerdo estratégico» que el demandante interpreta suscrito a través de la señora Paola Andrea Nieto Londoño, como coordinadora departamental de la colectividad. 81.
Además, deben abordarse los cuestionamientos del apelante a la Circular Jurídica Interna 11 del 27 de julio de 2023, que dejó en libertad a los precandidatos a corporaciones públicas del Partido Cambio Radical en el departamento de Risaralda para apoyar a los aspirantes de su preferencia a las alcaldías municipales, frente a la valoración que le dio el tribunal en el fallo apelado. 82.
Así delimitada la controversia, es importante recordar que la doble militancia en la modalidad de apoyo se configura cuando en la campaña el demandado incumplió la prohibición de apoyar a candidatos de partidos diferentes al suyo, propios, por coalición o por adhesión. 83. Tratándose del respaldo por adhesión, la agrupación adherente no participa en el acto de inscripción, pero se compromete expresamente y de lleno con una campaña, a través de una manifestación formal y pública, que obliga a sus directivos, candidatos, elegidos y militantes en general a no apoyar a otros aspirantes para el respectivo cargo o corporación, so pena de sanciones que van desde las internas de los estatutos, hasta la presente nulidad electoral. 84.
Sobre esta clase de auspicios electorales, se destaca el carácter expreso que exige el juez electoral para que pueda equipararse a la inscripción de un candidato propio y derivar las consecuencias de la doble militancia en la modalidad de apoyo: [N]o solo la inscripción da por acreditado este presupuesto, teniendo en cuenta que como ha sido admitido por la jurisprudencia reciente de esta Sala de Sección, el desconocimiento de los apoyos expresos dados por un partido o un movimiento político a una causa proselitista distinta de la suya –aunque no exista registro de una aspiración particular–, pueden llevar a cristalizar igualmente la causal de inelegibilidad erigida en el artículo 2.2. de la Ley 1475 de 201121 (Negrillas adicionales). 20 Anexos a los oficios 1010-RN-RM No. 0156 y 0157 del 21 de marzo de 2024, suscrito por el registrador municipal del Estado Civil en Santa Rosa de Cabal (Risaralda). 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 27 de junio de 2024, Rad. 11001-03-28-000- 2013-00105-00, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "(! 85. En esa misma línea, la Sección ha venido reiterando que uno de los requisitos para que se materialice la doble militancia es que «el partido o movimiento político inscribió candidato propio o en su defecto que decidió, de forma expresa e inequívoca, acompañar la candidatura avalada por una organización política distinta» (se destaca)22. 86.
En el caso concreto, el demandante sostiene que el 9 de agosto de 2023 se hizo pública la adhesión del Partido Cambio Radical a la campaña del candidato a la Alcaldía Jhon Steven García Álvarez, con fundamento en las siguientes fotografías: Foto 1 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 24 de noviembre de 2016, Rad. 52001-23-33- 000-2015-00841-01, MP.
Alberto Yepes Barreiro. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ")! Foto 2 Foto 3 ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co "*! 87.
De las anteriores fotografías, el demandante destaca el documento visible en la primera, que correspondería al «documento de adhesión» del 9 de agosto de 2023, el cual no fue aportado al expediente. 88. Por su parte, en respuesta al requerimiento del tribunal, la señora Paola Andrea Nieto Londoño, coordinadora departamental del Partido Cambio Radical en Risaralda, manifestó que «no se realizó documento de acuerdo político con el aspirante a la alcaldía de Santa Rosa de Cabal, Jhon Steven García». 89.
Ella misma, al rendir testimonio en el proceso, se reconoció en las fotografías y declaró que buscó el respaldo del partido, pero no lo obtuvo. Así que «personalmente como diputada, apoyé al señor Steven García, estuvimos con él, lo apoyamos y lastimosamente no hubo respuesta por parte de Bogotá, entendiéndose, según los estatutos del partido que cuando no hay una respuesta oficial, se da libertad a la militancia para que ellos puedan tomar las decisiones que ellos a su gusto deseen para su municipio». 90.
Luego ratificó que hizo una «alianza personal», porque «estaba con el candidato Steven García solamente», pero los demás competidores quedaban en libertad de tomar otras decisiones. 91. Así las cosas, es posible afirmar que no existió el acuerdo de adhesión que sustenta esta parte de la censura. 92. Sumado a lo anterior, aunque los estatutos del Partido Cambio Radical23 no se refieren expresamente a los acuerdos de adhesión, dados sus efectos vinculantes y trascendencia para la colectividad es viable interpretar que la competencia para celebrarlos la tienen los mismos órganos competentes para decidir sobre el otorgamiento de avales, es decir, el comité central24 y el secretario general25. 93.
Considerando las pruebas reseñadas, la Sala le halla la razón al tribunal, en cuanto a que de ellas solo se puede inferir un apoyo personal de la señora Paola Andrea Nieto Londoño a la campaña del candidato Jhon Steven García Álvarez. 94. Siendo así, su respaldo no expone las características que debe reunir un compromiso electoral del tipo que se estudia, valga reiterar, suscrito por la autoridad competente según los estatutos del partido, ser expreso y público.
Al contrario, el de este caso logró probarse que acabó siendo una apuesta individual de la diputada. 23 Prueba documental remitida por el partido, en respuesta al requerimiento del tribunal. 24 Artículo 12º, numeral 4 de los estatutos. 25 Artículo 16º, numeral 3 y artículo 67º, numeral 7 de los estatutos. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #+! 95.
En consecuencia, no es cierto que el señor Jhon Steven García Álvarez fuera el candidato, por adhesión, del Partido Cambio Radical a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal, de ahí que no existió una restricción para que el demandado apoyara a otro aspirante al mismo cargo. 96. Por consiguiente, como se advirtió en el fallo de instancia, no se configura el elemento modal de la doble militancia que se atribuye al demandado, quien, si bien apoyó a un candidato que no fue avalado ni respaldado por su partido, pudo hacerlo porque este no tuvo uno propio ni adhirió a alguna campaña, contrario a lo que interpreta la demandante. 97.
Por otra parte, la Sala observa que el recurso de apelación desconoce todo efecto a la Circular Jurídica Interna 11 del 27 de julio de 2023, expedida por la coordinadora departamental del Partido Cambio Radical en Risaralda, con el asunto: «COALICIONES INTERPARTIDISTAS Y ALIANZAS ESTRATÉGICAS». Allí se informó a los «precandidatos a la Asamblea Departamental, Concejos Municipales y JAL», lo siguiente: La Coordinación Departamental, en concordancia con las posturas del nivel central y los diálogos permanentes con los directorios municipales del Departamento de Risaralda, militantes y precandidatos, llega al consenso de dejar en libertad a los precandidatos del Partido Cambio Radical, para que, en concordancia con sus militantes, puedan realizar las coaliciones o alianzas estratégicas con las Alcaldías Municipales pertinentes.
Se recomienda el acompañamiento de un candidato que reúna las condiciones éticas y de buen gobierno, en aras de contribuir con el engrandecimiento del partido Cambio Radical en la región. 98. Sobre esta prueba, se destaca que la persona que la suscribió fungía como coordinadora departamental del partido Cambio Radical y declaró en el proceso que se trataba de un documento original y auténtico.
También manifestó que la circular no fue conocida en la sede principal en Bogotá, pues «era algo nuestro, era algo más de acá de Risaralda» y, que «se emitió a petición del Concejal Jhon Jairo Loaiza de Santa Rosa de Cabal (…) para que él tuviera la tranquilidad de poder hacer su campaña en el municipio». 99. Pero lo cierto es que el fallo apelado no desestimó la doble militancia con base en ese documento.
Por el contrario, como se reseñó en los antecedentes de esta providencia, el tribunal la confrontó con el principio de autonomía de los partidos políticos, el artículo 107 de la Constitución Política y el artículo 2º de la Ley 1475 de 2011, para llegar a la conclusión de que promovía deliberadamente la doble militancia en la modalidad de apoyo. 100.
En tales condiciones, al margen de los verdaderos cuestionamientos de legalidad que hizo el tribunal, a los que se sumó el Ministerio Público en la segunda instancia, lo cierto es que no fue la prueba determinante para decidir el caso en primera instancia, sino que lo fue la falta de candidato propio o por adhesión del Partido Cambio Radical a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal. ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #"! 101.
Atendiendo a lo expuesto, se concluye que no prospera la apelación por cuenta del argumento analizado. 102. Candidato a la Asamblea de Risaralda. Como se anunció, frente a este apoyo el recurso de apelación se limita a mencionar, al final del escrito, lo siguiente: [H]abía una directriz específica de apoyo al candidato Steven García, dictada por la Coordinadora Departamental del partido, quien además era candidata a la Asamblea, y por lo cual, el demandado no podía apoyar al señor PAULO CÉSAR GÓMEZ HOYOS a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal, ni a CARLOS ALBERTO MONTES CORREA candidato a la Asamblea Departamental, en virtud de que con ello desconoció los acuerdos suscritos por el Partido Cambio Radical, que es el partido que avalaba su candidatura al Concejo y a la candidata del partido Paola Nieto de la lista del propio partido. 103.
Sobre esta censura, atendiendo al punto en controversia, se observa que las fotografías allegadas por la demandante sobre ese respaldo, en realidad no lo demuestran, pues a quienes se señala como el demandado y el señor Carlos Alberto Montes Correa, solo se les ve juntos en un evento deportivo, como se revela en estas imágenes: Foto 1 ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ##! Foto 2 104.
Además, el propio demandante señala que ese evento se realizó el 21 de mayo de 2023, es decir, antes del período de campañas, que marca el elemento temporal de la doble militancia en la modalidad de apoyo. Cabe recordar que dicho lapso empezó el 29 de junio de 2023, con la inscripción de los candidatos, es decir, cuatro meses antes de las elecciones del 29 de octubre del mismo año. 105.
Ante la precariedad del material probatorio que respalda esta parte de los cargos de la demanda, sumada a la ausencia de los presupuestos temoral (evento anterior al periodo de campañas) y material u objetivo (no se vislumbran actos de apoyo concretos y expresos), la Sala concuerda con la valoración que hizo el tribunal para desestimar la doble militancia en la modalidad de apoyo, frente al candidato a diputado. 106.
En conclusión, en el caso concreto no se configuró la causal de nulidad atribuida al acto de elección acusado, primero, porque el respaldo del demandado al candidato Paulo Gómez Hoyos a la Alcaldía de Santa Rosa de Cabal fue válido, a falta de uno para ese cargo, propio o por adhesión, del Partido Cambio Radical, 107. Segundo, porque no se atribuyó ni probó algún acto de respaldo al candidato Carlos Alberto Montes Correa a la Asamblea de Risaralda, en la época de campaña. 108.
Por tales motivos, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de julio de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda promovida contra el acto de elección del señor Jhon Jairo Loaiza Rodríguez como ! Demandante: Karla Yiret García Betancourt Demandado: Jhon Jairo Loaiza Rodríguez Radicación: 66001-23-33-000-2023-00322-01 ! ! Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co #$! concejal del municipio de Santa Rosa de Cabal, para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 8 de noviembre de 2023.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»