Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., siete (07) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04832-00 Accionante: Cooperativa de Trabajo Asociado –Coodesival C.T.A.– Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela presentada, a través de apoderado judicial, por Coodesival C.T.A. en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de tutela El 1º de septiembre de 2022 la cooperativa accionante interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a la buena fe, que consideró vulnerados con la providencia dictada el 14 de julio de 2022 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del asunto No. 05001233300020170147600/01, mediante la cual se confirmó la dictada el 1º de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró probada la excepción de caducidad. 1.2.- Hechos 1.2.1.- La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– expidió Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 721 del 22 de septiembre de 2014, a través del que propuso modificar las autoliquidaciones y pagos al sistema de protección social para los periodos de enero a diciembre de 2011 y 2013, por no pago e inexactitud en los aportes efectuados por Coodesival C.T.A.. 1.2.2.- Por Liquidación Oficial RDO 147 del 20 de febrero de 2015 la UGPP determinó que la cooperativa adeudaba la suma de $2.982.853.700 m/cte por concepto de no pago e inexactitud en los aportes realizados y, además, impuso una sanción de $896.981.100 m/cte por inexactitud en los reportes efectuados entre enero y diciembre de 2013. 1.2.3.- El 30 de abril de 2015 Coodesival C.T.A. formuló recurso de reconsideración en contra del acto administrativo proferido por la UGPP, el que fue resuelto por Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016 que, aunque eliminó el valor por concepto de vacaciones correspondiente a diferencias contables no aclaradas, confirmó en lo demás la decisión cuestionada. 1.2.4.- Por lo anterior, Coodesival C.T.A. promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual solicitó que se declarara la nulidad de los actos sancionatorios emitidos por la UGPP.
El Trámite le correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Antioquia bajo el radicado No. 05001233300020170147600. 1.2.5.- El a quo ordinario, por sentencia del 1º de junio de 2021, declaró la caducidad del medio de control por cuanto, en su criterio, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración quedó notificada adecuadamente, pues las comunicaciones se enviaron a la dirección física informada por la demandante, sin ser de recibo los argumentos elevados por esta para enervar la extemporaneidad de su actuar. 1.2.5.1.- A su vez, indicó que, si en gracia de discusión se aceptaran las justificaciones de la demandante, en todo caso el acto administrativo se entendería notificado por conducta concluyente el 1º de diciembre de 2016, fecha en la que consta le fue entregada la resolución a la demandante y, por ende, también habría operado la caducidad. 1.2.5.2.- Tampoco acogió el argumento según el cual la caducidad debía contarse desde que se resolvió, en segunda instancia, una acción de tutela que formuló precisamente por la indebida notificación de la que considera fue objeto la interesada. 1.2.6.- Inconforme, la parte demandante formuló recurso de apelación en contra del fallo aludido, en el cual reiteró que la notificación de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016 no se practicó en debida forma, pues la persona que recibió la comunicación es ajena a la actuación administrativa en cuestión; entonces, afirmó que, para realizar de forma adecuada la notificación personal, la citación debió enviarse al correo electrónico de Coodesival C.T.A. 1.2.6.1.- En criterio de la apelante, la caducidad debe contarse desde el 15 de marzo de 2017, cuando el Tribunal Superior de Medellín se pronunció en segunda instancia sobre la acción de tutela que formuló en contra de la UGPP, precisamente por la indebida notificación expuesta. 1.2.6.2.- Manifestó, adicionalmente, que no se pueden interponer obstáculos que impidan el acceso efectivo a la administración de justicia, como es el hecho de entender que la interposición de una tutela no suspende el término de caducidad.
Así, acotó que el envío de una citación a la dirección informada no es suficiente para darle publicidad al acto y genera su inoponibilidad. 1.2.7.- Por sentencia del 14 de junio de 2022 la Sección accionada confirmó lo decidido por el Tribunal, por cuanto, el artículo 565 del E.T. señalaba que la notificación de los actos que resuelven los recursos debía hacerse personalmente o por edicto si la parte no comparece oportunamente.
Al descender al caso, encontró que la UGPP, el 19 de febrero de 2016, envió la citación que fue recibida el 29 de febrero de 2016 y, sin que Coodesival C.T.A. se acerca para notificarse personalmente, publicó el edicto correspondiente, el que se desfijó al finalizar el 6 de abril siguiente. 1.2.7.1.- Con base en lo anterior, la corporación estimó que no había ninguna irregularidad en el trámite de notificación efectuado por la UGPP y, el hecho de que la citación hubiese sido recibida por una persona distinta al representante legal o al apodero de la entidad, no conlleva la vulneración de los derechos procesales; reiteró que fue Coodesival C.T.A. la que informó esa dirección de notificaciones. 1.2.7.2.- En ese sentido, como el término de la caducidad inició desde el día siguiente a la desfijación del edicto y la demanda se presentó el 22 de mayo de 2017, es claro que operó la caducidad. 1.2.7.3.- En todo caso, aseveró que si se llegase a considerar que la notificación se surtió el 1º de diciembre de 2016, cuando se le entregó copia de la resolución a Coodesival C.T.A., el término para incoar la demanda feneció el 3 de abril de 2017, por lo que también operó el fenómeno extintivo.
Ultimó que no se puede tomar como hito para el conteo de la caducidad la fecha en que se emitió el fallo que puso fin al trámite de la tutela que elevó, pues esa acción no lo suspende. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte actora considera que la sentencia proferida el 14 de junio de 2022 por la Sección Cuarta de esta Corporación desconoció que la notificación de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016 se realizó indebidamente, pues la citación para realizar la notificación personal se entregó a Miguel Ruiz, quien no es representante legal, ni empleado, ni apoderado de Coodesival C.T.A., lo que le impidió ejercer su debida defensa e implicó la vulneración de sus derechos fundamentales.
Igualmente, afirmó que la decisión cuestionada vulnera gravemente las finanzas y utilidades de la cooperativa, lo que afecta el desarrollo de su objeto social y pasa por alto el principio de confianza legítima. 1.4.- Pretensiones de la acción Se elevaron las siguientes: “PRIMERO. Se ordene TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, a la defensa, al trabajo (art. 25 C.P) y [a] la buena fe de la actora; [vulnerados] como consecuencia de la sentencia de segunda instancia proferida por parte del CONSEJO DE ESTADO SECCI[Ó]N CUARTA de fecha 14 de julio de 2022 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo radicado 05001233300020170147601(26010).
SEGUNDA. DECLARAR, que la sentencia de fecha 14 de julio de 2022 proferida por el CONSEJO DE ESTADO-SECCI[Ó]N CUARTA, que confirma la sentencia de primera instancia No. 138 de fecha 01 de junio de 2021 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, vulner[ó] el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, a la defensa, al trabajo (art. 25 C.P), [a] la confianza leg[í]tima, [a] la buena fe de la actora y [al] desconocimiento del precedente judicial.
TERCERA. ORDENAR, la revisión de la sentencia de fecha 14 de julio de 2022 proferida por el CONSEJO DE ESTADO-SECCI[Ó]N CUARTA, que confirma la sentencia de primera instancia No. 138 de fecha 01 de junio de 2021 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, por [la] vulneración a los derechos reclamados en la presente acción.
CUARTO. ORDENAR el cumplimiento del fallo de tutela, dentro del t[é]rmino otorgado por el despacho”. 1.5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 1.5.1.- Mediante auto del 9 de septiembre de 2022 el Despacho Ponente admitió la acción de tutela; dispuso la vinculación del Tribunal Administrativo de Antioquia y de la UGPP.
También ordenó la notificación a la autoridad demandada y a las vinculadas. 1.5.2.- La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del ponente de la decisión cuestionada, manifestó que la tutela es improcedente, pues no se vulneraron los derechos fundamentales alegados ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, al contrario, se observa que lo pretendido por la accionante es reabrir un debate que fue resuelto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que los fundamentos del amparo son los mismos en que aquel se fundó y que allí fueron resueltos, haciéndose evidente la intención de la tutelante de convertir la tutela en una instancia adicional. 1.5.3.- La UGPP, por su parte, hizo un recuento de los antecedentes procesales que estimó relevantes y señaló que la decisión atacada fue motivada en debida forma, aunado a que no se probó ninguna de las causales específicas de procedencia ni vulneración alguna a derechos fundamentales y, finalmente, precisó que carece de legitimación por pasiva.
CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por Coodesival C.T.A. en contra de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, determinará si la providencia censurada vulneró los derechos invocados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 4.2.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados en el escrito introductorio no satisfacen el requisito genérico sub examine, puesto que, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el medio de control No. 05001233300020170147600/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.3.- En tal medida, al revisar la providencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se observa que, una vez abordados los aspectos procesales ocurridos al interior de la actuación administrativa, la colegiatura arribó a las conclusiones que siguen: “Narrado lo anterior, la Sala considera que no existen medios probatorios suficientes con los que se acredite que el trámite adelantado por la UGPP para notificar personalmente la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016, tuvo alguna irregularidad que desconozca el debido proceso y defensa de la demandante y se constituya en una indebida notificación. No constituye irregularidad que la citación la haya recibido una persona distinta al representante legal o al apoderado de COODESIVAL, pues la ley no lo exige dado que no se trata de la notificación sino de la convocatoria que hace la administración al interesado para que concurra a notificarse del acto.
La citación se hizo a la dirección procesal, como lo disponía el artículo 564 del ET, vigente para el año 2016. Y como la actora no compareció a notificarse personalmente del acto en el término legal, procedía la notificación por edicto como lo hizo la UGPP. Tampoco puede ser extraño para la demandante que la UGPP no haya efectuado la notificación al correo electrónico (gerencia@coodesival.com) o a la dirección registrada en el certificado de existencia y representación (calle 75 No. 64A-81 Medellín21), puesto que se insiste en que fue COODESIVAL quien indicó como dirección de notificaciones la calle 50 No. 51-24, oficina 605, Edificio Banco Ganadero, en el recurso de reconsideración y en su adición (…) En atención a lo expuesto, no es posible desvirtuar la debida notificación de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016 por la UGPP, por lo que el término para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho corrió a partir del día siguiente de la desfijación del edicto, es decir del 7 de abril de 2016 y hasta el 8 de agosto del mismo año (es día hábil siguiente porque el 7 de agosto es festivo)[.] Y como la demanda se radicó el 22 de mayo de 2017, operó la caducidad del medio de control.
Ahora bien, como lo indicó el Tribunal, si se contabiliza el término de caducidad a partir del día siguiente a que la demandante recibió copia de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016, esto es el 1º de diciembre de 2016, la fecha máxima para presentar la demanda era el 3 de abril de 2017, teniendo en cuenta que el 2 era domingo.
Sin embargo, la demandante tampoco interpuso la demanda en ese plazo. Por úl[t]imo, pretende la actora que el conteo para tener como oportuna la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se haga a partir del 15 de marzo de 2017, fecha en la que se resolvió en segunda instancia la acción de tutela que instauró contra la UGPP, por la presunta vulneración del debido proceso y defensa ante la supuesta indebida notificación de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016.
No es posible, como lo pretende la demandante, que se tenga el 15 de marzo de 2017 como fecha para iniciar el conteo de la caducidad, puesto que no existe norma que disponga la suspensión de dicho término mientras se tramita y decide la tutela. Además, el juez de tutela no dio ninguna orden que permita hacer un nuevo conteo”. 4.4.- En atención a lo anterior, la Sala nota que el ad quem ordinario, después de verificar el proceso de notificación de la Resolución RDC 075 del 16 de febrero de 2016, consideró que ese trámite no incurrió en ninguna de las irregularidades denunciadas por Coodesival C.T.A., pues este observó las normas tributarias y procesales aplicables.
Aunado a que, si se aceptara que la UGPP incurrió en las deficiencias recalcadas, la tutelante quedó notificada del aludido acto administrativo el 1º de diciembre de 2016, cuando se le entregó copia de la actuación. 4.5.- En tal medida, para esta Sala, se torna diáfano que la accionante busca reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que se analicen nuevamente los argumentos que fueron definidos por la autoridad judicial de segunda instancia y se imponga la interpretación favorable a sus intereses en detrimento de aquella que fue prohijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, lo que impide estudiar el fondo de esas alegaciones. 4.6.- En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Consejero de Estado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00