CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo dos mil veintiséis (2026) Número de radicación: 11001-03-06-000-2026-00070-00 Referencia: presunto conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Superintendencia Nacional de Salud - Coordinación de Instrucción Disciplinaria y Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Cauca Asunto: autoridad competente para conocer una actuación disciplinaria en contra de la gerente de operaciones de la sede nacional y vicepresidente de la Entidad Promotora de Salud ASMET SALUD EPS, por un presunto desacato a una autoridad judicial La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 2 de mayo de 20253 fue radicado ante el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca), un incidente de desacato por parte de la señora C.L.C.M.4, en su condición de agente oficiosa de la señora M.C.I., en contra de ASMET SALUD EPS S.A.S. El fundamento para presentar esa solicitud fue la tutela proferida por ese mismo despacho5, mediante la cual se ordenó 1Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia «IncidenteDesacato.pdf». 4 Teniendo en cuenta que la tutela describe condiciones particulares de salud, en aras de preservar la intimidad de las personas afectadas, de acuerdo con el desacato, se anonimiza el nombre de las involucradas al igual que el de la persona acusada de infringir la decisión judicial. 5 Sentencia de tutela No.180 del 15 de agosto de 2023 mediante la cual se tutelaron los derechos a la salud y la vida de la señora Marisol Carvajal Ijaji y se ordenó a la EPS autorizar, garantizar y suministrar diferentes servicios de salud, incluyendo los solicitados en el incidente de desacato.
Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 atención integral a la señora M.C.I, por traumatismo de la médula espinal cervical, mielopatía, cuadriplejia, diabetes mellitus, entre otros. En el incidente, se solicitó que se ordenara a la entidad accionada, prestar el servicio de cuidador de lunes a domingo por 6 horas como lo ordenó el médico tratante, de acuerdo con la historia clínica y la orden médica que reposan en el expediente, así como la entrega de los medicamentos ordenados y la imposición de la sanción correspondiente, por incumplimiento de la sentencia de tutela. 2.
Mediante auto del 27 de mayo de 2025, el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca) declaró que la señora C.D.L.A, gerente estratégica de la agencia departamental de la sede Cauca de ASMET SALUD EPS, incurrió en desacato del numeral quinto de la sentencia de tutela del 15 de agosto de 2023 e impuso sanción. El mencionado numeral de la sentencia reza lo siguiente6:
QUINTO: ORDENAR a ASMET SALUD E.P.S. S.A.S., por intermedio de su representante legal y/o quien haga sus veces, que, a partir de la notificación de esta providencia y en adelante, garantice el TRATAMIENTO INTEGRAL EN SALUD que requiere la señora M.C.I, para el manejo adecuado de las enfermedades7: […] Lo anterior, en procura de que sean prestados los servicios que dispongan los médicos tratantes en consideración a los mencionados diagnósticos con el fin de lograr la recuperación o estabilización integral de la salud.
Para ello, se deberá autorizar y suministrar los tratamientos, medicamentos, intervenciones, terapias, procedimientos, exámenes, controles, seguimientos y, en general, cualquier servicio que prescriban sus médicos tratantes adscritos a la E.P.S. frente a dichas patologías, por lo antes expuesto. 3. El 4 de junio de 2025 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán (Cauca), mediante auto núm. 822 declaró la nulidad de lo actuado por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca), con fundamento en la garantía del derecho de defensa y debido proceso de la vicepresidente de servicios de salud de la EPS, quien en virtud del organigrama publicado en la página web, era la llamada a ser requerida de manera directa para el acatamiento del fallo de tutela y no había sido vinculada formalmente al proceso judicial. 01Primeraiinstancia «05Sentencia.pdf».
Este fallo fue impugnado y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, en fallo No. 024 del 29 de septiembre de 2023, confirmó la decisión del A quo. Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia «06SentenciaSegundaInstancia.pdf». 6Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia «25AutoSancion.pdf». 7 La providencia cita entre otras dolencias, “S141.
OTROS TRAUMATISMOS DE LA MEDULA ESPINAL CERVICAL Y LOS NO ESPECIFICADOS”, y “G825. CUADRIPLEJIA, NO ESPECIFICADA”, entre otras. Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 4. En virtud de lo anterior, por medio de auto núm. 903 de la misma fecha, el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca) requirió a la gerente estratégica de la agencia departamental de la sede Cauca y a la gerente de operaciones de la sede nacional y vicepresidenta de servicios de salud (E), para que informaran sobre el trámite impartido para acatar lo ordenado en la sentencia de tutela del 15 de agosto de 2023, confirmada por el ad quem, con respecto a los servicios de salud prescritos por el médico tratante el 17 de marzo del 2025.8 5.
El 13 de junio de 2025, mediante auto núm. 960, el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca) ordenó la apertura del incidente de desacato formulado, teniendo como incidentadas a la gerente estratégica departamental de la sede Cauca, a la gerente de operaciones de la sede nacional y vicepresidenta de servicios de salud (E) de la sede nacional de ASMET SALUD E.P.S, y a la agente interventora de la EPS. 6.
El 27 de junio de 2025 el Juzgado Segundo en conocimiento, declaró en auto núm. 1030 de la fecha, que la gerente de operaciones y vicepresidente de servicios de salud (E) de la sede nacional incurrió en desacato por no haber acreditado el efectivo y total cumplimiento de la orden judicial, una vez realizado el requerimiento correspondiente por parte del juez de tutela.
Por lo tanto, ordenó la sanción correspondiente, con fundamento en que, como vicepresidente de servicios de salud de la sede nacional tiene entre sus funciones: «validar el registro del alcance de las tutelas de salud y de garantizar el cumplimiento del fallo».9 7. El 9 de julio de 2025 el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, profirió el auto núm. 1034, y resolvió la consulta de la decisión de desacato proferida por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán (Cauca), confirmando la misma. 8.
El 26 de agosto de 2025, mediante auto la Procuraduría Regional del Cauca, en trámite de informe de servidor público remitido por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales, por la imposición de una sanción por desacato, ordenó la remisión del expediente a la oficina de control interno disciplinario de la Superintendencia Nacional de Salud10. 9.
El 12 de febrero de 2026, la Superintendencia Nacional de Salud profirió el auto núm. 2026950010000207-7, mediante el cual le solicita a la Sala de Consulta y 8Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia «32autoObedeceyCumpleyRequiere.pdf». 9Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia «44AutoSancionaLuegodeNulidad.pdf». 10 Expediente digital, actuación núm.003ED_ 03120269500100487791.pdf.
Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 Servicio Civil resolver el conflicto negativo de competencias, por considerar que carece de competencia para conocer de la noticia disciplinaria expuesta, la cual, en su concepto, recae en la Procuraduría General de la Nación.11 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, el 3 de marzo de 2026 se fijó el edicto núm. 048 en la Secretaría de la Sala12, por el término de cinco días, del 6 al 12 de marzo de 2026, para que las autoridades involucradas presentaran sus alegatos o consideraciones.
Según el informe secretarial del 3 de marzo de 202613, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Superintendencia Nacional de Salud - Coordinación de Instrucción Disciplinaria, a la Procuraduría General de la Nación y a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cauca. En informe del 03 de marzo de 202614, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado manifestó que, con el fin de garantizar la reserva de la actuación disciplinaria consagrada en el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019, dejaba a consideración del despacho sustanciador la procedencia de comunicar el asunto a la presunta investigada y al quejoso.
En atención a lo anterior, el despacho ponente revisó el expediente digital del asunto y constató que, respecto del caso particular no se adelantó ninguna de las actuaciones que dan lugar a la comunicación del asunto a las investigadas y al quejoso, a saber, i) auto de apertura de investigación disciplinaria ni la orden de vinculación a la vicepresidente que acreditara su calidad de investigada15; ii) citación a audiencia, ii) formulación de pliego de cargos o, iv) auto que ordene el archivo definitivo de la investigación16, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 110, 111 y 115 de la referida Ley 1952 de 2019. Así las cosas, no se ordenó la comunicación del trámite del conflicto a la presunta investigada y al quejoso. Por otra parte, según el informe secretarial del 13 de marzo de 202617, dentro del término de fijación, las autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
En un nuevo informe secretarial de la misma fecha se confirmó 11 Expediente digital, actuación núm.003ED_ 03120269500100487791.pdf 12 Expediente digital, actuación núm. 8. Folio 1. 13 Expediente digital, actuación núm. 6. Folio 1. 14 Expediente digital, actuación núm. 07. Folio 1 15Artículo 111, Ley 1952 de 2019. 16Artículo 115, Ley 1952 de 2019. 17Expediente digital, actuación núm.11.
Folio 1 Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 que ese día fue allegado pronunciamiento por parte de la Superintendencia Nacional de Salud con alegatos sobre el asunto.18 Luego, mediante auto del 27 de marzo de 202619, la consejera ponente ordenó, por intermedio de la Secretaría de la Sala, oficiar al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán (Cauca), para que allegara el expediente del incidente adelantado por la autoridad judicial correspondiente y copia del trámite de la consulta adelantado.
Así mismo se ordenó oficiar a Entidad Promotora de Salud ASMET SALUD E.P.S con el fin de que remitiera información relacionada con el nombramiento y funciones de la gerente de operaciones de la sede nacional al interior de esa entidad y su tiempo de servicios en la E.P.S mencionada. De conformidad con el informe secretarial del 14 de abril de 202620, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán (Cauca) allegó la información requerida.
La E.P.S guardó silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional Cauca La autoridad no presentó consideraciones ante la Sala. Sin embargo, sus razones para negar la competencia pueden extraerse del auto de fecha 26 de agosto 2025. En dicho proveído, la Procuraduría Regional del Cauca advirtió que la competencia para ejercer la vigilancia y control de la entidad del Sistema General de Seguridad Social en Salud le corresponde, de manera preferente, a la Superintendencia Nacional de Salud, cuyas funciones comprenden la supervisión y vigilancia de las IPS y EPS.
En relación con ASMET SALUD E.P.S, advierte que la Superintendencia tiene la función de hacer cumplir las normas que reglamentan el Sistema de Seguridad Social en Salud, así como inspeccionar, vigilar y controlar los recursos del sistema, entre otras funciones. A juicio de esta autoridad, la Ley 1122 de 2007 define los objetivos de la Superintendencia Nacional de Salud, y la Ley 1952 de 2019, modificada por la ley 2094 de 2021, establece claramente las reglas de competencia a cargo de la Oficina de Control Interno Disciplinario de esta entidad, para el ejercicio de la acción disciplinaria de los servidores públicos.
Con fundamento en esta normativa, considera que es la Superintendencia Nacional de Salud, la autoridad competente para el conocimiento de la actuación disciplinaria derivada del incidente de desacato. 18 Expediente digital, actuación núm.016. Folio 1. 19 Expediente digital, actuación núm.017. «017Autoparamejor_CCA20260070Autoprueb.pdf». 20 Expediente digital, actuación núm.024.
Folio 1. Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 3.2. Superintendencia Nacional de Salud Mediante documento radicado el 13 de marzo de 2026, la Coordinación de Instrucción Disciplinaria de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia Nacional de Salud presentó alegatos y manifestó, que el ejercicio de la potestad disciplinaria al interior de la Superintendencia Nacional de Salud se ejerce a través de la Oficina de Control Interno Disciplinario, dependencia que adelanta las investigaciones disciplinarias respecto de los servidores públicos que integran la planta de personal de la entidad, conforme lo dispuesto en el Código General Disciplinario, sin que esta potestad pueda extenderse a servidores públicos o particulares que no forman parte de la estructura administrativa de la entidad.
De hecho, el artículo 42 del Decreto 1080 de 2021 establece las funciones de la Oficina de Control Disciplinario Interno respecto de los procesos disciplinarios relacionados con conductas de los servidores y exservidores de la entidad, con excepción de determinados altos funcionarios, que por disposición legal son objeto de competencia de la Procuraduría General de la Nación. Al respecto indicó, que la Corte Constitucional en la sentencia C-095 de 2023 señaló que la Ley 734 de 2002 otorgó a las oficinas de control interno titularidad de la acción disciplinaria, la cual concurre con el Ministerio Público, quien conforme el mandato constitucional tiene prevalencia o preferencia sobre el ejercicio de la acción disciplinaria.
Señala que ASMET SALUD EPS SAS no constituye una entidad estatal sino una Entidad Promotora de Salud de naturaleza privada, que hace parte de los actores que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. En virtud de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, las EPS, aun cuando participan en la prestación de un servicio público esencial, no tienen por esta razón la calidad de entidades estatales, ni sus trabajadores la condición de servidores públicos.
De esta manera, aunque ASMET SALUD EPS SAS se encuentra sometida al régimen de inspección, vigilancia y control por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, no se genera por este hecho relación orgánica o funcional entre los trabajadores de la EPS y la Superintendencia, ni tampoco se puede extender la potestad disciplinaria interna de esta última a tales entidades.
Considera que el artículo 277 de la Constitución Política consagra el poder disciplinario en cabeza del Procurador General de la Nación, estableciendo entre sus funciones la de ejercer vigilancia sobre la conducta de quienes desempeñen funciones públicas. El Decreto Ley 262 de 2000 por su parte, establece las competencias de las Procuradurías Regionales de Instrucción, entre las cuales están conocer de procesos disciplinarios contra particulares vinculados a entidades privadas, cuando estos desarrollen funciones públicas o administren recursos de naturaleza pública.
Las EPS, aunque tengan naturaleza privada, participan de la Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 administración de recursos públicos del sistema de salud y como consecuencia de esto, los particulares que ejercen funciones dentro de dichas entidades pueden quedar sometidos al control de la Procuraduría cuando sus actuaciones impliquen la administración de recursos públicos o el ejercicio de funciones públicas, tal y como lo confirma el artículo 92 de la Ley 1952 de 2019.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según el Código General Disciplinario El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes de este proceso, a saber, la Superintendencia Nacional de Salud - Coordinación de Instrucción Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA y, en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, estas no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento de fondo por considerar que no existe un conflicto de competencias administrativas por no encontrarse en curso una actuación administrativa, particular y concreta, como se analizará más adelante. Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 2. Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los hechos propuestos, la Sala encuentra que no existe un conflicto de competencias administrativas que deba resolverse, en la medida en que no se configuran los presupuestos habilitantes previstos en los artículos 39 y 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021.
Tal conclusión tiene fundamento en el análisis de los siguientes elementos: i) el régimen disciplinario de los particulares previsto en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019; y ii) la función pública como presupuesto de la responsabilidad disciplinaria de los particulares. i) Régimen disciplinario de los particulares previsto en el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 El régimen disciplinario colombiano como expresión del ius puniendi del Estado parte de la regla general según la cual la potestad disciplinaria estatal se ejerce principalmente respecto de los servidores públicos21.
Consecuente con este planteamiento, el ordenamiento jurídico únicamente admite, de manera excepcional, la posibilidad de extender dicho control a los particulares cuando estos ejercen función pública. Esta directriz ha sido reconocida de tiempo atrás por la Corte Constitucional, que en sentencia C-563 de 1998 precisó: Sobre el punto la Corte ha insistido repetidamente que el régimen disciplinario no puede ser aplicado a los particulares que prestan sus servicios al Estado, pues en esos casos no se presenta una relación de sujeción o supremacía entre la Administración y la aludida persona.
Este régimen, sólo puede ser aplicado a los servidores públicos, porque la posición de éstos "en el aparato estatal, como ente físico que actualiza la tarea del Estado, comporta una serie de obvias obligaciones especiales de aquel con éste, llamadas a mantener el orden interno de la organización y el logro de los objetivos estatales. Así las cosas, un elemento esencial que define al destinatario de la potestad disciplinaria es la existencia de una subordinación del servidor público para con el Estado"22.
El artículo 70 del Código General Disciplinario adoptado mediante la Ley 1952 de 2019 establece tal postulado, y limita la posibilidad de someter a los particulares a la acción disciplinaria del Estado a los siguientes supuestos: i) cuando ejerzan «funciones públicas de manera permanente o transitoria»; ii) cuando administren 21 Ley 1952 de 2019 «Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario» 22 Cita contenida en la Sentencia C-280 de 1996.
Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 recursos públicos; iii) cuando cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; y iv) cuando funjan como auxiliares de la justicia. El tipo de controversia que se plantea a la Sala de Consulta en esta oportunidad exige centrar la atención en el supuesto de la norma en cita, según el cual, «Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado».
Esta disposición introduce un criterio material para determinar cuándo un particular ejerce función pública. No basta con participar en actividades de interés general o en la prestación de servicios públicos; resulta indispensable ejercer prerrogativas que denoten autoridad por parte de un organismo estatal. La Corte dejó claro que el ejercicio de función pública por particulares no transforma su condición de particulares, por lo que no los convierte en servidores públicos: La circunstancia de que se asigne a los particulares el ejercicio de funciones públicas no modifica su estatus de particulares ni los convierte por ese hecho en servidores públicos23.
Posteriormente, en la sentencia C-037 de 2003, se explicó que las prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado corresponden, precisamente, al ejercicio de potestades inherentes a la autoridad pública. Señaló la Corte que «Las potestades inherentes al Estado se traducen generalmente en señalamiento de conductas, expedición de actos unilaterales y ejercicio de coerción».
Y añadió que dichas potestades no pueden entenderse atribuidas de manera implícita, pues requieren siempre de habilitación expresa por parte del Legislador. En concreto indicó: «No sobra reiterar que en este supuesto necesariamente la posibilidad de que el particular pueda hacer uso de dichas potestades inherentes al Estado debe estar respaldada en una habilitación expresa de la ley».
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil en el Conflicto 2024-708 del 2 de abril de 2025, reiteró esta directriz, conforme la cual, únicamente son sujetos disciplinarios los particulares que ejerzan de manera permanente o transitoria funciones públicas administren recursos públicos o cumplan laborar de interventoría o supervisión. Este pronunciamiento es relevante, por cuanto en él se abordó el asunto específico del ejercicio de la función pública en el contexto particular de la prestación de servicios públicos por parte de particulares.
La Sala subrayó que, de conformidad con el artículo 70 del Código General Disciplinario, «[n]o serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en 23 Esta afirmación ha sido reiterada en la jurisprudencia constitucional. Al respecto, ver sentencias C-338 de 2011, C-181 de 2002, C-233 de 2002, C-722 de 2007, C-644 de 2011, C-037 de 2003, SU- 1010 de 2008.
Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias». En especial, manifestó lo siguiente: Solamente en caso de que la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que este cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública.
Ahora bien, el artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 especificó lo que se entiende por particular que ejerce funciones públicas: Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, desarrolle o realice prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado. No serán disciplinables aquellos particulares que presten servicios públicos, salvo que en ejercicio de dichas actividades desempeñen funciones públicas, evento en el cual resultarán destinatarios de las normas disciplinarias.
De las razones mencionadas, la Sala colige que el sometimiento de los particulares a la acción disciplinaria es excepcional. Tal posibilidad se sujeta a los precisos supuestos de hecho que establece el artículo 70 del Código General Disciplinario, restricción que resulta igualmente aplicable al caso particular de la prestación de servicios públicos por parte de particulares.
El único caso en que el Legislador autoriza el ejercicio de la acción disciplinaria se presenta cuando aquellos ejerzan función pública, lo que se define como el desarrollo de «prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado». Expuesto lo anterior, se analizará a continuación el alcance de la noción de función pública en el contexto específico del derecho disciplinario. ii) La función pública como presupuesto de responsabilidad disciplinaria de los particulares En relación con la función pública, la Corte Constitucional ha indicado que esta hace referencia al conjunto de actividades inherentes a la gestión del Estado encaminadas al cumplimiento de sus fines esenciales.
Concretamente, en la sentencia C-037 de 2003, señaló que dicha categoría implica el ejercicio de autoridad estatal, al afirmar: «La función pública se manifiesta a través de mecanismos que requieren de las potestades públicas y que significan, en general, ejercicio de la autoridad inherente del Estado». Esta sentencia mencionada, ha identificado como manifestaciones típicas de la función pública, entre otras, la expedición de actos administrativos, el ejercicio de coerción, la imposición de sanciones, la adopción de decisiones unilaterales Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 obligatorias, el ejercicio de potestades de policía, el señalamiento obligatorio de conductas, entre otras.
De acuerdo con esta línea jurisprudencial, además del desarrollo de prerrogativas exclusivas de órganos del Estado, el ejercicio de función pública exige una habilitación legal expresa, por lo que no es una categoría cuya existencia pueda presumirse. Siguiendo este mismo derrotero, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha manifestado que «[l]a función pública es toda actividad ejercida por los órganos del Estado para la realización de sus fines»24.
De lo anterior se sigue que la función pública corresponde al conjunto de actividades de naturaleza jurídica que expresan autoridad estatal y que son desarrolladas por los órganos del Estado o, excepcionalmente, por particulares expresamente habilitados por la Constitución o la ley para ejercer prerrogativas exclusivas del poder público.
En consecuencia, no cualquier actividad de interés general ni la mera participación de los particulares en la prestación de servicios públicos conlleva el ejercicio de función pública. Pues para que ello sea así resulta indispensable la existencia de potestades inherentes al Estado, tales como la capacidad de expedir actos obligatorios, ejercer coerción, imponer sanciones o adoptar decisiones unilaterales con efectos jurídicos frente a los administrados.
Este planteamiento es plenamente congruente con lo dispuesto en el artículo 365 de la Constitución, precepto que establece que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que «podrán ser prestados por este, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares». Según se observa, la norma en modo alguno prevé que la prestación de un servicio público implique necesaria y automáticamente el ejercicio de función pública.
Esta clara frontera entre los conceptos de función pública y servicio público ha sido objeto de un amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional. De los fallos que ha dictado la Corte Constitucional en la materia, interesa destacar la sentencia C- 037 de 2003, en la que señaló: La Constitución Política, ha reservado para el Estado las funciones de regulación, control y vigilancia de los servicios públicos, que en s[í] mismas corresponden cabalmente al ejercicio de funciones públicas, mientras que la prestación de los mismos, en la medida en que no implica per ser dicho ejercicio, ha determinado que puede ser adelantada por el [E]stado, por particulares o por comunidades organizadas (art.365C.P) Según se ha dicho, la diferenciación entre función pública y servicio público tiene consecuencias directas en materia disciplinaria.
Lo anterior se destaca en la sentencia C-037 de 2003, en la que la Corte manifestó lo siguiente: 24 Radicación ACU-1016-del 18 de noviembre de 1999. Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 El particular involucrado en la prestación de un servicio público no se encuentra sometido al control de las autoridades disciplinarias. […] Solamente en el caso de que dicha prestación haga necesario el ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado […] habrá lugar a la aplicación del régimen disciplinario.
En consecuencia, la prestación de un servicio público constituye una actividad material orientada a la satisfacción de necesidades colectivas y al cumplimiento de fines sociales del Estado, mientras que la función pública supone el ejercicio de competencias jurídicas que expresan autoridad estatal y que involucran prerrogativas exclusivas del poder público.
Por ello, la participación de particulares en la prestación de servicios públicos, incluso cuando se trate de servicios esenciales que conllevan la garantía de derechos fundamentales como es el caso del servicio de salud, no implica por sí misma el ejercicio de función pública ni habilita automáticamente la aplicación del régimen disciplinario previsto para los particulares que desarrollan funciones públicas.
Esta distinción adquiere especial relevancia en el sector de la salud, en el que empleados de las EPS, aun cuando desarrollen actividades relacionadas con la prestación del servicio, tales como la validación de servicios médicos, auditorías médicas, coordinación administrativa, gestión de autorizaciones, cumplimiento de órdenes judiciales entre otras, no ejercen función pública.
Ello obedece a que dichas actividades no implican el desarrollo de prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado, como la expedición de actos administrativos, el ejercicio de coerción estatal, la aplicación de potestad sancionatoria pública, el ejercicio de función de policía o la facultad de imponer unilateralmente decisiones revestidas de autoridad pública.
Ahora bien, según lo definido por la Sección Segunda del Consejo de Estado,25 en el mencionado sector se configura un claro ejercicio de función pública respecto de las actividades desempeñadas por los representantes legales y los miembros de junta directiva de las EPS al gestionar, administrar o destinar recursos, quienes, por esta razón, sí se encuentran sometidos al régimen disciplinario.
Lo anterior se explica por la naturaleza de sus funciones, directamente vinculadas con la adopción de decisiones estratégicas, la dirección institucional y la administración de recursos pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Sin embargo, dicha excepción no puede extenderse automáticamente a empleados que carecen 25 25000-23-42-000-2014-00161-01 (3921-2022) Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 de capacidad decisoria sobre recursos públicos y que no ejercen competencias propias de autoridad estatal.
En suma, la prestación de servicios públicos por particulares no implica automáticamente el ejercicio de función pública. Para que ello ocurra resulta indispensable el cumplimiento de las dos siguientes condiciones: la primera: la existencia de una habilitación legal expresa que atribuya al particular el desarrollo de una actividad que es competencia del Estado; y la segunda: el objeto de la aludida atribución debe consistir en la asignación de prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado, lo que suele materializarse en la imposición de sanciones y en el desarrollo de competencias propias del poder público.
El otorgamiento de estas competencias excepcionales no puede presumirse a partir de la sola participación de los particulares en actividades que atañen al interés general o en la prestación de servicios públicos esenciales. En el caso concreto, la señora M.P.G.B, gerente de operaciones y vicepresidente de servicios de salud (E) de la sede nacional de ASMET SALUD EPS SAS, fue sancionada por desacato a orden judicial por el juez de tutela, en virtud de la providencia núm.1030 de fecha 27 de junio de 2025, proferida por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, por incumplimiento del fallo de tutela No. 180 del 15 de agosto de 2023 proferido dentro de la acción de tutela instaurada a favor de la agenciada M.C.I contra ASMET SALUD EPS.
La providencia de tutela ordenaba «garantizar el tratamiento integral en salud» a la accionante, incluyendo la prestación de los servicios médicos, suministro de tratamientos, medicamentos, intervenciones, terapias, y en general, cualquier servicio que sea prescrito por su médico tratante. Según el expediente que corresponde al incidente de desacato, la señora M.P.G.B, gerente de operaciones y vicepresidente de servicios de salud (E) de la sede nacional, forma parte de la planta de funcionarios de ASMET SALUD EPS SAS, y tiene como funciones, conforme al Manual de Lineamientos de Estrategia de Defensa Judicial dentro del proceso de Tutelas de ASMET SALUD EPS SAS –Lj- Ajc-M-01–: «Validar el registro del alcance de las tutelas de salud y de garantizar el cumplimiento del fallo»26.
Con base en las razones expuestas, la Sala no evidencia que la gestión a cargo de la señora M.P.G.B. en su condición de gerente de operaciones y vicepresidente de servicios de salud (E) de la sede nacional de ASMET SALUD EPS SAS conlleve el ejercicio material de función pública. 26 Expediente digital, actuación núm.023 RECIBEMEMORIAL_19001410500220230041 – 01Primeraiinstancia, 18ContestacionAsmetSalud - «02contestacionRequerimiento.pdf».
Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 Ello se debe a que en modo alguno ejerce prerrogativas exclusivas de los órganos del Estado, y, por el contrario, sus actividades se relacionan materialmente con funciones de gestión de prestación de servicios de salud, lo cual no transforma automáticamente la naturaleza jurídica de sus funciones, ni la convierte a ella en un particular disciplinable.
De igual manera, en condición de empleada de la EPS no cuenta con habilitación legal para el ejercicio de funciones públicas en calidad de particular, y teniendo en cuenta que es el legislador el que decide quiénes cumplen función pública y la definición del legislador es restrictiva, no se estaría en el presente caso ante un particular en ejercicio de funciones públicas.
Así, se tiene que, la empleada de ASMET SALUD EPS SAS sancionada por desacatar una orden de tutela, no ejerce función pública en el desarrollo de sus actividades en dicha organización, por lo que su proceder no constituye una materia administrativa, que pueda someterse a investigación disciplinaria. El cumplimiento de órdenes judiciales constituye una obligación jurídica general derivada de la cláusula del Estado de derecho, y no una prerrogativa exclusiva del Estado.
De igual manera, el hecho de intervenir en trámites internos de autorización o coordinación de servicios médicos no implica ejercicio de coerción estatal, expedición de actos administrativos ni desarrollo de potestades públicas inherentes al Estado. En consecuencia, no resulta jurídicamente viable afirmar que funcionarios de EPS distintos de representantes legales o miembros de junta directiva, por el solo hecho de participar en la prestación del servicio público de salud o de ser vinculados a incidentes de desacato, ejerzan función pública en los términos del artículo 70 de la Ley 1952 de 2019 y, por ende, sean sujetos disciplinables por parte de la Procuraduría General de la Nación. Por lo anterior, la Sala se abstendrá de decidir de fondo el presente asunto, en la medida en que el obrar de la señora M.P.G.B no constituye una materia administrativa que pueda someterse a investigación disciplinaria.
Por tal motivo, al no verificarse el supuesto de hecho previsto en el artículo 70 del Código General Disciplinario, no existe una actuación administrativa cuya competencia deba asignarse. No obstante, ello en modo alguno merma la gravedad de su proceder. A la señora M.P.G.B le correspondía asegurar el oportuno y riguroso cumplimiento de una orden judicial que concedió el amparo del derecho fundamental a la salud de una persona.
Al desconocerse dicha orden, -lo que implicó la continuación de la vulneración del derecho fundamental-, fue sancionada en el incidente de desacato que se tramitó por el juez de primera instancia en el proceso de tutela. Por lo anterior se exhortará Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en cumplimiento de sus competencias generales relacionadas con la vigilancia, inspección y control de las Entidades Promotoras de Salud, internamente adelante las actuaciones que considere pertinentes frente a las posibles irregularidades presentadas en ASMET SALUD EPS SAS.
Finalmente, la Sala ordenará la devolución del expediente a la Superintendencia Nacional de Salud por cuanto fue esa entidad la que propuso el presunto conflicto de competencias. 3. Exhorto La Sala exhortará a la Superintendencia Nacional de Salud para que, en cumplimiento de sus competencias generales relacionadas con la vigilancia, inspección y control de las Entidades Promotoras de Salud, internamente adelante las actuaciones que considere pertinentes frente a las posibles irregularidades presentadas en la ASMET SALUD EPS SAS., que derivaron en la sanción en el marco del incidente de desacato impuesto por el incumplimiento del fallo de tutela núm. 180 del 15 de agosto de 2023, en atención de la gravedad de la situación presentada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. ABSTENERSE de resolver de fondo, por inexistencia de un conflicto de competencias administrativas entre la Superintendencia Nacional de Salud - Coordinación de Instrucción Disciplinaria y la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Regional de Instrucción del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO. DEVOLVER, por Secretaría de la Sala el expediente, a la Superintendencia Nacional de Salud, por ser la entidad que promovió el conflicto, para lo de su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la Superintendencia Nacional de Salud para que adelante las gestiones pertinentes en ejercicio de sus facultades de inspección, vigilancia y control, frente a las posibles irregularidades, incumplimientos o vulneraciones normativas atribuibles a ASMET SALUD EPS SAS, que derivaron en la sanción en el marco del incidente de desacato impuesto por el incumplimiento del fallo de tutela núm. 180 del 15 de agosto de 2023, en atención de la gravedad de la situación presentada.
Radicación núm:11001-03-06-000-2026-00070-00 CUARTO. COMUNICAR, por Secretaria de Sala, la presente decisión a la Superintendencia Nacional de Salud - Coordinación de Instrucción Disciplinaria, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Regional de Instrucción del Cauca, al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán (Cauca) y a ASMET SALUD EPS SAS.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidente de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ÁLVAREZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.