CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Veintinueve (29) de octubre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 11001032500020200043400 (1051-2020)1 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionada: Dora Elena Guardia Machado Trámite: Revisión de la sentencia proferida el 27 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Tema: Reliquidación pensión de jubilación Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia contra la sentencia de Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecisiete (17) de enero de Dos Mil Diecisiete (2017), emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, providencias judiciales que accedieron parcialmente a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Dora Elena Guardia Machado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión2 Pensiones de Antioquia formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se revoque la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad; a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecisiete (17) de enero de Dos Mil Diecisiete (2017), emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, dictadas dentro del proceso con radicado 1 Expediente físico. 2 Folios 1 a 6.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 2 No. 05001-33-33-006-2015-00286-01 y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de reliquidación de la señora Dora Elena Guardia Machado. Como sustento fáctico de sus pretensiones refiere que, a través de Resolución No. 000534 del Veintiséis (26) de noviembre de Dos Mil Doce (2012)3, Pensiones de Antioquia, le reconoció una pensión de vejez a la demandada como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cuantía de Dos Millones Cuatrocientos Veintitrés Mil Veintidós Pesos ($2.423.022), efectiva a partir del día en que se acredite el retiro definitivo del servicio oficial, distribuyendo el valor total de la pensión entre las entidades empleadoras EDITEL S.A. E.S.P y Pensiones de Antioquia.
La prestación fue reconocida con base en las disposiciones de la Ley 33 de 1985, aplicable en virtud del citado régimen de transición; no obstante, de la ley en cita se tuvo en cuenta la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión, en cuanto al IBL aplicó las disposiciones del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, lo cotizado durante los últimos diez (10) años y como factores los consagrados en los decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995.
Señaló que, la demandada solicitó la reliquidación de la pensión de vejez con miras a que le fueran tenidos en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, entre el Veintisiete (27) de Noviembre de Dos Mil Once (2011) y el Veintisiete (27) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012); petición que fue negada mediante la Resolución No. 2015010237 del Veintiocho (28) de Enero de Dos Mil Quince (2015).
Afirmó que, la accionada interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con miras a obtener la reliquidación de su pensión, la cual, le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín, siendo radicada bajo el No. 05001-33-33-006-2015-00286-00, proceso en el cual se dictó sentencia el Diecisiete (17) de enero de Dos Mil Diecisiete (2017), accediendo parcialmente a las pretensiones, ordenando la reliquidación de la prestación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante los últimos diez (10) años anteriores al cumplimiento del estatus de pensionada, siendo estos: prima de navidad y prima de vacaciones. 3 Folios 17 a 20.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 3 Contra la anterior sentencia se presentó recurso de apelación, el cual, fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018)4, confirmando la anterior decisión. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante sentencia de Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018)5, confirmó la sentencia de primer grado, que dispuso: «PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de enero de 2017 proferida por el Juzgado Sexto (6) Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín, por las razones expuestas anteriormente.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en la segunda instancia. [ ] Como sustento de la decisión el Tribunal precisó que, conforme con los lineamientos establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado en la sentencia unificación del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), los factores que deben incluirse en la reliquidación de la pensión deben ser aquellos que constituyen salario y que tienen origen legal, siendo en el presente caso, además de los ya reconocidos la prima de navidad y la prima de vacaciones.
Las citadas primas, pese a su carácter prestacional, se consideran factores que deben servir de base para liquidar las pensiones y las cesantías, tal como lo dispone el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. Precisó que, según lo certificado la señora Dora Elena Guardia Machado durante los diez (10) años previos a la adquisición de la condición de pensionada devengó la prima de navidad y la prima de vacaciones; por tanto, era viable su reliquidación con base en ellos. 1.3 Causales de revisión invocadas Pensiones de Antioquia invocó las causales de revisión establecidas en los literales a) 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, 4 Folios 89 a 97. 5 Ibid.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 4 pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». En cuanto a la causal a) se dijo que la sentencia del Tribunal vulneró el debido proceso al desconocer el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional establecido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, configurándose la existencia de una vía de hecho en una decisión judicial.
Lo anterior, por cuanto, como factores salariales tuvo en cuenta todos los devengados, aplicando el precedente del Consejo de Estado establecido en la sentencia del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), cuando para ello, debió aplicarse íntegramente el régimen general de pensiones de la Ley 100 de 1993. Finalmente, indicó que, hubo detrimento al erario por cuanto la orden judicial dispuso la reliquidación pensional desde el momento en que la demandada adquirió el estatus de pensionado; cuando lo propio era desde el retiro del servicio.
Respecto a la causal b) se alegó que, la sentencia cuya revisión solicita ordenó un ajuste pensional que excede lo establecido por la legislación, reiterando que, al aplicar el precedente del Consejo de Estado establecido en la sentencia del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), para determinar los factores salariales se debió aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, el Acto Legislativo 01 de 2005 y del precedente constitucional de las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017.
Sumado a lo anterior, respecto de la causal en cita, expuso que en cumplimiento de la orden judicial la pensión de la demandada fue incrementada en un 13.35%, lo cual, afectó las finanzas del fondo común que constituye el régimen de prima media con prestación definida que administra la entidad Pensiones de Antioquia. 1.4 Auto admisorio Por medio de providencia del Primero (1) de agosto de Dos Mil Veinticuatro (2024)6 se admitió el recurso extraordinario de revisión. 1.5 Contestación de la demanda de revisión 6 Samai - índice 11.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 5 Notificado el auto que admitió el recurso extraordinario7, la parte pasiva se pronunció de la demanda de revisión y solicitó mantener incólume la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, al considerar que, no se configuró ninguna violación al debido proceso ni error en la reliquidación. 1.6 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que, la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, quedó ejecutoriada el Veintiocho (28) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018)11, y la demanda fue presentada el Dieciocho (18) Febrero de Dos Mil Veinte (2020)12, esto es, dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y/o b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si fue expedida con 7 Notificación que se llevó a cabo personalmente el 27 de agosto de 2024, a través de despacho comisorio, Samai - índice 21. 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado»., modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 11 Constancia secretarial obrante en el fl. 561 del expediente digital remitido por el Tribunal, índice 8 12 Folio 111.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 6 violación del debido proceso y si la cuantía de la pensión reconocida a la accionada excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material13, y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»14.
Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. 13 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 7 De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco, permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios15.
Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del Cuatro (4) de junio de Dos Mil Diecinueve (2019), «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite16 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis17, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia18», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial19. 2.4.2.
Alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Esta causal dispuso que se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión No. 22, en sentencia del Cinco (5) de febrero de Dos Mil Diecinueve (2019), consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.
Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 16 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 18 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25- 000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 8 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”20.
La Sala considera que, para la configuración de esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues, solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material, como fin legítimo de esta acción especial de revisión. 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 - Ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993.
La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
Ahora bien, en asuntos como el que nos ocupa, la inconformidad de la recurrente se funda en la falta de aplicación de las reglas establecidas por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, SU-230 de 2015, a partir de las cuales, se advierte que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 de dicha norma, pues, aquel no hace parte de los beneficios que este otorga.
Y porque, además, el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no fue objeto de transición. 20 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 9 No obstante, el estado del arte normativo y jurisprudencial respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, revela que la controversia no se agota en la simple confrontación de las normas aplicables y la sentencia revisada, sino que, impone un análisis más detallado y cuidadoso.
En efecto, se tiene que antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, los requisitos y condiciones generales para acceder a la pensión de jubilación por parte de los servidores públicos se encontraban contenidas en la Ley 33 de 1985, norma que tenía previsto que todo «empleado oficial» que acumulara 20 años de servicio y llegara a los 55 años de edad, tendría derecho al reconocimiento y pago de «una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio».
Así, aunque la citada Ley 100 de 1993 supuso el establecimiento de unas nuevas reglas, con arreglo a las cuales, resulta posible causar el derecho a devengar una pensión, el Legislador dispuso la posibilidad de acceder a un régimen de transición, en los términos “Artículo 36.-Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos. […]”. Dicho articulado no siempre fue interpretado de manera uniforme, motivo por el cual, la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación proferida el Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010)21, acogió el principio de inescindibilidad, conforme al cual dispuso que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 les debía ser aplicada, en su totalidad, la normativa de la cual eran destinatarios al 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 4 de agosto de 2010, Expediente 2006-7509-01.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 10 momento en que esta entró en vigor, y concluyó que «la Ley 33 de 1985 no indic[ó] en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios».
Tal interpretación permaneció invariable hasta la expedición de la sentencia SU-230 de 2015, en la cual, la Corte Constitucional modificó el sentido de su jurisprudencia referente al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y precisó que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tal razón, dichas pensiones deben ser liquidadas con el porcentaje previsto a manera de monto por el régimen anterior, calculado sobre el ingreso base de liquidación previsto en la Ley 100 de 1993.
Lo anterior, generó una divergencia interpretativa que solo fue superada hasta la emisión de la sentencia de unificación jurisprudencial de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)22, en la cual, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Colegiatura modificó la postura que sostenía la Sección Segunda, en los siguientes términos: «92.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente 52001-23-33- 000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 11 - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» En consecuencia, si bien es cierto que, la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado prevé que el ingreso base de liquidación no es un elemento integrante del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, también lo es que, con antelación a la emisión del citado fallo de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), la posición unificadora del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo era distinta, postura que, con pleno sustento legal y constitucional, acogieron no pocos juzgados y tribunales administrativos del país a la hora de proferir sus sentencias.
Dicha situación no fue desatendida en la sentencia de unificación de Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018), y con el objeto de aclarar los efectos de ese fallo, estableció lo siguiente: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.» Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 12 Así las cosas, en punto a concretar el alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en aquellos casos en los que, en el marco de interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se acusa una determinada providencia judicial de ordenar la liquidación de una pensión en una cuantía que excede lo que legalmente corresponde, conforme a la copiosa jurisprudencia de esta Corporación, es viable compilar las siguientes subreglas de aplicación normativa: a. El cambio de tesis adoptado con la sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201823 no estructura, por sí solo, mérito para la revisión de sentencias consistente en la infracción de las normas que fijan el ingreso base de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. b. Las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de la providencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 201824 en las que se hubiere preferido dar aplicación a la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de 4 de agosto de 201025, y no así a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015, no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. c. En todo caso, corresponde al juez de revisión establecer, de acuerdo con las particularidades de cada caso, si la sentencia objetada hizo posible el reconocimiento de una pensión con abuso del derecho o fraude a la ley, en la medida que la cuantía excedió el límite legal. 2.5 Caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que Pensiones de Antioquia pretende se infirme la sentencia proferida el Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, dictada dentro del proceso con radicado No. 05001-33-33-006-2015-00286-01 y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de reliquidación de la señora Dora Elena Guardia Machado. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 28 de agosto de 2018, Expediente núm. 52001-23- 33-000-2012-00143-01, C.P. Dr. César Palomino Cortés. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09), demandante: Luis Mario Velandia.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 13 Sobre la primera causal invocada, esto es, la presunta violación al debido proceso: La Subsección sobre este particular recuerda que, desde que se profirió la sentencia del Cinco (5) de febrero de Dos Mil Diecinueve (2019) por la Sala Especial de Decisión No. 22, esta Corporación ha sostenido que la configuración de esta causal se genera cuando se vulnera alguno de los núcleos que lo conforman, siendo estos: i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento o, iii) las garantías de audiencia y defensa, lo cual incluye el derecho a presentar y contradecir pruebas, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía del non bis in ídem.
Sin embargo, del análisis de la demanda se logra advertir que, lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo es cuestionar los factores salariales que conformaron el IBL, en cumplimiento de la orden dada por la sentencia aquí recurrida, aduciéndose que aquel desconoció el precedente constitucional. Para la Sala, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en el recurso, esta causal no puede ser estudiada; lo anterior, en el entendido que no se cuestionó la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni se hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa o contradicción, y tampoco a una falta de motivación de la decisión, esto es, no se hizo manifestación alguna de la que se pueda inferir violación al debido proceso.
La Sala estima que, Pensiones de Antioquia lo que pretende es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales, son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación del derecho pensional, estableciendo nuevamente que se trató de un desconocimiento del precedente constitucional contemplado en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017.
De ahí que, se insista, no hay la alegada vulneración del derecho al debido proceso, pues, la entidad accionante tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de del proceso ordinario, razón por la cual, no se encuentra fundada esta causal. Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 14 Sobre la segunda causal invocada, esto es, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables: En ese sentido, el Tribunal en la sentencia objeto de revisión confirmó la decisión tomada por el juez de primera instancia, ordenándose la reliquidación pensional con base en los factores salariales devengados durante los últimos diez (10) años anteriores a la obtención del estatus de pensionada, incluyendo en ella, en consecuencia, la prima de navidad y la prima de vacaciones.
Como sustento de la decisión, el Tribunal precisó que, de acuerdo con los criterios fijados por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), los factores que deben incluirse en la reliquidación de la pensión, deben ser aquellos que constituyen salario, aclarando que son solo los de origen legal; resaltando que la entidad podrá realizar los descuentos correspondientes, sobre los aportes que no se hubiesen efectuado sobre dichos factores.
Ante ello, debe indicarse que, conforme lo concluyó el Tribunal, con las pruebas allegadas al proceso ordinario se logró acreditar que: La señora Dora Elena Guardia Machado era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; lo anterior, por cuanto nació el Veintidós (22) de septiembre de Mil Novecientos Cincuenta y Siete (1957)26; por tanto, al Treinta (30) de junio de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), en que entró en vigor dicha norma para las entidades territoriales, contaba con más de treinta y cinco (35) años de edad.
La demandada prestó sus servicios para la empresa EDATEL S.A E.S.P desde el Primero (1) de agosto de Mil Novecientos Noventa (1990) hasta el Catorce (14) de junio de Mil Novecientos Noventa y Dos (1992)27. Asimismo, al departamento de Antioquia, en el cargo de profesional universitario, adscrita a la Dirección de Sistemas de Indicadores en el Departamento Administrativo de Planeación, desde el Veintinueve (29) de junio de Mil Novecientos Noventa y Tres (1993) hasta el Veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Doce (2012)28; ante lo cual, el régimen pensional que regía su caso era la Ley 33 de 1985, 26 Folio 62. 27 Folio 21. 28Samai – índice 8, «archivo 6_RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO_ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co_12.04.2020_RV Remisión vínculo expediente solicitado dentro.pdf(.PDF) NroActua 8».
Documento «2015-00286 expedientedigitalizado.pdf» página 71. Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 15 aplicable en virtud del citado régimen de transición. Durante los últimos diez años de servicios la actora devengó: sueldo; vacaciones; subsidio de transporte; bonificación por recreación; prima de vacaciones; incentivo por antigüedad; prima de navidad y prima de vida cara29.
La entidad demandante le reconoció a la señora Guardia Machado una pensión de vejez por medio de la Resolución No. 000534 del Veintiséis (26) de Noviembre de Dos Mil Doce (2012)30, a partir del Veinte (20) de agosto de Dos Mil Ocho (2008), condicionada al retiro del servicio, reconociendo que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; ante ello, aplicó las disposiciones de la Ley 33 de 1985 en lo referente a la edad, monto y semanas de cotización; no obstante, en cuanto al IBL aplicó las disposiciones del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, tuvo en cuenta lo cotizado durante los últimos diez (10) años y como factores los consagrados en los decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995.
La aquí demandada solicitó la reliquidación de su pensión teniendo en cuenta todos los factores devengados durante su último año de servicios, la cual, fue negada por medio del Radicado No. 2015010237 del Veintiocho (28) de enero de Dos Mil Quince (2015).33 En cumplimiento al fallo del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, objeto de este asunto, la entidad demandante expidió la Resolución No. 2019030551 del 18 de octubre de 2019, a través de la cual, reliquidó la pensión, incluyendo como factores salariales, además del salario básico, los factores de origen legal, siendo estos, la prima de navidad y de vacaciones, percibidos durante los últimos diez (10) años de prestación de servicios.
Como ya se expuso, las primas de navidad y vacaciones que sirvieron de base en la reliquidación en virtud del fallo objeto de este asunto, fueron devengadas por el demandada durante los últimos diez años de servicios31; en consecuencia, es viable concluir que la reliquidación efectuada en virtud del mandato judicial, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que, no se advierte la 29 Samai – índice 8, «archivo 6_RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO_ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co_12.04.2020_RV Remisión vínculo expediente solicitado dentro.pdf(.PDF) NroActua 8».
Documento «2015-00286 expedientedigitalizado.pdf». Páginas 73 a 85. 30 Folios 17 a 20. 31 Samai – índice 8, «archivo 6_RECIBE MEMORIALES POR CORREO ELECTRONICO_ces2secr@consejoestado.ramajudicial.gov.co_12.04.2020_RV Remisión vínculo expediente solicitado dentro.pdf(.PDF) NroActua 8». Documento «2015-00286 expedientedigitalizado.pdf». páginas 73 a 88.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 16 existencia de un abuso del derecho, como tampoco, que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley. Vale precisar que, el periodo que se tuvo en cuenta al momento de reliquidar la prestación, esto es, diez años; no fue objeto de apelación durante el trámite del proceso ordinario, motivo por el cual, se infiere, el Tribunal no emitió pronunciamiento alguno. No obstante, al establecer los factores salariales la citada Corporación tuvo en cuenta las reglas fijadas en la jurisprudencia vigente para aquella data en la jurisdicción contenciosa administrativa.
En la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010), que sirvió de fundamento al Tribunal, quedó establecido que los factores salariales que deben incluirse en la reliquidación de la pensión, son aquellos que constituyen salario, razón por la cual, no se observa que configure una trasgresión normativa directa, ni es, por sí sola, contraria al régimen legal.
Debe precisarse además que, tal como se dijo en precedencia, la forma de calcular el IBL varió en esta jurisdicción a partir de la sentencia de unificación del Veintiocho (28) de agosto de Dos Mil Dieciocho (2018)35; providencia que justamente aclaró que, en las sentencias proferidas con antelación a la ejecutoria de ese pronunciamiento de unificación jurisprudencial en las que no se hubiere dado aplicación a la tesis expuesta en sentencia SU-230 de 2015 no contravienen, por ese solo hecho, las normas que rigen el reconocimiento de pensiones al amparo del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que se basaran en la posición de unificación impuesta por esta Corporación con fallo de Cuatro (4) de agosto de Dos Mil Diez (2010).
El Tribunal en la sentencia objeto de reproche acogió justamente el citado fallo de unificación; por tanto, su decisión se basó en un precedente jurisprudencial que resultaba aplicable al caso. Sumado a lo anterior, como ya se expuso, los factores salariales percibidos por la señora Dora Elena Guardia Machado durante los diez (10) años previos a la adquisición de la condición de pensionada, incluyen la prima de navidad y la prima de vacaciones los cuales constituyen base de la liquidación, conforme con la tesis jurisprudencial expuesta.
Adicionalmente, debe indicarse que la reliquidación pensional que se otorgó a la demandada producto de la sentencia objeto de reproche no atenta contra el interés general, ni constituye detrimento de los recursos estatales, como tampoco, genera un Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 17 desequilibrio a la sostenibilidad fiscal del sistema pensional; lo anterior dado que, no es una pensión excesiva ni desproporcionada, aquella se basó en lo devengado por su beneficiario durante los últimos diez (10) años de servicios y se dispuso que, en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley sobre los factores que se ordenó su inclusión, la entidad pagadora de la pensión debía realizar los descuentos correspondientes, en aras de garantizar justamente la sostenibilidad financiera del sistema.
Además, según se logra advertir de la Resolución No. 2019030551 del Dieciocho (18) de octubre de Dos Mil Diecinueve (2019), por medio de la cual, se dio cumplimiento al fallo objeto de censura, la entidad demandante reliquidó la prestación con base en los factores devengados desde el Veintiocho (28) de noviembre de Dos Mil Dos (2002) hasta el Veintiocho (28) de noviembre de Dos Mil Doce (2012), en que la demandada se retiró del servicio; así como, se dispuso el pago de la prestación desde ese momento; entonces, contrario a lo aducido por la parte actora, no se evidencia afectación al erario, por cuanto la pensión se pagó una vez cesó el vínculo laboral de la llamada a juicio.
En consecuencia, se insiste, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, no constituye un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional, por lo que, no se advierte la existencia de un abuso del derecho, como tampoco, que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley; aquella fue el resultado de la aplicación de la jurisprudencia vigente para el momento en que se ordenó la reliquidación. Vistas así las cosas, se concluye que, no se configuraron en este asunto las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por tanto, se declarará infundada la presente acción. 2.6.
Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que, no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal. Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena.
Número Interno: 1051-2020 Accionante: Pensiones de Antioquia Accionado: Dora Elena Guardia Machado 18 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por Pensiones de Antioquia contra la sentencia del Veintisiete (27) de febrero de Dos Mil Dieciocho (2018), dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, a través de la cual, se confirmó la sentencia del Diecisiete (17) de enero de Dos Mil Diecisiete (2017), emitida por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Medellín; dictada dentro del proceso con radicado bajo el No. 05001-33-33-006-2015- 00286-00, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.