66001233300020200045202 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá D.C., Dieciocho (18) de Septiembre de Dos Mil Veinticinco (2025). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 66001233300020200045202 (5319-2024)1. Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango.

Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación. Tema: Decisión: Prima Especial de Servicios - Ley 4 de 1992. Sentencia de segunda instancia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del Veintinueve (29) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES. 1.1 La demanda2. 1.1.1 Pretensiones. El señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango, actuando por conducto de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y formuló las siguientes pretensiones: 1 Magistrados: Gonzalo Perdomo Cabrera, María Eugenia Clavijo y Diego León Gómez Martínez. 2Expediente digital-Samai rad. 19001233300420190034700-Gestionar documentos-Descargar archivos-Documento PDF de nombre: 013ED_C01Principal_04DEMANDAPDF.

Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 2 « Declarar la nulidad del Oficio No. 1110030000000-E-2019-478592 del día 21 de octubre del año 2019 que negó la reclamación presentada por el Doctor CARLOS ALFONSO ZULUAGA ARANGO. Inaplíquense por inconstitucionales e ilegales los artículos 8° de los Decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013, 9° del Decreto 186 de 2014 y los expedidos en los años posteriores por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018, 991 de 2019 y 299 de 2020, en los cuales se modificaron los expedidos en años anteriores únicamente reajustando las escalas salariales y beneficios salariales y prestacionales en los porcentajes del 4,66%, 7,77%, 6,75%, 5,09%, 4,5% y 5,12%, respectivamente ya que los reprodujo sin hacer ninguna modificación a los decretos expedidos en los cuales el Consejo de Estado declaró la nulidad desde el año 2007 y los que posteriormente se dicten.

Estarse a lo resuelto por la sentencia de unificación SUJ-016-CE-2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces del Honorable Consejo de Estado - Sección Segunda, bajo el radicado 41001- 2333000- 20160004102 (2204-2018), Conjuez Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Demandante: JOAQUIN VEGA PÉREZ, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

PEGAR AQUÍ LO DEL LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN. Como consecuencia de las anteriores declaraciones CONDÉNESE a la Nación – Procuraduría General de la Nación a pagar al doctor CARLOS ALFONSO ZULUAGA ARANGO, a título de restablecimiento desde el día 01 de septiembre del año 2016 hacia el futuro y hasta la fecha en que permanezca en el cargo, la prima especial mensual de servicios, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho y las sumas que como diferencias salariales y prestacionales resulten de todas sus prestaciones sociales y laborales, teniendo en cuenta como base para la liquidación con carácter salarial el 100% de su remuneración básico mensual incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial CONDENAR al demandado ultra y extra petita por cuanto resulte probado en el proceso.

CONDENAR A La Nación – Procuraduría General de la Nación, conforme lo ordena el artículo 187 del C.P.A.C.A., a indexar las sumas señaladas, de acuerdo al I.P.C. certificado por el DANE para actualizarlas y de esta manera compensar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, dando aplicación a la siguiente fórmula financiera aceptada por la jurisprudencia del Consejo de Estado: […] En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el correspondiente a la suma de dinero debida por cada año servido, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, por el índice inicial, es decir por el vigente para la fecha en que debió hacerse el pago.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo anuales, la fórmula se aplicará separadamente año por año, teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento en que debió hacerse el pago respectivo.» 1.1.2 Hechos. Narró la parte demandante que se encuentra vinculada a la Procuraduría General de la Nación, desempeñando el cargo de Procurador 38 Judicial II de Conciliación Administrativa de Pereira, desde el 1.º de septiembre de 2016 y hasta la fecha de presentación de la demanda.

Explicó que el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 estableció una prima especial comprendida entre el 30 % y el 60 % de la asignación básica mensual, sin carácter salarial, en favor, entre otros, de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 3 Indicó que, el 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la nulidad de los decretos expedidos por el Gobierno nacional entre los años 1993 y 2007, que habían reglamentado la prima especial prevista en la mencionada disposición legal para los funcionarios de la Rama Judicial.

Precisó que, pese a dicha declaratoria de nulidad, entre los años 2007 y 2014 continuaron expidiéndose decretos anuales que reproducían, en idéntica forma, el contenido de las normas anuladas. Señaló que, durante su vinculación como Procurador Judicial II, fueron expedidos los Decretos 1391 de 2010, 1043 de 2011, 841 de 2012, 1016 de 2013 y 186 de 2014, los cuales consideraron que el 30 % de la asignación básica mensual correspondía a una prima especial de servicios sin efectos salariales.

Sostuvo que, conforme a lo resuelto en la sentencia de unificación mencionada, los decretos posteriores al año 2007 deben ser inaplicados, por cuanto reproducen de forma idéntica las disposiciones previamente declaradas nulas. Manifestó que, como consecuencia de dicha aplicación normativa, la liquidación de sus prestaciones sociales desde su ingreso y hasta la fecha descontó un 30 % correspondiente a la prima especial, de manera que solo se tuvo en cuenta el 70% de su asignación básica mensual.

Por ello, solicitó que dichas prestaciones se reliquiden teniendo como base el 100 % del salario básico, incluyendo la prima especial correspondiente al 30 % de la asignación básica. Agregó que, el 14 de agosto de 2019, elevó petición solicitando el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 y, en consecuencia, la reliquidación integral de su salario básico y de todas las prestaciones sociales causadas y futuras, tales como vacaciones, cesantías, primas de servicios, prima de navidad y bonificaciones por servicios prestados.

Señaló que la Procuraduría General de la Nación, mediante el acto administrativo demandado, negó la solicitud, decisión que le fue notificada por correo electrónico el 7 de noviembre de 2019. Indicó, además, que contra dicha decisión solo procedía el recurso de reposición, el cual no fue interpuesto por la parte actora. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 4 Finalmente, manifestó que el 25 de junio de 2020 se adelantó la conciliación prejudicial correspondiente, la cual resultó fallida, agotando así el requisito de procedibilidad. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó la vulneración de los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150 numeral 19 literal e), 228, 277 numerales 1 y 7, y 280 de la Constitución Política.

Así mismo, fundamentó sus pretensiones en el Acto Legislativo 03 de 2002; los Convenios 95, 100 y 111 de la OIT; la Convención Americana sobre Derechos Humanos, particularmente el artículo 26 relativo a los derechos económicos, sociales y culturales; la Ley 22 de 1967; la Ley 4ª de 1992, artículos 1, 2, 10, 14, 15 y 16; el Decreto 610 de 1998; la Ley 270 de 1996; el Decreto 717 de 1978; la Ley 244 de 1995, artículo 2° parágrafo; la Ley 1071 de 2006, artículo 5 parágrafo; y la Ley 1437 de 2011, artículo 10.

Sostuvo que los Procuradores Judiciales II, en calidad de Agentes del Ministerio Público, ejercen funciones ante los Tribunales Judiciales y, de conformidad con el artículo 280 de la Constitución, ostentan las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones reconocidas a los magistrados de tribunal. Alegó que la entidad demandada, al liquidar la prima especial de servicios, viene calculando el 30% como parte de esta prima, pero deduciéndolo de la asignación básica, de manera que únicamente reconoce el 70% del salario y descuenta el otro 30% bajo la denominación de prima especial.

En criterio de la actora, esta práctica vulnera su derecho a percibir íntegramente sus acreencias salariales y prestacionales, configurando además un detrimento respecto del pago total de la prima especial. Manifestó que la Ley 4ª de 1992 confirió al Gobierno Nacional la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pero condicionando su ejercicio al respeto de los objetivos y criterios establecidos en la propia norma.

Indicó que el artículo 3° de la citada ley señala que el sistema salarial debe estructurarse en función de las funciones, escala y tipo de remuneración para cada cargo y categoría, salvaguardando los derechos adquiridos, las situaciones jurídicas Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 5 consolidadas y las indemnizaciones laborales previstas en el Código Sustantivo del Trabajo, cuyo artículo 127 define de manera expresa el concepto de salario.

Adujo que el Ejecutivo desbordó las facultades conferidas por la Ley Marco al modificar el alcance del artículo 14 y alterar el concepto de salario, restándole efectos salariales a un 30% del ingreso, con incidencia negativa en la liquidación de prestaciones sociales. Sostuvo que la prima especial, prevista entre el 30% y el 60% de la asignación básica, constituye un incremento real y adicional al salario, y no una disminución, como lo han interpretado las normas acusadas.

En este sentido, afirmó que los decretos expedidos anualmente por el Ejecutivo, así como los actos administrativos demandados, desconocen los principios de favorabilidad laboral, progresividad y no regresividad en materia de derechos salariales y prestacionales, consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, así como el derecho a la igualdad y las garantías mínimas que amparan a los jueces de la República.

Argumentó que dicha actuación configura una desviación de poder por parte del Ejecutivo y que la consecuencia jurídica necesaria es la inaplicación de los decretos acusados y la declaratoria de nulidad de los actos administrativos cuestionados. Finalmente, para respaldar sus pretensiones, la parte actora citó abundante jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que —según afirmó— se ha reconocido la naturaleza incrementativa de la prima especial de servicios y la improcedencia de detraerla de la asignación básica para efectos salariales y prestacionales. 1.2 Contestación de la demanda3.

La Procuraduría General de la Nación, al contestar la demanda, expuso que, tras verificar los antecedentes administrativos y financieros de demandante, los pagos se habían realizado correctamente conforme a la normativa vigente y a los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno Nacional. 3 Expediente digital-SamaI-Gestión en otros despachos-Gestionar documentos-documento pdf de nombre 20_020CONTESTACIONDEMANDA.

Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 6 Agregó que, la prima especial establecida por la Ley 4 de 1992 no constituía un porcentaje sobre el salario básico, sino que correspondía a un valor fijo determinado en los decretos anuales y que, conforme a la Ley 332 de 1996, dicha prima no tenía carácter salarial para efectos de reliquidar prestaciones sociales, aunque sí debía ser tenida en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. Argumentó, además, que su representada carecía de competencia para modificar los montos establecidos por el Gobierno Nacional o para cambiar la naturaleza jurídica de los pagos realizados y advirtió que reconocer retroactivamente las pretensiones del actor generaría pagos indebidos y afectaría injustificadamente el presupuesto público, ya que obligaría también a recalcular la bonificación por compensación, la cual no podía exceder el 80% del ingreso del alto magistrado.

Por lo anterior, concluyó que las pretensiones del demandante eran jurídicamente improcedentes, dado que las normas aplicadas en la liquidación gozaban de presunción de legalidad y no existía fundamento normativo para ordenar la reliquidación solicitada, informando finalmente que contra esta decisión procedía recurso de reposición dentro de los diez días siguientes a su notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011. 1.3 Sentencia de primera instancia4.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de julio de 2024, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda; así: «[…]

PRIMERO: INAPLICAR por inconstitucional el artículo 9 del Decreto 186 de 2014. En su lugar, se dispone aplicar al sub lite el artículo 53 y 280 de la Constitución Política, conforme con lo explicado en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No. 1110030000000-E-2019-478592 del 21 de octubre de 2019.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango identificado con la C.C. No. 18.502.270, a partir del 2 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procurador Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, 4 Expediente digital-Samai índice 00036 Primera Instancia. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 7 tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.

La parte demandada también deberá reliquidar y pagar las prestaciones sociales y salariales (prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos) del señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango identificado con la C.C. No. 18.502.270, a partir del 2 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Procurador Judicial II, teniendo en cuenta para tal efecto una base de liquidación del 100% de la remuneración mensual, incluyendo el 30% descontado erróneamente a título de prima especial, atendiendo también que, en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte.

La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 2 de septiembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2020 en el cargo de Procurador Judicial II, arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.

CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, incluida la excepción de PRESCRIPCIÓN, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 a 195 de la Ley 1437 de 2011, aplicando la siguiente fórmula de actualización. […] La entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social con base en el 100% del salario básico por el tiempo reconocido en la presente providencia, además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley.» Para adoptar la anterior decisión, el Tribunal estableció que el demandante se vinculó como Procurador Judicial II entre el 2 de septiembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2020.

Determinó que, conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe liquidarse como un incremento del 30% sobre el 100% del salario, por lo que ordenó la nulidad del acto administrativo y dispuso la reliquidación de salarios, prestaciones y demás emolumentos tomando como base la remuneración completa, respetando en todo caso, el tope máximo del 80% de lo devengado anualmente por un magistrado de alta corte.

Aplicó la excepción de inconstitucionalidad respecto de los decretos que fraccionaban el salario, por vulnerar los principios del artículo 53 de la Constitución. Concluyó que no operó la prescripción trienal, al haberse presentado la reclamación administrativa el 14 de agosto de 2019 y la demanda el 7 de marzo de 2020. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 8 Finalmente, condenó en costas a la entidad demandada, fijando agencias en derecho por $2.237.310. 1.4 Recurso de apelación5.

Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la entidad demandada apeló, por considerar, en primer lugar, que la fijación de salarios y prestaciones para los servidores del Estado corresponde de manera exclusiva al Gobierno nacional, en cabeza del presidente de la república, el ministro de hacienda y crédito público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con lo previsto en los artículos 189, numeral 11, y 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, así como en la Ley 4ª de 1992.

En consecuencia, sostuvo que resulta improcedente que cualquier otra autoridad administrativa, incluida la Procuraduría General de la Nación, reconozca beneficios laborales distintos o en montos diferentes a los establecidos por los actos administrativos expedidos por dichas autoridades, o que modifique la naturaleza jurídica de los emolumentos reconocidos por la ley.

De igual modo, cuestionó que la sentencia ordenara la reliquidación de prestaciones sociales y salariales tomando como base el 100% de la remuneración mensual, incluyendo la prima especial de servicios y la bonificación por compensación, en contravía de las normas vigentes. Argumentó que la prima especial constituye un ingreso adicional a la asignación básica que, según la normativa aplicable y la jurisprudencia del Consejo de Estado, solo debe ser considerada como factor salarial para efectos pensionales, pero no para la liquidación de otras prestaciones sociales.

En igual sentido, señaló que la bonificación por compensación, aunque constituye factor salarial para la base de cotización al sistema de pensiones y salud, no puede emplearse para incrementar el valor de las prestaciones, por lo que la decisión impugnada excedió los parámetros legales. Consideró que la sentencia incurrió en extralimitación de competencias al ordenar pagos que no se encuentran previstos en la normativa y los actos administrativos expedidos para el efecto.

Señaló, además, que la decisión otorgó efectos 5 Expediente digital-Samai índice 00039 Primera Instancia. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 9 retroactivos a derechos que no existían, en contravía de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, que establece que los regímenes salariales y prestacionales fijados por el Gobierno no generan derechos adquiridos.

Por ello, concluyó que la sentencia de primera instancia aplicó de manera incorrecta la normativa y la doctrina jurisprudencial vigente, lo que justificaba la revocatoria de la decisión. 1.5 Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. Con auto de 4 de agosto de 20256, este Despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 1.5.1 El Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos7: La procuradora delegada ante este despacho, en su concepto indicó que la entidad demandada argumentó que el cargo desempeñado por Carlos Alfonso Zuluaga Arango, equivalente al de Magistrado de Tribunal, ya contemplaba la bonificación por compensación creada y reglamentada en los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012.

Según la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, no procedía reconocer la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 ni incrementar la base para liquidar prestaciones sociales incluyendo dicha prima, pues ello ocasionaría que los ingresos del actor superaran el límite máximo del 80% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes.

Adujo que, el Consejo de Estado estableció que la prima especial constituye un incremento en la asignación básica, pero solo es factor salarial para efectos pensionales; y que, a su vez, determinó que la bonificación por compensación es 6 Expediente digital SAMAI – índice 0004 de Segunda Instancia. 7 Expediente digital SAMAI – índice 0009 de Segunda Instancia. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 10 compatible con la prima, aunque la primera subsume a la segunda, de modo que la suma total de ambos emolumentos no puede exceder el tope legal del 80%.

Por lo anterior, consideró que, reconocer adicionalmente el 30% como prima, sumado a la bonificación ya reconocida, resultaría en un 110%, contraviniendo tanto los decretos reglamentarios como la jurisprudencia unificada. Por consiguiente, se concluyó que la sentencia de primera instancia vulneró el marco normativo y jurisprudencial aplicable al ordenar la reliquidación de prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y adicionar la prima especial, desconociendo el límite del 80%.

Así, los argumentos de la entidad demandada fueron considerados fundados y condujeron a solicitar la revocatoria de la decisión impugnada. II. CONSIDERACIONES. 2.1 Competencia. La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)8, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto en el recurso de apelación, corresponde a la Sala establecer si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al reconocer la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como un incremento del salario básico y ordenar la reliquidación de salarios, prestaciones 8 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El JUEZ de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 11 sociales y aportes al sistema de seguridad social entre 2016 y 2020, desconoció la competencia exclusiva del Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos.

Igualmente, debe analizarse si la decisión contraría la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios y de la bonificación por compensación, en tanto estos conceptos únicamente constituyen factor salarial para efectos pensionales y se encuentran sujetos al límite máximo del 80% de lo devengado por los magistrados de las altas cortes. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios.

La Ley 4 de 1992, en su artículo 14, creó la prima especial de servicios como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, sin carácter salarial; más adelante, la Ley 332 de 1996 dispuso que aquella sería factor salarial solo para el pago de aportes pensionales. La Sala estima necesario precisar que, para efectos de emitir decisión de fondo en el sub lite, se atenderán las reglas que, sobre la prima especial de servicios, consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, fijó la Sala Plena de Conjueces, de la Sección Segunda de la Corporación, mediante la sentencia SUJ-016-CE-S2- 2019, proferida el 2 de septiembre de 2019.

La Sala pone de presente que, en dicha decisión judicial, se analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios. En concreto, explicó que, la mencionada prima, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.

En la sentencia, se determinaron los siguientes parámetros de interpretación: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 12 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados en la citada sentencia, se procede a decidir el presente caso. 2.2.2 Material probatorio.

El sub judice cuenta con el siguiente material probatorio, considerado relevante para la adopción de la decisión: - Copia de la petición de fecha 14 de agosto de 2019, radicada por el demandante en la misma fecha, mediante la cual le solicitó a la Procuraduría General de la Nación el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios de que trata EL ARTÍCULO 14 DE LA LEY 4 DE 1992 y la reliquidación del salario básico y demás prestaciones a que hubiere lugar desde el 1 de septiembre del año 2016 hasta la fecha en que permanezca vinculado en el cargo9. - Copia del oficio de fecha 21 de octubre de 2019, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación, dio respuesta a la petición radicada por el demandante 9 Expediente digital-Samai rad. 19001233300420190034700-Gestionar documentos-Descargar archivos-Documento PDF de nombre: 013ED_C01Principal_04DEMANDAPDF.

Folios 25 a 27. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 13 manifestando que, dicha solicitud o pretensiones “son jurídicamente improcedentes”.10 - Copia del certificado de nómina o liquidación periódica de fecha 20 de agosto de 2019, por medio del cual se detalló la relación de devengados y deducciones del señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango, en calidad de Procurador 38 Judicial II de Conciliación Administrativa de Pereira, allí, además de detallarse como fecha de ingreso el 2 de septiembre de 2016 se plasmó lo siguiente: 2.3 Análisis del caso concreto.

Conforme lo ha precisado reiteradamente la jurisprudencia contencioso- administrativa, la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye un incremento del 30 % sobre el 100 % de la asignación básica y no una fracción sustraída de esta. Así lo determinó: i) la sentencia del 29 de abril de 2014, que anuló las disposiciones reglamentarias que habían disminuido el salario al fraccionarlo; y ii) la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, que fijó reglas según las cuales, la prima especial de servicios es un valor adicional al ingreso, solo constituye factor salarial para pensión, y las prestaciones sociales de los beneficiarios deben reliquidarse sobre el 100 % de la asignación básica.

En el caso concreto, está probado que el señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango se encuentra vinculado a la Procuraduría General de la Nación en el cargo de Procurador Judicial II desde el 2 de septiembre de 2016 y por lo menos, hasta la expedición del certificado de salarios de fecha 20 de agosto de 2019. 10 Folios 28 a 31 ibidem. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 14 De igual manera, obra en el expediente el acto administrativo demandado (Oficio No. 1110030000000-E-2019-478592 del 21 de octubre de 2019), mediante el cual se negó el reconocimiento de la prima especial de servicios, así como la reclamación administrativa presentada el 14 de agosto de 2019, que interrumpió la prescripción y constituye el punto de partida para delimitar los efectos económicos del derecho reclamado.

Asimismo, se tiene que, la providencia de primera instancia reconoció que el demandante se encuentra cobijado por el régimen salarial que le da derecho a ser acreedor de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y las normas que lo desarrollan. Ahora bien, la apelante alega que, la Procuraduría no puede reconocer beneficios laborales en condiciones distintas a las previstas por los actos administrativos expedidos por el Gobierno nacional.

En este caso, la discusión no radica en la creación de un nuevo emolumento ni en la fijación de un beneficio no previsto por el legislador o el Gobierno, sino en la correcta interpretación y aplicación de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La jurisprudencia unificada de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado (sentencia SUJ-016-CE-S2-2019) estableció que dicha prima constituye un incremento de la remuneración, que no puede ser entendida como un factor de reducción del salario, y que únicamente tiene efectos salariales para el reconocimiento y liquidación de la pensión de jubilación. La Sala precisa que, la competencia otorgada al Gobierno no elimina el deber de la jurisdicción contencioso administrativa de verificar que dichos actos se ajusten a la ley marco y a la Constitución, ni la facultad de inaplicar aquellos que resulten contrarios al ordenamiento superior, tal como lo dispone el artículo 4 de la Carta y lo ha reiterado el Consejo de Estado.

En consecuencia, la orden judicial de reconocer la prima especial de servicios en el marco definido por la jurisprudencia, no constituye extralimitación de competencias ni creación de un régimen salarial distinto, sino el restablecimiento del derecho Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 15 frente a la aplicación indebida de normas reglamentarias contrarias a la ley marco y a la Constitución. En cuanto al segundo motivo de inconformidad, este se centra en que el recurrente cuestiona la orden del Tribunal de reliquidar salarios y prestaciones con base en el 100 % de la remuneración mensual, incluyendo la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Aduce que tales conceptos solo tienen carácter salarial para efectos pensionales y, por tanto, no pueden ser factor salarial para liquidar otro tipo de prestaciones.

Asimismo, sostiene que la decisión desconoció el límite máximo del 80 % previsto en la normatividad legal y la jurisprudencia. Para la Sala, no le asiste razón al apelante en dicha alegación, pues, la sentencia de primera instancia no dispuso el pago de prestaciones sociales sobre un 130 % de la remuneración, sino sobre el 100 % del salario básico, incluyendo el 30 % de la asignación básica que, con carácter de prima especial, se descontó de forma irregular.

En consecuencia, la orden del A-quo debe interpretarse en el sentido que la liquidación de prestaciones sociales se efectúe sobre el salario completo (100%) reconocido por la normativa, sin sumarle ni restarle el 30% de la prima especial de servicios. En concordancia con lo anterior, se precisa que, la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, Radicación: 41001- 23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018), también concluyó que dicho factor no podría ser base para reliquidar prestaciones sociales.

Además, debe indicarse que, el reajuste salarial y prestacional ordenado en la sentencia, no desborda el tope máximo establecido en el Decreto 610 de 199811. El citado decreto creó a favor de los magistrados de tribunal, magistrados auxiliares de las altas cortes, entre otros, una bonificación por compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, no podía superar en el primer año, el sesenta por ciento (60%) de la remuneración que por todo concepto perciban los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la 11 Adicionado por el Decreto 1239 de 1998 y modificado por el Decreto 1102 de 2012.

Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 16 Judicatura; ese porcentaje se fue incrementando y a partir de la tercera vigencia fiscal y hasta la actualidad corresponde a un ochenta por ciento (80%). La sentencia objeto del recurso de apelación solo ordenó el reajuste prestacional sobre la base del 100% del salario; así como, el salarial en un 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios;

“a partir del 2 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicios prestados por el demandante como Procurador Judicial II”, indicando también que, “en ningún caso sumados todos los conceptos, puede superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte”.

Por lo anterior, para la Sala es claro que, la providencia objeto de reproche precisó que la reliquidación salarial y prestacional allí ordenada, no podía superar el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, establecido en el Decreto 610 de 1998. Se precisa que el cumplimiento de la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante por los mismos conceptos aquí reconocidos y en ese sentido se adicionará la decisión de primera instancia. Vistas así las cosas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada en cuanto declaró la nulidad del acto administrativo y ordenó el restablecimiento del derecho; adicionará lo pertinente respecto de la verificación de eventuales pagos efectuados; y, finalmente, revocará la condena en costas impuesta en primera instancia, toda vez que, no se evidencia temeridad, mala fe ni actuaciones procesales injustificadas por parte de la entidad demandada. 2.4 Condena en costas.

Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En ese sentido, se revocará la condena en costas impuestas en primera instancia. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 17 En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del Veintinueve (29) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.

SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal TERCERO de la sentencia del Veintinueve (29) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así: «TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la parte demandada a reconocer y pagar en favor del señor Carlos Alfonso Zuluaga Arango identificado con la C.C. No. 18.502.270, a partir del 2 de septiembre de 2016 y hasta el 31 de diciembre de 2020, en todo caso según los tiempos de servicio prestados por la parte demandante como Procurador Judicial II, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, liquidándola como un incremento del 30% respecto del 100% del salario, sin que en ningún caso sumados todos los conceptos que integran su remuneración, incluyendo la bonificación por compensación, pueda superarse el tope máximo correspondiente al 80% de lo que por todo concepto devenga anualmente un Magistrado de Alta Corte, tal como lo establecía el Decreto 610 de 1998 y actualmente el artículo 1 del Decreto 1102 de 2012, orden que deberá ser estrictamente acatada por la entidad demandada.

La parte demandada deberá asumir el pago de lo ordenado en esta sentencia siempre y cuando la liquidación del periodo comprendido entre el 2 de septiembre de 2016 y el 31 de diciembre de 2020 en el cargo de Procurador Judicial II, arroje valores en favor de la parte demandante, sin pasar por alto que, a partir de la expedición del Decreto 272 de 2021 se estableció de manera expresa que la prima especial de servicios debe ser pagada mensualmente como una suma adicional a la asignación básica.

Lo ordenado en la presente sentencia estará condicionado a que la entidad demandada no haya realizado otro pago a la parte demandante, por los mismos conceptos aquí reconocidos».

TERCERO: REVOCAR el ordinal SÉPTIMO de la sentencia del Veintinueve (29) de Julio de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso condena en costas en contra de la demandada, conforme a lo expuesto. Radicación: 5319-2024 Demandante: Carlos Alfonso Zuluaga Arango Demandado: Procuraduría General de la Nación. 18 CUARTO: Sin condena en costas en ambas instancias.

QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto. 05001-23-33-000-2020-00472-01.

(1251-2024). Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.