05001233300020160025502 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO–ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez promiscuo municipal. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: la prima especial no constituye factor salarial. Subtema 2: nivelación salarial prevista en el Decreto 1251 de 2009. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2024 por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Diana Milena Sabogal Ospina, en su condición de juez, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, así como la correspondiente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos que devengó y el pago y reliquidación de salarios, prestaciones sociales y cesantías adeudadas producto del impago de manera completa y oportuna en los términos del Decreto 1251 de 2009 a la demandante desde el año 2011 hasta el 2015 y durante los años que siga en el mismo cargo o similar.

Todo lo anterior sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un Magistrado de Alta Corte, de lo cual le corresponde al demandante un 34.9%. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Diana Milena Sabogal Ospina, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, el 4 de febrero de 20161, con las siguientes: 1 Expediente físico, folio 44. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.

Pretensiones: (i) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4688 del 10 de septiembre de 2014, que niega la petición del pago de un 30% adicional de salario y prestaciones sociales, correspondiente a la prima especial que se ha cancelado sin factor salarial y del acto ficto presunto negativo que niega el recurso de apelación presentado el 16 de septiembre de 2014.

Argumentó que el salario mensual corresponde a un 100% más un 30% de prima especial. (ii) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR 14-4812 del 19 de septiembre de 2014, que niega la nivelación salarial de conformidad con el Decreto 1251 de 2009 y el pago efectivo de lo dejado de percibir durante los años 2011 a 2015 y siguientes, mientras la demandante se encuentre vinculada al mismo cargo o similar.

Y que se declare la nulidad del acto presunto negativo que niega el recurso de apelación presentado el 29 de septiembre de 2014. (iii) Inaplicar el artículo 4º del Decreto 1251 de 2009 y todo artículo que no ordene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 del mismo Decreto, por no ordenar el pago de la remuneración del Juez, con base en el 70% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta corte, con la inclusión de todos los conceptos salariales como gastos de representación, prima especial, prima de navidad entre otros, ordenando el pago del 34.9% a favor de la demandante para establecer su sueldo mensual, donde se incluya que lo percibido corresponde a factor salarial por este ser recibido de manera mensual.

(iv) Ordenar a la entidad demandada el pago a favor de la demandante del saldo restante del salario y prestaciones sociales en un 30%, sobre la prima especial que debe atenderse con factor salarial; todo esto desde el 2011 hasta la fecha en que la demandante siga en el mismo cargo o similar. (v) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el pago y reliquidación de salarios, prestaciones sociales y cesantías adeudadas producto del impago de manera completa y oportuna en los términos del Decreto 1251 de 2009 a la demandante desde el año 2011 hasta el 2015 y durante los años que siga en el mismo cargo o similar.

Todo lo anterior sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un Magistrado de Alta Corte, de lo cual le corresponde al demandante un 34.9%. (vi) Ordenar a la accionada a incluir el valor de los saldos dejados de percibir durante los años 2011 en adelante hasta que se produzca un acuerdo y que la demandante siga en el mismo cargo o similar, así como el pago proporcional adicional al resto de las prestaciones sociales, sobre la base del 100% del salario con el reconocimiento de intereses corrientes y moratorios. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente2: 2 Expediente físico, folio 1. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (i) Se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el 1 de enero 2011 hasta la fecha de presentación de la demanda, en el cargo de juez promiscuo municipal de Marinilla.

(ii) Indicó que a la demandante se le pagó solo del 70% del salario establecido por el Gobierno nacional en los decretos que reglamentan la Ley 4 de 1992, y que no se le paga el 30% restante ni las prestaciones sociales correspondientes sobre la prima especial que se remunera mensualmente. (iii) Precisó que el Decreto 194 de 2014 -continúo-, la demandante debería recibir $4.556.011 más el 30% de una prima especial con factor salarial, pero sólo se le paga el 70% de dicho monto, ya que al 30% adicional se le atribuye el carácter de prima especial sin factor salarial.

(iv) Argumentó que la Ley 4 de 1992 ordenó la nivelación salarial de funcionarios y empleados de la Rama Judicial y que para dar cumplimiento a dicha orden se han dictado diferentes Decretos como el 610 de 1998 y el 4040 de 2004, para nivelar los ingresos de los magistrados de Tribunal y afines con los de magistrados de alta corte. El Decreto 3901 de 2008 que estableció la nivelación salarial para jueces y asignó porcentajes justos y equitativos.

El Decreto 707 de 2009 que limitó los factores generados por el decreto anteriormente citado, para establecer que ciertas diferencias salariales no constituían factor salarial ni prestacional. (v) Manifestó que el Decreto 1251 de 2009 derogó el Decreto 707 del mismo año y reprodujo su contenido, así mismo, derogó los decretos 3901 de 2008 y 1251 de 2009 estableció que los Jueces Municipales devengarían un 34.9% y los Jueces del Circuito un 43.2% del 70% de lo que por todo concepto devengan los magistrados de alta corte.

(vi) Finalmente, adujo que al momento de realizar la liquidación de ingresos de magistrados de alta corte no incluye ciertos factores como la bonificación por servicios, la bonificación por gestión judicial, prima de servicios, prima de vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, entre otros, además que no se hizo según el Decreto 1251, afectando la remuneración mensual de los jueces.

(vii) El 5 de septiembre de 2014 solicitó ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial la reliquidación de su salario y consecuentemente sus prestaciones sociales con la inclusión en el 70% de la base de cálculo, el auxilio de cesantías de los magistrados de las altas cortes para los años 2011 y siguientes durante el tiempo que ocupe el cargo de juez, así como el reajuste y pago de todas las prestaciones sociales sobre la base del 100%, con la inclusión del 30% de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el pago de las sanciones moratorias e indexaciones.

(viii) Mediante la Resolución DESAJCLR14-4688 del 10 de septiembre de 2014, el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, negó la solicitud. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 (ix) El 27 de agosto de 2014 pidió certificaciones de tiempos de servicio y salarios devengados, en que se incluyan todos los rubros que debió percibir por todo concepto un juez durante los años 2011 al 2014, así mismo, que, sobre las certificaciones anteriores, se calcule mensualmente el 34.9% sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta corte.

(x) A través de la Resolución DESAJCLR14-4812 del 19 de septiembre de 2014, el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, negó la solicitud. Inconforme con la anterior decisión, la demandante el 28 de septiembre de 2014 interpuso recurso de apelación, sin que a la fecha la accionada haya dado respuesta a su solicitud. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 3. La actora citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículo; la Ley 4 de 1992, artículos 14; el Decreto 1251 de 2009. 4. En el concepto de violación, argumentó que Artículo 14 de la Ley 4 de 1992 establece una prima correspondiente entre el 30% y el 60% del salario básico para Magistrados, Jueces y otros funcionarios judiciales, sin embargo, esta prima no tiene el carácter salarial, y cuenta con efectos a partir del 1 de enero de 1993.

Agregó que el Decreto 57 de 1993, en su Artículo 6, especifica que esta prima será del 30% del salario básico mensual para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores y Contencioso Administrativo, Jueces de la República, entre otros. 5. Consideró que existe una discrepancia entre lo que hace alusión el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los decretos reglamentarios, ya que mientras la ley ordena establecer la prima, los decretos indican que se considera como prima el 30% del salario básico, lo que reduce el salario básico en ese porcentaje, además la ley ordena que la prima no tenga carácter salarial, pero no que se reste del salario básico anual. 6.

Precisó que el artículo 2 del Decreto 1251 de 2009 al disponer que, para la vigencia del año 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el juez municipal será igual al 34.9%, para juez municipal y 43.2% para juez de circuito del valor correspondiente del 70% de lo que por todo concepto perciba anualmente un magistrado de alta corte. 7.

Precisó que el no pago correcto de las anteriores sumas de dinero ha afectado los ingresos que debe recibir la accionante por concepto de las prestaciones sociales con el 30% de prima especial, conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los decretos que la reglamentan que han desarrollado el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial. 2.2.

Contestación de la demanda 8. El apoderado de la entidad demandada se opuso a todas las pretensiones formuladas en la demanda y propuso las excepciones de «Legalidad de los actos acusados», «Ausencia de causa petendi– Inexistencia del derecho reclamado y cobro Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 de lo no debido» y «prescripción trienal»3.

Argumentó que con la expedición de la Ley 4 de 1992, en cumplimiento del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, la facultad para fijar las remuneraciones de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Congreso de la República. 9. Señaló que los efectos de la sentencia del 29 de abril de 2014 ejecutoriada el 22 de julio del mismo año son hacia el futuro o ex – nunc, por tanto, no es posible que esta produzca efectos retroactivos porque no es de carácter particular. 10.

Manifestó que la administración ha pagado al demandante las prestaciones sociales conforme con lo establecido en le Ley 4 de 1992, por tanto, no hay razón para que se acceda a las pretensiones del demandante, pues la actuación ha estado ajustado al mandato expreso de la legislación. 11. En relación a la nivelación salarial del Decreto 1251 de 2009, precisó que el Gobierno nacional en virtud de la facultad otorgada por el Congreso de la República a través de la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 3901 de 2008 donde decidió reajustar a partir del 1 de enero de 2009 las remuneraciones entre otros de los Jueces de la República, el cual fue derogado por el Decreto 707 de 2009 y este a su vez por el Decreto 1251 de 2009, el cual estableció que el juez municipal para la vigencia de 2009 recibiría el 34.7% del 70% de lo que por todo concepto reciba el magistrado de alta corte y a partir del año 2010 sería del 34.9%. 12.

Agregó que el Decreto 1251 de 2009 se refiere expresamente a la remuneración que por todo concepto perciba el juez, y frente a la remuneración del juez municipal el Gobierno niveló frente a los ingresos anuales del magistrado de alta corte, más no frente a los ingresos mensuales, valores que para el ejecutivo están claros. 13. Finalmente, indicó que de acuerdo con el mandato legal ha realizado el pago a la demandante de las sumas a las que tiene derecho de conformidad con lo establecido en el Decreto 1251 de 2009 y que por ende no hay una interpretación errónea de la norma, pues los decretos que regulan la materia indican de manera expresa los porcentajes a reconocer, las fechas de causación, los destinatarios, entre otros. 2.3.

Sentencia de primera instancia 14. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 27 de septiembre de 20244, dispuso:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de legalidad de los actos administrativos acusados, la de ausencia de causa petendi - inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, y prescripción trienal propuestas por la demandada.

SEGUNDO. INAPLICAR los artículos que establecen que se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de entre otros, los Jueces de la República, contenido en el artículo 8 de los Decretos 1024 de 2013, 194 de 2014, y artículo 4 del Decreto 1105 de 2015, y en adelante- 3 Expediente físico, folios 87. 4 Samai Tribunales, índice 47.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 TERCERO. DECLARAR la nulidad de la Resolución No. DESAJMR 14-4688 del 10 de septiembre de 2014 y de la Resolución No. 5225 del 02 de agosto de 2016, en tanto negaron a la actora la reliquidación y pago de prestaciones sobre el 100% del salario, incluyendo en él aquella parte a la que se le dio la denominación de prima especial, actos que también negaron el pago del 30% como adición al salario.

CUARTO. A título de restablecimiento del derecho se condena a la RAMA JUDICIAL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a: i) reliquidar las prestaciones sociales de Diana Milena Sabogal Ospina, desde el 23 de enero de 2013, y hasta que permanezca en el servicio devengando la denominada prima especial, teniendo en cuenta como factor salarial el 30% de su salario básico al que se le dio la denominación de prima especial, esto es, realizando la liquidación de sus prestaciones sobre el 100% del salario; ii) reconocer y pagar a la señora Diana Milena Sabogal Ospina la prima especial de servicios como adición al salario, desde el 23 de enero de 2013, sin que en ningún caso sus ingresos superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente; y iii) realizar los descuentos de ley y aportes propios para el sistema general de seguridad social, en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias ordenadas y no cotizadas, conforme lo expuesto.

Las sumas de dinero cuyo reconocimiento se ordena en esta sentencia a favor de la demandante se actualizarán en su valor, conforme lo expuesto en esta sentencia.

QUINTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la providencia.

SEXTO. SIN COSTAS en esta instancia. […] 15. Sostuvo que se encuentra acreditado que la accionante desempeñó el cargo de juez de la República por algunos periodos desde el 23 de enero de 2013, tiempo durante el cual recibió la prima especial de servicios creada mediante la Ley 4 de 1992 y regulada mediante el Decreto 57 de 1993 y siguientes, en los cuales se le dio la denominación de prima, sin carácter salarial, al treinta por ciento (30%) del salario básico mensual, por lo cual, Diana Milena Sabogal Ospina tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales sobre el 100% del salario, esto es, el 30% del salario que se denominó prima especial. 16.

Igualmente, la demandante tiene derecho a la prima especial de servicios como una adición al salario, sin que en ningún caso sus ingresos superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, según el cargo correspondiente; sin embargo, se advierte que, la prima especial (como adición al salario) sólo constituye factor salarial «para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación». 17.

Precisó que como solo fueron declarados nulos los decretos que, desde 1993 hasta 2007 consideraban que el 30% del salario básico se consideraría prima especial, y estas disposiciones fueron reproducidas en los años posteriores, se considera procedente inaplicar el artículo 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012 y siguientes, artículos que establecen que se considerará como Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de entre otros, los jueces y magistrados de la República. 18.

Indicó que la demandante presentó la reclamación administrativa el 05 de septiembre de 2014, y que la demanda fue presentada el 14 de enero de 2016, resulta claro que el medio de control inició dentro del término pertinente para lograr la interrupción desde la fecha de la reclamación, pero, las sumas causadas antes del 05 de septiembre de 2011 se encontrarían prescritas, sin embargo, se tiene que la demandante sólo acreditó estar su vinculación como juez desde el 23 de enero de 2013, es decir que, de acuerdo a lo manifestado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en el caso concreto no existen derechos laborales prescritos. 19.

Finalmente, frente a la nivelación salarial del Decreto 1251 de 2009, adujo la tesis de la demanda de que la remuneración de los funcionarios judiciales a quienes les resulta aplicable el Decreto 1251 de 2009 debe calcularse de manera mensual y no anual como lo realiza la Dirección Seccional de Administración Judicial, es suficiente con aplicar el criterio interpretativo gramatical al texto del decreto, el cual define las remuneraciones en vigencias anuales para los funcionarios judiciales y a su vez define la base de liquidación de dichas remuneraciones en el 70% de lo que por todo concepto percibe anualmente un magistrado de alta corte. 20.

Señaló que según el certificado de la Oficina de Administración Documental de la Dirección Seccional de Administración Judicial, la demandante se desempeñó como juez municipal desde el 12 de marzo de 2013 hasta el 03 de julio de 2019, y como juez del circuito en los períodos del 23 de enero de 2013 hasta el 11 de marzo de 2013 y desde el 01 de agosto de 2019 a la fecha de expedición del certificado el 23 de septiembre de 2019. 21.

Por último, explicó que, al incluir en lo devengado anualmente por los empleos de juez municipal y magistrado, el auxilio de cesantías, sus intereses y aplicar sobre todo lo devengado anualmente por el magistrado de alta corte el 70%, y de dicho guarismo obtener el 34.9%, se observa que los ingresos que por todo concepto ha percibido durante las mismas vigencias el juez municipal, se encuentran correctamente estimados, según el mandato normativo citado previamente. 2.4.

Recursos de apelación 2.4.1. Parte actora 22. El apoderado de la accionante solicitó5 que se revoque el numeral 5 de la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a la nivelación salarial prevista en el Decreto 1251 de 2009 y condenar en costas a la entidad demandada en ambas instancias. 23. Señaló que el a quo parte de una interpretación errada de la norma al estimar que aquella fija unos parámetros para que al juez municipal se le asigne una «remuneración», entiéndase, el pago que se le hace mes a mes por el servicio prestado, la cual no debe entenderse «anual» para establecer similitudes entre lo 5 Samai de Tribunales, índice 49, Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 devengado «anualmente» por el magistrado de alta corte y el referido juez, sino mensual. 24.

Insistió en que el reproche se hace para establecer la diferencia existente en los términos indicados en este recurso a favor del demandante entre los años 2009 y hasta la fecha en que se ocupe el mismo cargo o similar al servicio de la Rama Judicial en su calidad de juez con categoría municipal. 2.4.2. Parte demandada 25. El apoderado de la entidad demandada adujo6 que la Ley 4 de 1992 determinó la facultad de fijar las remuneraciones para los servidores públicos exclusivamente al Gobierno nacional, por lo tanto, es este, el que basado en criterios propios establece dichas remuneraciones, de ahí que, como autoridad administrativa, la Administración Judicial está sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar el derecho vigente, dándole estricto cumplimiento. 26.

Precisó que resulta inviable reliquidar y pagar a la parte demandante, de manera retroactiva, las cesantías y demás prestaciones sociales, con el 30% de la asignación básica como factor de salario y disponer el pago de las diferencias en las prestaciones legales ordenadas en la sentencia hoy objeto de este recurso, no se cuenta con respaldo presupuestal. 27.

Mencionó que de acuerdo con el Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de 2021 se procedió al pago por nómina mensual de la prima especial del 30%, como valor adicional a la asignación básica; de manera que se pagó a todos los funcionarios que ostentan la calidad de Juez, empero, resulta presupuestalmente inviable cancelar las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, toda vez que a la fecha no se cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de dichas acreencias laborales. 28.

Por último, sostuvo que la administración judicial está impedida para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales.

Agregó que si así lo hiciera estaría en contra del ordenamiento legal vigente, con las consecuencias disciplinarias, fiscales y penales de una decisión en ese sentido. 29. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 30.

El recurso de apelación fue admitido por el despacho sustanciador a través de auto del 7 de abril de 20256 y conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 20217, no se dio traslado a las partes para alegar porque no fue necesario el decreto de pruebas. 6 Samai de Tribunales, índice 50.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 31. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso–Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problemas jurídicos 32. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en el recurso de apelación interpuesto por las partes, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 33. ¿Tiene derecho la demandante al reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992? 34. ¿La prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales? 35.

¿La imposibilidad presupuestal alegada por la demandada constituye un argumento válido para negar el derecho al pago de la prima especial y las diferencias salariales y prestacionales causadas por la disminución de la remuneración mensual al 70 %, aun cuando la ley reconoce el pago de este emolumento como una adición del sueldo?  36.

¿Determinar si procede la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales producto de la negativa de la entidad a pagar de manera completa y oportuna todos los emolumentos en los términos del Decreto 1251 de 2009 desde el año 2011 hasta el 2015 y durante los años que ocupe el mismo cargo o similar sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta corte, de lo cual le corresponde al demandante un 34.9%? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial. 3.3.1. El Régimen Salarial y Prestacional de los Servidores Públicos de la Rama Judicial-prima especial. 37. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 38. El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19937 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 39.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones8, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 40.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al ciento (30%) de la «remuneración mensual». 41. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió 7 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 8 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»10. 43.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 44. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»11. 45.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07). 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057-00(121-03). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 47. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictado por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»13.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200914. 48. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»15.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 14 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 3.3.2. Nivelación salarial prevista en el en el Decreto 1251 de 2009 49.

El parágrafo del artículo 14 de la referida Ley 4 de 1992, determinó que el Gobierno nacional revisaría el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación y reclasificación en atención a criterios de equidad, redacción, a partir de la cual se colige que el legislador autorizó iniciar un proceso de nivelación salarial, y en el artículo 15 ibidem estableció una prima a favor de los magistrados de altas cortes y otros funcionarios con el fin de igualar sus ingresos laborales a los definidos para los miembros del Congreso de la República, así: Artículo 15.

Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.

El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública.16 16 Aparte tachado declarado inexequible mediante sentencia C- 681 de 2003. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 50.

En desarrollo de lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, a través del Decreto 3901 de 2008 «por el cual se dictan disposiciones en materia salarial» dispuso que, para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el juez del circuito será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el magistrado de las altas cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes, disposiciones que de igual manera se mantuvieron con la expedición del Decreto 707 de 2009 mediante el cual se dictaron disposiciones en materia salarial para los aludidos funcionarios y que luego fue derogado por el Decreto 1251 de 2009, cuya vigencia se determinó a partir del 1 de enero de 2009, no obstante, mantuvo las mismas reglas mencionadas, así: «[…] ARTÍCULO 2°.

Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez del Circuito, el Fiscal Delegado ante Juez del Circuito, el Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana y el Fiscal ante Juez de División, o de Fuerza Naval, o de Comando Aéreo, o de Policía Metropolitana será igual al cuarenta y tres por ciento (43%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. A partir del 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al cuarenta y tres punto dos por ciento (43.2%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

ARTÍCULO 3 °. Para la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal, el Fiscal Delegado ante Juez Municipal y Promiscuo, el Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía, el Fiscal ante Juez de Brigada, o de Base Aérea, o de Grupo Aéreo, o de Escuela de Formación, o de Departamento de Policía y el Juez de Instrucción Penal Militar será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes.

A partir de 2010, y con carácter permanente, dicha remuneración será equivalente al treinta y cuatro punto nueve por ciento (34.9%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes. […] ARTÍCULO 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación, deroga el Decreto 707 de 2009 y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2009.

La demandante se vinculó a la Rama Judicial como juez desde el 1 de enero de 2011, según oficio DESAJME19-1368 del 20 de febrero de 2019, expedido por el Coordinador del Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín17. 53. Desde el inicio de su vinculación ha percibido una remuneración mensual y prestaciones sociales correspondientes a su cargo. 54.

Ahora bien, en el proceso se demostró, con la certificación del 20 de febrero de 2019 suscrita por el coordinador de asuntos laborales de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia - Chocó15, que la demandante prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 23 de enero de 2013. De igual manera que para la época de expedición del citado documento estaba activa y su cargo era el de juez promiscuo municipal de Marinilla. 55.

La anterior certificación da cuenta del ejercicio del cargo, así como del pago del sueldo mensual y la prima especial durante las vigencias 2013 a 2019. A manera de ejemplo, se analizarán los conceptos pagados durante las vigencias que se relacionan a continuación, a efectos de verificar si correspondían al monto establecido por el Gobierno nacional: Vigencia Sueldo básico Prima especial Gastos de representación Total sueldo + prima especial Remuneración Gobierno nacional Decreto que fijó la remuneración mensual 2013 $3.538.836 $1.061.651 $0 $4.600.487 $4.600.487 Decreto 1024 de 2013 2014 $3.642.878 $1.092.864 $0 $4.735.742 $4.735.742 Decreto 194 de 2014 56.

A partir de lo anterior, para la Sala es claro que a la demandante se le pagaron los salarios y las prestaciones con una base salarial reducida en el 30 % el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional establecían dicha reducción. Por lo anterior, Diana Milena Sabogal Ospina, es beneficiaria de lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Prestación que únicamente constituye factor salarial para efectos pensionales, tal como lo prevé la Ley 332 de 1996. 57. Así, por ejemplo, el Decreto 194 de 2014, vigente para el periodo reclamado por la demandante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los empleados públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO 8. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario 17 Expediente físico, folio 119. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 58.

Al respecto, es del caso reiterar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual».

En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 59. En punto del reconocimiento y pago de la prima especial, y la reliquidación de prestaciones en sede administrativa se encuentra acreditado que la actora presentó reclamación administrativa el 5 de septiembre de 201418, para lograr el reconocimiento y pago de la asignación básica mensual con el 30% que le fue descontado y la reliquidación de todas las prestaciones sobre el 100 % de la remuneración. 60.

La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, mediante Resolución DESAJCLR14-4688 del 10 de septiembre de 201419 resolvió de forma negativa la solicitud de la demandante. 61. Contra la anterior decisión, la interesada interpuso recurso de apelación el 16 de septiembre de 201420, el cual no fue resuelto de manera expresa, lo cual dio lugar a que se configurara el acto ficto o presunto cuya nulidad solicitó. 62.

El 27 de agosto de 201421 pidió certificaciones de tiempos de servicio y salarios devengados, en que se incluyan todos los rubros que debió percibir por todo concepto un juez durante los años 2011 al 2014, así mismo, que, sobre las certificaciones anteriores, se calcule mensualmente el 34.9% sobre la base del 70% de lo que por todo concepto perciba un magistrado de alta corte. 63.

A través de la Resolución DESAJCLR14-4812 del 19 de septiembre de 201422, el director ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Medellín, negó la solicitud. Inconforme con la anterior decisión, la demandante el 28 de septiembre de 2014 interpuso recurso de apelación, sin que a la fecha la accionada haya dado respuesta a su solicitud. 64.

En atención a lo expuesto, la Sala concluye que a la demandante se encuentra en una situación fáctica y jurídica análoga a la que dio origen a la sentencia proferida 18Expediente físico, se desprende de la DESAJCLR14-4688 del 10 de septiembre de 2014, visible a folio 26. 19 Expediente físico, folios 26. 20 Expediente físico, folio 29. 21 Expediente físico, se desprende de la Resolución DESAJCLR14-4812 del 19 de septiembre de 2014 la folio 32. 22 Expediente físico, folio 32.

En consecuencia, le asiste el derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre la base del salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 65. Dicho esto, la Sala considera necesario precisar la naturaleza de la prima especial y su procedencia para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, en atención a los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación. 66.

Al respecto, es pertinente resaltar que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar. 67.

La Corte Constitucional, mediante sentencia C-279 de 1996, se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los que se estableció que la prima especial de servicios no tenía carácter salarial, y declaró la exequibilidad de tales expresiones, con fundamento en lo siguiente: «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 68.

En este punto, es importante tener en cuenta que la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma, formaría «parte del ingreso base de la cotización únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación», con cargo a las cotizaciones correspondientes.  69.

Acorde con lo mencionado, la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 12 de septiembre de 201831, se pronunció sobre la incidencia de la prima especial en las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial e indicó que: «En cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.

Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100% del salario básico mensual». 70. En similar sentido, la sentencia del 2 de septiembre de 201932, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se refirió al asunto, así: «La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 71. Asimismo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado33, mediante concepto del 15 de diciembre de 2021, advirtió que la prima especial, únicamente, tiene naturaleza salarial para determinar las cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones, en los siguientes términos: 1.

Respecto de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: Corresponde a un beneficio que debe reconocerse y pagarse permanentemente en el curso de la relación laboral, como una suma adicional a la asignación o ingreso básico y, en segundo lugar, que de conformidad con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 a esta prima especial se le atribuyó naturaleza salarial pero únicamente “para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.”.

Así las cosas, por carecer de naturaleza salarial, la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por el artículo 1º de la Ley 332 de 1996 y aclarado por el artículo 1º de la Ley 476 de 1998, no debe tomarse como base del ingreso de los destinatarios allí indicados, para efectos de liquidar las prestaciones sociales, salvo la pensión de jubilación. [Negrilla fuera del texto original]. 72.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa decidió que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 para los funcionarios de la Rama Judicial, tendría una naturaleza salarial limitada, únicamente, para determinar el ingreso base de la cotización para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, sin que fuera posible tomar este emolumento como un factor para liquidar las prestaciones sociales. 73.

Así las cosas, la liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales beneficiarios de la prima especial tiene como base el 100 % de la remuneración básica que le corresponde al funcionario sin otorgarle a la prima especial un carácter salarial para efectos distintos de la pensión de jubilación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 y los criterios jurisprudenciales existentes sobre la materia. 74.

En lo que respecta a la imposibilidad presupuestal alegada por la entidad demandada, para realizar los pagos de las obligaciones anteriores al 1 de enero de 2021, la Sala recuerda que las restricciones presupuestales no constituyen una causa válida para negar el reconocimiento de un derecho prestacional. Es decir, las dificultades financieras o de ejecución presupuestal no eximen a la administración del deber de reconocer y pagar los derechos que hayan sido debidamente causados.

En este sentido la Corte Constitucional23 ha reiterado que la «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». Por tanto, la respuesta al tercer problema jurídico es negativa. 75. En consecuencia, no cabe duda de que Diana Milena Sabogal Ospina en su condición de juez es beneficiaria de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

No obstante, la reliquidación de las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones debe realizarse, 23 Ver sentencias T-399 de 1998, SU-995 de 1999, SU-484 de 2008. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 desde el 1 de enero de 2011 y, en adelante, sin que en ningún caso sus ingresos superen el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 76.

Por otra parte, se observa que el tribunal inaplicó, por inconstitucional, la expresión «constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del sistema general de pensiones y para el sistema general de seguridad social» contenida en los decretos 1024 de 2013, 194 de 2014, 1105 de 2015, y en adelante. Dicha expresión fue analizada por esta corporación y declarada nula mediante sentencia del 9 de abril de 2024, dentro del proceso de nulidad con radicado 11001032500020190060900 (4735-2019)24.

En ese sentido, la Sala modificará el numeral segundo, para estarse a lo resuelto en dicha providencia25. 77. De otro lado, en relación con la nivelación salarial alegada por la parte actora, se aportó al proceso el certificado del 2 de marzo de 2019, expedido por el director administrativo de la división de asuntos laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de los conceptos devengados por un magistrado de alta corte26.

Así mismo, se encuentra el certificado del 20 de febrero de 201927, suscrito por el coordinador de asuntos laborales de la Dirección Seccional de Administración Judicial Antioquia-Chocó de los conceptos devengados por la demandante, se entrará a verificar el ejercicio que hizo el a quo a modo de ejemplo, para establecer si existe alguna desnivelación salarial.

Año 2012 78. De lo anterior, se deprende que un magistrado de alta corte devenga anualmente por todo concepto $325.278.589, el 70% son $227.695.012 y si a ese valor se le saca el 34.7%, da un valor de $79.010.169, por lo anterior, es claro que el juez municipal al percibir anualmente $80.383.130, ya se encuentra nivelado, por tanto, no le asiste razón a la demandante al estimar que la «remuneración» de los funcionarios judiciales a quienes les resulta aplicable el Decreto 1251 de 2009, debe calcularse de manera mensual y no anual como lo realiza la Dirección Seccional de Administración Judicial, pues del contenido de la referida norma se deduce que la nivelación salarial 24 «De otra parte, dirá esta Sala que, examinados los precedentes jurisprudenciales traídos a colación en estas consideraciones, se encuentra establecida una línea jurisprudencia por el Consejo de Estado, que será seguida en esta decisión y por ello se procederá a declarar la nulidad de los decretos parcialmente demandados, que establecieron la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario.

No otra cosa se desprende del texto normativo acusado que, en efecto reguló que “…se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual…”». 25 En el expediente radicado 76001-23-33-000-2016-01761-02 (6146-2022), se adoptó una decisión similar. 26 Folio 113 del cuaderno físico. 27 Folio 119.

Lo anterior, tiene fundamento en su artículo 3 el cual dispone que «[p]ara la vigencia de 2009, la remuneración que por todo concepto perciba el Juez Municipal […] será igual al treinta y cuatro punto siete por ciento (34.7%) del valor correspondiente al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto perciba anualmente el Magistrado de las Altas Cortes». 79.

Finalmente, en relación con la solicitud de la parte actora consistente en que se condene en costas a la demandada en ambas instancias, se evidencia que este aspecto no fue objeto de la demanda, razón por la cual, el recurso de apelación no es la oportunidad para exigirlas. 3.5. Conclusión 80. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que habrá lugar a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, negó el pago y reliquidación de salarios, prestaciones sociales y cesantías en los términos del Decreto 1251 de 2009 y no condenó en costas. 81.

Por otra parte, se modificará el ordinal segundo de la sentencia en el sentido de estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de simple nulidad, con radicado 11001-03-25-000-2019-00609-00 (4735- 2019) y se adicionará un inciso al ordinal cuarto, para precisar que la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 3.6.

Costas 82. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario28 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 83.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 28 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplia su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-00255-02 (6600-2024) Demandante: Diana Milena Sabogal Ospina Demandado: Nación, Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso– Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, el 27 de septiembre de 2024, que declaró no probada la prescripción trienal, anuló los actos administrativos demandados y negó las demás pretensiones.

SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia apelada, para estarse a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida dentro del medio de control de simple nulidad, con radicado 11001-03-25-000-2019-00609-00 (4735-2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO. ADICIONAR un inciso al ordinal cuarto de la anterior providencia, el cual quedará así: Además, la entidad deberá tener en cuenta los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx