Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D. C., nueve (09) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001-23-33-000-2017-00448-01(26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Demandada: Municipio de Chachagüí Temas: Cobro coactivo.

Falta de ejecutoria del título. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas (índice 2)1:

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015, la demandada libró mandamiento de pago a cargo de la demandante por los montos determinados en las «liquidaciones informativas», del 26 de agosto de la misma anualidad, por concepto del IPU (Impuesto Predial Unificado) de los años 2006 a 2015.

La demandante interpuso las excepciones de falta de título ejecutivo y prescripción de la acción de cobro, las cuales fueron negadas mediante acto del 22 de julio de 2016. Dicha decisión fue objeto de recurso de reposición, del 01 de noviembre de 2016, el cual no fue resuelto (índice 2).

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el 1 Del repositorio informático SAMAI. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (índice 2): Primero: declarar nulo el acto administrativo presunto o ficto producto del Silencio Administrativo Negativo por ausencia de resolución de recurso de reposición interpuesto en contra del Acto Administrativo sin número de fecha 22 de julio del 2016, dentro del proceso de cobro nro. 001- 2011 adelantado por el Municipio de Chachagüí en contra de la Sociedad Hotel Imperio de Los Incas Ltda. en Liquidación. Segundo: Declarar nulo el Acto Administrativo sin número de fecha 22 de julio del 2016 por medio del cual se resuelven excepciones dentro del proceso de cobro nro. 001-2011 adelantado por el Municipio de Chachagüí en contra de la Sociedad Hotel Imperio de Los Incas Ltda. en Liquidación. …2 Séptimo: Que a título de restablecimiento del derecho el Municipio de Chachagüí declare la prescripción de las obligaciones derivadas del impuesto predial a favor de la entidad que represento de conformidad a los postulados del Estatuto Tributario.

Octavo: Que a título de restablecimiento del derecho y concomitante a la aplicación del artículo 817 del Estatuto Tributario, se proceda por parte de la administración municipal a cuantificar la liquidación correspondiente a los valores vigentes de pago y sobre ellos generar el acuerdo de pago con la entidad que represento. Noveno: Que a título de restablecimiento del derecho se deje sin efectos y se declare nulas todas las actuaciones proferidas dentro del proceso de cobro 001-2011 adelantado por la Tesorería del Municipio de Chachagüí, en contra de la Sociedad Imperio de los Incas Ltda. en Liquidación, por realizarse con violación al debido proceso.

Décimo: Que a la sentencia se le dé cumplimiento en la oportunidad prevista por el artículo 195 de la ley 1437 de 2011. A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 29 de la Constitución; 565, 567, 817, 818, 831, 834 y 835 del ET (Estatuto Tributario); y 93 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2): Alegó que en el caso sub examine no existe un acto en firme y ejecutoriado previo al mandamiento de pago enjuiciado que haga exigible los valores respecto de los cuales le libraron orden de pago, por lo que, resulta improcedente el cobro.

Ello, puesto que, en el 2 En el auto admisorio del 06 de octubre de 2017, el tribunal rechazó la demanda respecto a los actos relacionados en los numerales tercero a sexto de las pretensiones, al concluir que respecto de estos estaba probada la caducidad del medio de control y la ineptitud sustantiva de la demanda. Dichas decisiones eran las resoluciones nro: (i) 008, del 28 de febrero de 2011, que determinó el IPU de los años 1999 a 2010 a cargo de la actora;

(ii) 022, del 13 de septiembre de 2011, que ordenó el pago por concepto de IPU de los años 2006 a 2011 a cargo de la demandante; (iii) 26, del 02 de marzo de 2012, que rechazó una solicitud de reducción de intereses moratorios y prescripción de la acción de cobro; y (iv) 006, del 27 de agosto de 2015, que libró orden de pago a cargo de la demandante.

Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 mismo acto administrativo, la demandada le liquidó el tributo y le libró mandamiento de pago. Sostuvo que los actos acusados incurrieron en una falsa motivación y fueron contrarios al debido proceso porque decidieron que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpió por la notificación de una liquidación forzosa administrativa y dos mandamientos de pago, pese a que dichas situaciones nunca ocurrieron.

Al efecto, especificó que el primer acto y uno de los mandamientos aducidos por la administración realmente correspondían a una única resolución de 2011, la cual se limitó a liquidar oficialmente el tributo. Respecto al segundo mandamiento, señaló que se expidió en 2015 pero este carecía de efectos al haber sido contrario al principio de congruencia, estar inmersa en una falsa motivación y constituir una vía de hecho.

Agregó que, en todo caso, a la luz del artículo 817 del ET, el término de prescripción de la acción de cobro era de cinco años, por lo que, una vez la Administración notificó el mandamiento de pago de 2015, únicamente le eran exigibles las obligaciones derivadas del IPU que le liquidaron en los cinco años anteriores. Finalmente, respecto a cuatro actos expedidos por la Administración cuyo estudio de legalidad fue rechazado por el a quo mediante el auto admisorio de la demanda al encontrar probadas la caducidad y la ineptitud sustantiva de la demanda (ff. 138 a 143), adujo que estaban inmersos en falsa motivación, vulneración del debido proceso, y constituyeron una vía de hecho para la demandada.

Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (índice 2), para lo cual expuso que la Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015 y su anexo, prestan mérito ejecutivo porque contienen una obligación clara, expresa y exigible; que fue notificada en debida forma y se encuentra en firme al no haber sido objeto de discusión mediante la interposición de algún recurso.

Adujo que, contrariamente a lo que sostuvo su contraparte, los actos de 2011 y 2015 sí eran mandamientos de pago, puesto que, el primero ordenó a la actora cancelar la suma liquidada en el mismo en un plazo de 10 días; y, el segundo, en su parte resolutiva, libró orden de pago por los montos enjuiciados. Interpuso la excepción de caducidad e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales contra los cuatro actos cuyo control de legalidad fue rechazado mediante el auto admisorio; al tiempo que agregó la excepción de caducidad respecto de las resoluciones analizadas.

Al respecto, en audiencia inicial, el tribunal reiteró la procedencia de las excepciones propuestas contra los primeros actos, mientras que en relación con los segundos concluyó improcedente la excepción de caducidad por no encontrarse probada. Dicha decisión no fue objeto de recurso. Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante (índice 2), pues concluyó que en el caso era improcedente la excepción de prescripción de Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 cobro, contra el mandamiento de pago, porque, juzgó que (i) la resolución de 2011 fue una liquidación oficial del tributo que se notificó el 08 de marzo del mismo año;

(ii) quedó ejecutoriada al vencimiento del término para interponer recursos; (iii) el acto del 2015 corresponde al mandamiento que libró orden de pagar los montos determinados en la mencionada liquidación; y (iv) esta decisión fue notificada el 15 de septiembre del 2015; con lo cual, la notificación del mandamiento de pago que dio lugar a los actos enjuiciados habría ocurrido cuando aún se encontraba vigente el término de cinco años, contados desde la ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación, con el que contaba la demandada para notificarlo y, en consecuencia, se interrumpió la prescripción (artículo 817 y 818 del ET).

Se abstuvo de estudiar los cargos asociados a la configuración de una vía de hecho por considerar que eran propios de un juicio del juez de tutela. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del tribunal (índice 2). Censuró que el a quo concluyera que el título ejecutivo objeto de cobro coactivo correspondía a la liquidación oficial del tributo de 2011, puesto que, el mandamiento de pagó libró orden de pagar unos montos superiores y unos períodos diferentes a los determinados oficialmente en dicha liquidación. Insistió en la imposibilidad de iniciar el proceso de cobro coactivo debido a la falta de firmeza y ejecutoria del título ejecutivo objeto de cobro, puesto que, este se conformó en el mismo acto que ordenó su pago.

Insistió en la prescripción de la acción de cobro replicando los mismos argumentos expuestos en el escrito de demanda respecto a que no le notificaron la liquidación administrativa ni mandamientos de pago; así como el sustento relacionado con el dies a quo para contabilizarlo. Insistió en la pretensión de nulidad de todos los actos cuyo control de legalidad fue rechazado por el tribunal mediante el auto admisorio.

Afirmó que es procedente estudiar los cargos que planteó en la demanda como vías de hecho de la Administración, porque fueron vulneraciones al debido proceso que se enmarcan en las causales de nulidad del artículo 137 del CPACA. Pronunciamientos sobre el recurso3 Las partes y el ministerio público no se pronunciaron en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos acusados, atendiendo a los cargos de apelación planteados por la demandante, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primera 3 El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia fue presentado con posterioridad a la reforma introducida al CPACA por la Ley 2080 de 2021, es decir, después del 25 de enero de 2021.

Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. En esos términos, corresponde a la Sala determinar si como lo afirma la apelante, el tribunal sustentó su decisión en el análisis de un título ejecutivo respecto del cual la Administración no libró orden de pago.

Resuelto lo anterior, se decidirá de ser procedente, si se configuraron las excepciones de falta de ejecutoria del título y prescripción de la acción de cobro. Previo a lo anterior, advierte la Sala que no se pronunciará sobre las pretensiones de nulidad de los cuatro actos administrativos formulada por la apelante en el escrito de apelación, porque el tribunal ya había rechazado el estudio de legalidad de tales actos, al momento de proveer sobre la admisión de la demanda mediante el auto del 06 de octubre de 2017 (ff. 138 a 143), providencia que se encuentra ejecutoriada.

Por ello, la Sala se abstendrá de analizar los cargos de impugnación dirigidos a controvertir la legalidad de aquellas decisiones, porque abordarlos llevaría a incurrir en un fallo incongruente (artículo 281 del CGP). Al respecto, se especifica que, dentro de aquellos cargos se encuentra comprendido el de configuración de vías de hecho de la Administración, conforme se observa en la demanda y en el escrito de apelación, por lo que no se hará mención a ellos. 2- Tras lo anterior observa la Sala, respecto de la primera de las cuestiones debatidas, que el a quo sustentó su decisión en el entendido de que el título ejecutivo objeto de cobro coactivo en el sub judice había sido una liquidación oficial del tributo del 2011, notificada el 08 de marzo del mismo año. Al respecto, la demandante aduce que el a quo incurrió en una indebida valoración probatoria, ya que los documentos obrantes en el expediente acreditan que los montos y años determinados en dicha liquidación son diferentes a los rubros y períodos respecto de los que le libraron mandamiento de pago.

En ese sentido, observa la Sala que la litis se circunscribe a una cuestión estrictamente probatoria, que consiste en determinar el título que prestó mérito ejecutivo y fue objeto del cobro coactivo. En consecuencia, el pronunciamiento que se demanda de la Sala se ceñirá a verificar tal aspecto con los documentos obrantes en el plenario. 2.1- Los antecedentes dan cuenta de lo siguiente: (índice 2): (i) Que, mediante la Resolución nro. 008 del 28 de febrero de 2011, notificada el 08 de marzo del mismo año, la Administración liquidó oficialmente el IPU de los años gravables 1999 a 2010 a cargo de la actora, por la propiedad del predio nro. 00200190025000, determinando un impuesto a cargo por $73.749.065.

Decisión que fue modificada mediante la Resolución nro. 022, del 13 de septiembre de 2011, que redujo los períodos objeto de cobro a los años gravables 2006 a 2010 y, en consecuencia, disminuyó el impuesto a cargo a $36.603.056. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (ii) Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015, «por medio de la cual se actualiza y reliquida las obligaciones que la Sociedad Imperio de los Incas Ltda, adeuda por concepto de impuesto predial, de los predios de su propiedad nro. 00200190025000 y 000200190817000».

Se advierte que tal acto, en sus consideraciones mencionó la Resolución nro. 008, del 28 de febrero de 2011, pero solo para indicar que con su notificación «operó el fenómeno jurídico de la suspensión a partir de la vigencia 2006». Por su parte, el mandamiento de pago en su parte resolutiva ordenó: (a) Librar mandamiento de pago en contra de la actora por $85.578.292, «que corresponde a la deuda de IPU del predio identificado con código nro. 0020019002500 [SIC], según actualización (liquidación informativa) anexa al presente auto».

(b) Librar mandamiento de pago en contra de la actora por $3.625.889, «que corresponde a la deuda de IPU del predio identificado con código nro. 00020019081700 [SIC], según actualización (liquidación informativa) anexa al presente auto». (iii) «Liquidación informativa», del 26 de agosto del 2015, allegada como anexo a la anterior resolución. En ella la Administración: (a) identificó a la actora como contribuyente;

(b) determinó oficialmente el IPU de los años gravables 2006 a 2015 a su cargo, por la propiedad de los predios nro. 00200190025000 y 00020019081700; y (c) calculó un impuesto a cargo por dicho concepto por un monto de $85.578.292 y $3.625.889, respectivamente. (iv) El 15 de septiembre de 2015, la Administración notificó personalmente a la actora la Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015 y su «anexo».

(v) Resolución del 21 de julio de 2016, que aclaró que el encabezado de la Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015, corresponde a mandamiento de pago. (vi) El 23 de septiembre del 2015, la demandante interpuso excepciones contra el anterior mandamiento de pago, las cuales fueron negadas mediante acto del 22 de julio de 2016. Decisión que es objeto de control en el presente caso. 2.2- Del anterior recuento se extrae que, el mandamiento de pago sub examine ordenó el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el acto administrativo del 26 de agosto del 2015, el cual contenía la identificación del contribuyente, los períodos gravables y la cuantificación del importe a cargo de la actora cuyo cumplimiento fue exigido, constituyendo así, en la liquidación oficial que para la Administración prestaba mérito ejecutivo a efectos del proceso de cobro coactivo.

Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Entonces tal como lo adujo la apelante, el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, al concluir que la Resolución nro. 008, del 28 de febrero de 2011, correspondía al acto cuyo cumplimiento había exigido el mandamiento de pago.

Esto se pone más aún de presente, si se tiene en cuenta que, los períodos objeto de cobro, predios e importe a cargo que se determinó en el precitado acto no guardan identidad con los exigidos en el mandamiento de pago y que, cuando el mandamiento de pago lo señaló, fue para efectos de indicar que con su notificación se interrumpió el término de prescripción de la acción de cobro.

Sumado a ello, se resalta que, en el escrito de contestación de la demanda, la misma Administración reconoció que el título objeto de cobro fue la Resolución nro. 006, del 27 de agosto de 2015, de lo cual puede inferirse que la demandada se refería implícitamente a su anexo, que como se constató, constituye el título objeto de cobro coactivo en el caso sub examine..

Tal verificación fáctica basta para desvirtuar el sustento de la decisión de primera instancia, por lo que corresponde a la Sala estudiar los cargos de apelación con miras a comprobar la configuración de las excepciones de falta de ejecutoria del título y prescripción de la acción de cobro respecto de la liquidación oficial del tributo del 26 de agosto del 2015. 3- Respecto de ese segundo problema jurídico, alega la apelante que, es procedente la excepción de falta de ejecutoria del título formulada contra el mandamiento de pago, porque al momento que su contraparte libró orden de pago no existía un acto ejecutoriado previo que prestara mérito ejecutivo.

A ese planteamiento se opone la Administración, que sostiene que la liquidación oficial del tributo prestaba mérito ejecutivo por contener una obligación clara, expresa y exigible; que fue notificada en debida forma y se encuentra en firme al no haber sido objeto de discusión mediante la interposición de algún recurso. Debe entonces la Sala determinar si la liquidación oficial del tributo del 26 de agosto del 2015 se encontraba ejecutoriada al momento de librar mandamiento de pago y, por ende, prestó mérito ejecutivo.

Respecto a esa cuestión litigiosa, corresponde efectuar el siguiente análisis: 3.1- Según el artículo 828.2 del ET, normas nacionales aplicables por remisión del artículo 388 del CRM, Código de Rentas Municipal vigente al momento de los hechos, Acuerdo 026, del 30 de noviembre de 2006, entre los actos administrativos que prestan mérito ejecutivo se encuentran las «liquidaciones oficiales ejecutoriadas».

Consecuentemente, el artículo 829 del ET, dispone, entre otros supuestos, que los actos administrativos quedan ejecutoriados y sirven de fundamento al cobro coactivo cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. De manera que, de la interpretación de las anteriores normas, se concluye que para que la Administración pueda ejercitar sus poderes de ejecución con miras a hacer efectivo el cumplimiento de un derecho que incorpora una liquidación del tributo es necesario que de manera previa a librar mandamiento para el pago el correspondiente título se encuentre debidamente notificado y ejecutoriado.

Ello, con la finalidad de garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, y con ello el debido proceso. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Con esto presente advierte la Sala que, los hechos probados en el numeral 2.1 del presente fallo, dan cuenta de que el acto por medio del cual se liquidó oficialmente el tributo, objeto de cobro coactivo, se notificó personalmente en la misma oportunidad que se notificó el mandamiento de pagó, i.e. 15 de septiembre de 2015.

Vista esa circunstancia, juzga la Sala que de manera previa a expedir el mandamiento de pago la Administración no contaba con un acto administrativo ejecutoriado que pudiera ser susceptible de cumplimiento mediante un proceso de cobro coactivo, de manera que, contra el mandamiento de pago se configuró la excepción de falta de ejecutoria del título.

En consecuencia prospera el cargo de apelación. Dado que lo expuesto resulta suficiente para que, conforme a los fundamentos planteados en este fallo, se revoque la decisión de primer grado y, en su lugar, se declaré la nulidad de los actos enjuiciados, la Sala se abstendrá de estudiar los demás cargos de apelación, consecuente con lo cual se ordenará, como restablecimiento del derecho, dar por terminado el proceso de cobro coactivo.

Las demás pretensiones invocadas por la actora se niegan por no corresponder al restablecimiento automático del derecho, tras la anulación de los actos demandados. 4- Por no estar probadas en el expediente, la Sala se abstendrá de condenar en costas en segunda instancia, conforme con lo establecido en el artículo 365.8 del CGP. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar: Primero: Declarar la nulidad de los actos demandados. Y a título de restablecimiento del derecho ordenar terminado el proceso de cobro coactivo. Segundo: Negar las demás pretensiones de la demanda. 2. Sin condena en costas en ninguna de las instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. Radicado: 52001-23-33-000-2017-00448-01 (26969) Demandante: Hotel Imperio de los Incas Ltda. en liquidación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN