CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA Asunto: Declara falta de competencia y remite expediente AUTO INTERLOCUTORIO Llegada la oportunidad procesal para proferir sentencia dentro del proceso de la referencia, el Despacho observa que: El señor MANFRED GRAJALES LOAIZA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 en la que formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Declarar nulos el auto y la Resolución fechados abril 23 de 2007 por medio de los cuales se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 568 del día siete (07) del mes de abril del año de dos mil ocho (2.008) expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL INCODER-, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN Nro. 943 del 30 de octubre de 2.006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado PATE VACAL al señor MANFRED GRAJALES LOAIZA.
SEGUNDA.- Que en consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, a dejar incólume la Resolución de Adjudicación Nro. 943 del 30 de 1 En adelante el Tribunal. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 2 octubre de 2.006, y en iguales condiciones de propietaria del predio PATE VACAL, al adjudicatario que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocación directa.
TERCERA.- Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquier disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor MANFRED GRAJALES LOAIZA sobre el predio denominado PATE VACAL. […]”. El Tribunal, en auto de 22 de enero de 2009, declaró su incompetencia para conocer del asunto objeto de controversia y, en consecuencia, remitió el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado, habida cuenta que los actos administrativos demandados resolvían sobre temas relativos a la clarificación de la propiedad y recuperación de bienes baldíos, conforme con lo previsto en los numerales 8 y 9 del artículo 128 del CCA.
El expediente correspondió por reparto a este Despacho que, mediante auto de 23 de julio de 2009, admitió la demanda respecto de la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 568 de 7 de abril de 2008, expedida por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER. La parte actora, mediante escrito de 8 de junio de 2010, reformó la demanda, entre otras, en el sentido de adicionar pretensiones subsidiarias así: Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 3 “[…] PRIMERA.
Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL -INCODER-, se enriqueció sin justa causa como consecuencia de la revocatoria de la resolución cuya nulidad se solicita en las pretensiones principales de esta demanda. SEGUNDA. Como consecuencia de la declaración anterior se condene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL - INCODER- al pago de la totalidad de los costos de las mejoras realizadas por el Demandante en el bien cuya adjudicación se revoca en el acto demandado, así como el pago de los gastos de sostenimiento realizados durante la tenencia del bien, pues ya es imposible su recuperación. La pretensión económica se concreta a la suma que se pruebe en el proceso mediante la práctica de prueba pericial […]”.
El Despacho sustanciador, mediante proveído de 11 de agosto de 2011, admitió la reforma de la demanda. Luego de adelantado el trámite procesal correspondiente, el proceso de la referencia ingreso al Despacho para fallo el 2 de agosto de 2021. Para resolver, se CONSIDERA: El artículo 128 del CCA, sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de los procesos, en única instancia, prevé: “[…] Artículo 128.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […]. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 4 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.
No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia. […]. 8. De las acciones de nulidad con restablecimiento, contra los actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos. 9.
De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. […]. “11. De los de nulidad de los actos del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en los casos previstos en la ley. […].” (la Sala destaca y subraya).
El artículo 72 de la Ley 160 de 19942, en lo concerniente a los actos administrativos por medio de los cuales se adjudican baldíos y aquellos que resuelven sobre su revocatoria directa, establece lo siguiente: “[ ] Artículo 72. No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.
Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. 2 «Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones».
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 5 Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo. La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el "Diario oficial", según el caso.
La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA. Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el INCORA podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo […]”. (se destaca). En el mismo sentido, respecto de la adjudicación y recuperación de baldíos, el inciso 4° del artículo 161 de la Ley 11523 de 2007, disponía: “ARTÍCULO 161. […] Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, la entidad administrativa adjudicataria podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.
En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se 3 Se advierte que en el momento en que se expidieron los actos administrativos que se demandan y se presentó la demanda en estudio, estaba vigente la Ley 1152 de 2007, mediante la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, se reformó el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER– y se dictaron otras disposiciones.
Aunque la Corte Constitucional, en sentencia C-175 del 18 de marzo de 2009, declaró inexequible la Ley 1152 de 2007 y, por ende, el Decreto Reglamentario 230 de 2008, en el asunto sub lite se aplicaran las mencionadas disposiciones, toda vez que en la citada sentencia se indicó que sus efectos eran hacia el futuro. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 6 surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.
Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores adultos […]” (la Sala destaca).
Ahora, sobre la competencia para conocer de los procesos en que se demanden actos administrativos que resuelven sobre la revocatoria directa del acto por medio del cual se adjudicó un bien baldío, la Sección Tercera de la Corporación, en providencia de 29 de enero de 20104, sostuvo que el asunto no corresponde a aquellos que se deben tramitar en única instancia por esta Corporación, por los siguientes motivos: “[…] 3.
La competencia para conocer de los actos administrativos mediante los cuales se revoque de manera directa el acto de adjudicación de bienes baldíos. […] Como se observa, la Ley 1152 y su Decreto Reglamentario no definieron de forma expresa cuál debía ser la acción procedente y el juez competente para conocer de las demandas que se instauraran contra las decisiones administrativas proferidas por el INCODER con el objeto de revocar de manera directa los actos de adjudicación de bienes baldíos, puesto que sólo se mencionó que el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo. 4 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, providencia de 29 de enero de 2010. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00081-00(37152). En el mismo sentido ver Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera ponente: Myriam Guerrero De Escobar. Providencia de 3 de marzo de 2010. Radicación número: 11001-03-26-000-2009-00079-00(37150).
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 7 Ante el silencio de la ley frente a esta materia, mal podría asimilarse el acto de revocatoria directa como aquel que decide de fondo el procedimiento de recuperación de bienes, cuando a través del mencionado acto administrativo por medio del cual se pone fin al procedimiento de revocatoria directa, con una decisión desfavorable para el adjudicatario, se configura la causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008 para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado, circunstancia que constituye el presupuesto introductorio –que no el de llegada– para proferir el respectivo acto administrativo mediante el cual se ordene iniciar5 el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos que, en ese caso específico, concluirá con la expedición de la correspondiente resolución motivada a través de cuyo contenido se determine si hay lugar, o no, al reconocimiento de las mejoras, en caso de que existan.
En consecuencia, el acto de revocatoria directa de la decisión que adjudicó un bien baldío no puede considerarse como uno que inicie y, por ende, mucho menos que decida de fondo el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos, toda vez que la normatividad vigente al momento de presentación de la demanda prevé unas actuaciones estrictas para estos efectos, entre las cuales únicamente se menciona el acto administrativo de revocatoria directa como causal respecto de la cual se considera que un terreno baldío se encuentra indebidamente ocupado, situación que genera la expedición del acto administrativo que inicie el procedimiento administrativo correspondiente, de conformidad con el artículo 39 del Decreto 230 de 2008.
Cabe recordar que la ley determina de manera clara y expresa las competencias, sin que puedan deducirse por vía analógica o 5 ARTÍCULO
39. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO. El Director Ejecutivo de la Unidad Nacional de Tierras Rurales, de oficio, a solicitud de parte o del agente del Ministerio Público Agrario adelantará las diligencias encaminadas a establecer la condición de indebidamente ocupado de un terreno baldío y a ordenar en consecuencia su restitución. La resolución que inicia el procedimiento se notificará al agente del Ministerio Público Agrario y se ordenará citar al ocupante o quien se pretenda dueño, para notificarlo personalmente o mediante edicto, en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.
La providencia será inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, si el predio se encuentra inscrito; de lo contrario, la Unidad Nacional de Tierras Rurales solicitará la apertura de un folio de matrícula inmobiliaria y la inscripción de la providencia como medida cautelar.
A partir del registro, la actuación tendrá efecto contra terceros y nuevos ocupantes del terreno. Si dentro del término indicado no compareciere el interesado, se le designará un curador ad lítem, con quien se seguirá la actuación. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 8 por interpretación extensiva, máxime cuando existen procedimientos especiales que las regulan, como en este caso lo es la denominada Ley Agraria.
Con fundamento en lo anterior, el Despacho advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, en consideración a que el acto administrativo demandado no dio inicio a las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos ni decidió de fondo sobre alguno de esos procedimientos administrativos.
En consecuencia, no son procedentes las acciones contempladas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Y si bien el numeral 2º de esa misma disposición normativa le asigna al Consejo de Estado la competencia para conocer, en única instancia, de las demandas presentadas en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos del orden nacional que carezcan de cuantía, lo cierto es que en este caso la revocatoria directa del acto de adjudicación sí tiene cuantía, la cual está determinada por el valor comercial del bien inicialmente adjudicado.
El Despacho advierte que la acción procedente en este caso es la de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía y que la competencia de este asunto está claramente asignada al Tribunal Administrativo del Meta, por la naturaleza del asunto, por la cuantía del mismo y por el factor territorial, como pasa a explicarse […]”. Tal posición fue reiterada por la Sección Tercera Subsección “C” de la Corporación, en sentencia de 12 de octubre de 20166 y por esta Sección en providencia de 13 de diciembre de 20217. 6 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”.
Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa(E), sentencia de 12 de octubre de 2016. Radicación número: 11001-23-26-000-2014-00048- 00(50511). 7 Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. Providencia de 13 de diciembre de 2021. Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00192-00.
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 9 Lo anterior pone de manifiesto que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto, en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos, previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del CCA.
Además, el Despacho advierte que la parte actora en la demanda estimó la cuantía del proceso en la suma de $308.000.000, valor estimado del predio denominado “PATE VACAL”, objeto de controversia, lo cual descarta que el proceso carezca de cuantía. En ese orden de ideas y comoquiera que el proceso de la referencia es de naturaleza agraria, resulta aplicable la regla de competencia establecida en el literal e) del artículo 134D del CCA que prevé: “Artículo 134D.
La competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas: […] e) En los asuntos agrarios que no estén atribuidos al Consejo de Estado, conocerá el tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si éste comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante; […]”.
Por ello, teniendo en cuenta que el predio “PATE VACAL” está Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 10 ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Municipio la Primavera, Departamento del Vichada, la competencia territorial para conocer de este asunto está asignada al Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1°, numeral 18, del Acuerdo 88 de 19968, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, que dispone: “ARTICULO PRIMERO. Establécese la siguiente división del territorio nacional para la jurisdicción contencioso administrativa: (…). 18) EL DISTRITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DEL META, con sede en la ciudad de Villavicencio, con comprensión territorial en los Departamentos del Meta, Guainía, Guaviare, Vaupés y Vichada”.
Por lo precedente, el Despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente proceso, en única instancia, por lo que, en consecuencia, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, para que continúe con el trámite correspondiente, atendiendo las reglas previstas en el artículo 2119 del CCA. 8 “Por medio del cual se establece la División del Territorio Nacional, para efectos judiciales, en la jurisdicción contencioso administrativa y se dictan otras disposiciones.” 9 “[…]
ARTICULO 211. REGISTRO DEL PROYECTO. <Subrogado por el artículo 50 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> Vencido el término de traslado al Fiscal, se enviará el expediente al Ponente para que elabore proyecto de sentencia. Este se deberá registrar dentro de los cuarenta (40) días siguientes […] La Sala, Sección o Subsección tendrá veinte (20) días para fallar […]”.
Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 11 Finalmente, se precisa que, de conformidad con lo previsto en los artículos 1610 y 13311, numeral 1, del CGP, todo lo actuado dentro del presente proceso conserva validez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR que el Despacho no es competente para conocer del asunto objeto de controversia, en única instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo del Meta – reparto –, para que continúe con el trámite 10 “[…] Artículo 16. PRORROGABILIDAD E IMPRORROGABILIDAD DE LA JURISDICCIÓN Y LA COMPETENCIA. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente.
Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo […]”. 11 “[…]
ARTÍCULO 133. CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1. Cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia […]”. Número único de radicación: 11001-03-24-000-2009-00263-00 Actor: MANFRED GRAJALES LOAIZA 12 del proceso, atendiendo las reglas previstas en el artículo 211 del CCA, previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: De acuerdo con lo previsto en los artículos 16 y 133, numeral 1, del CGP, todo lo actuado dentro del presente proceso conserva validez.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera