www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.

Naturaleza de la vinculación docente. Educador Nacional. Proceso de incorporación de personal docente no cambia la naturaleza del vínculo. Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1.La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 06 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2.El señor José Hermínsul Muñoz Campaña, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 034559 del 05 de septiembre de 2017 y RDP 040936 del 30 de octubre de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico con los respectivos ajustes de ley; indexar las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC; el cumplimiento de la sentencia y el pago de intereses moratorios. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor José Hermínsul Muñoz Campaña indicó que fue vinculado al magisterio con anterioridad al año 1981, que es mayor de 50 años y ejerció con buena conducta el servicio docente por 20 años. 5. Realizó un análisis extenso de la educación oficial en Colombia y de la evolución legal y jurisprudencial que resulta aplicable a la pensión gracia, concluyendo que sí tiene derecho al reconocimiento de la prestación aun tratándose de un docente vinculado al orden nacional. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 6. Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió el artículo 29 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989. 7. Adujo que la negativa de la entidad demandada a reconocer la pensión gracia radicaba en que el demandante era docente nacional, lo cual tenía sustento en jurisprudencia y no en el estudio acertado de la ley; que la posición que adoptó la UGPP era contraria a la Constitución y a la ley. 1.4.

Contestación de la demanda 8. Presentada la demanda el 03 de marzo de 2020, admitida el 16 del mismo mes y año, y una vez notificada, la UGPP a través de apoderado presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; para el efecto sostuvo que el demandante acreditó tiempos de servicio docente del orden nacional, puesto que, en su nombramiento intervino el Ministerio de Educación Nacional, por tanto, no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la prestación reclamada. 9.

Finalmente propuso como excepciones, i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; ii) cobro de lo no debido; y iii) prescripción. 1.5. Sentencia de primera instancia 10. Con decisión de 06 de abril de 2022 el Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas. 11.

Como sustento de lo anterior, indicó que si bien el señor José Hermínsul Muñoz Campaña, acreditó tener más de cincuenta (50) años y buena conducta en el Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 ejercicio de la docencia, no demostró haber laborado por más de veinte (20) años como docente territorial o nacionalizado; además su vinculación antes de 1980 fue de naturaleza nacional. 12.

Por último, señaló que los emolumentos que percibió no son de aquellos financiados por el presupuesto nacional a través del Sistema General de Participaciones, sino que se le pagaron en forma directa por la Nación, en razón a que su designación provino del Ministerio de Educación Nacional. 1.6. Recurso de apelación 13. A través de apoderado el señor José Hermínsul Muñoz Campaña presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia. 14.

En especial hace énfasis, en que su poderdante adquirió el derecho a la pensión gracia en virtud de la Ley 37 de 1933, la cual sostiene extendió a los docentes de secundaria y nacionales tal beneficio. 15. Argumentó que el vínculo nacional que traía el actor se territorializó a partir de la descentralización de la educación, por disposición de la Ley 60 de 1993.

Por tanto, el tiempo de servicio comprendido desde 1993 hasta su retiro, es del orden territorial. 16. De igual manera, señaló que los dineros con los que fueron cancelados los salarios fueron pagados con el situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, y de acuerdo con ello la vinculación podría poseer naturaleza territorial o nacionalizada, más no nacional.  1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia 17. Con auto de 04 de marzo de 2024, se admitió el recurso de apelación. 18. A su turno, el delegado del Ministerio Publico emitió concepto mediante el cual solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, en razón a que los argumentos esgrimidos por el recurrente carecen de fundamentos fácticos y jurídicos. 19.

Por su lado, la parte demandante y la UGPP, guardaron silencio en esta etapa procesal. 20. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 21. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 22. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Del problema jurídico 23.

Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor José Hermínsul Muñoz Campaña, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes de 1980, y los 20 años de servicio bajo dicha modalidad; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 24. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 25. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 26. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 27. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 28.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 29.

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 30. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 31.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 32.

Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 33.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 34. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y el cumplimiento de los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 Incorporación personal docente a los entes territoriales en el proceso de descentralización de la educación 35.

Con ocasión al proceso de descentralización planteado en la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República profirió la Ley 60 de 1993, la cual dispuso la desarticulación del proceso de nacionalización que imperaba previamente para la prestación del servicio educativo, con el fin de que los entes territoriales estuvieran encargados de la cobertura y la calidad de este servicio. 36.

En el parágrafo del artículo 15 ibidem, se determinó que la Nación cedería los bienes del servicio educativo a los departamentos, municipios y distritos; de igual manera, a través de dicha normativa, dispuso el traslado del personal y de los establecimientos educativos a las entidades del orden territorial. 37. En el inciso 4 del artículo 6 de la Ley 60 de 1993 se indicó: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial. […]» (Subrayado y negrilla fuera del texto original) 38. A partir de lo expuesto, las plantas de personal comenzarían a formar parte de la respectivas entidades territoriales, en principio departamentos y distritos y, en consecuencia, era necesario que se adelantara un proceso de incorporación, pues los docentes que tenían la condición de nacionales o nacionalizados, debían migrar a los departamentos, municipios o distritos, y el régimen prestacional que incorporaran como a los que se vincularan de forma posterior, sería el establecido en la Ley 91 de 1989. 39.

Ahora bien, aunque como se puso de manifiesto la intención de la norma era que más municipios asumieran el manejo total de la administración del servicio de educación, lo cierto es que dicha legislación únicamente habilitó a los municipios certificados (con una población superior a 100 mil habitantes) para que se les trasladara directamente los recursos relacionados con al sistema educativo para ser invertidos con autonomía. Así, lo dispuso el literal b, numeral 7 del artículo 16 ibidem: «A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos.» 40.

De forma posterior, con el fin de hacer frente al problema base de la educación del país, generado por «la duplicidad de funciones entre los niveles municipal, departamental y nacional» y en aras a «pasar a una nueva etapa de la descentralización, en la cual […] las entidades territoriales consolidan su autonomía administrativa como operadores de la organización de los servicios de educación […]», se expidió la Ley 715 de 2001. 41.

Dicha normativa fue expedida con el fin de asignar competencias a las entidades territoriales relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio. Asimismo, esta ley se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38. Tales normas disponen: «ARTÍCULO 34.

Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad […]

ARTÍCULO 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones, se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo. […]» 42.

En conclusión, el proceso de descentralización del sector educativo trajo consigo dos consecuencias: i) que las entidades territoriales debían recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la Ley a través del procedimiento de incorporación, y ii) que los docentes incluidos en la nueva planta mantendrían el mismo tipo de vinculación que ostentaban de manera inicial y sin solución de continuidad. 2.4.

Actuación administrativa 43. El señor José Hermínsul Muñoz Campaña, actuando a través de apoderado, radicó el 19 de mayo de 2017 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 034559 de 05 de septiembre de 2017 negó la solicitud, en razón a que el demandante tuvo una vinculación de naturaleza nacional desde el 16 de diciembre de 1974 hasta el 19 de junio de 2015. 44.

Inconforme con la precitada decisión, el peticionario interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 040936 del 30 de octubre de 2017 expedida por el director de pensiones de la UGPP. 2.5. Caso concreto 45. Pasa la Sala a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos a. Edad 46. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra acreditado que José Hermínsul Muñoz Campaña nació el 19 de junio de 19507, razón por la cual, el 19 de junio del 2000 cumplió 50 años. b. Buena conducta 47.

En cuanto al desempeño del ejercicio docente, el demandante aportó declaración extraproceso afirmando que sus actuaciones en el sector público como privado han obedecido a valores de honradez, idoneidad, consagración y buena conducta; ahora, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. c. Tiempo de servicio 48.

Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Desde el 1° de septiembre de 1973 hasta el 19 de junio de 2015 49. Revisado el expediente, se observa copia auténtica expedida el 12 de agosto de 1986 del acta de posesión suscrita el 15 de noviembre de 1973, mediante la cual el señor Muñoz Campaña tomó posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria del Colegio Nacional Juanambú para el cual fue nombrado a través de la Resolución 11481 del 09 de noviembre del mismo año, acto este último emitido por el Ministerio de Educación Nacional, con efectos retroactivos a partir del 1° de septiembre de 1973.

Véase: 7 Copia del registro civil de nacimiento visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 50.

En primer lugar, advierte la Sala que no hay certeza del extremo final de este periodo, no obstante, se observa que mediante telegrama de fecha 19 de diciembre de 19748 se le comunicó al demandante que ejercería la labor docente a partir del 15 de septiembre de 1974 en el Colegio Nacional Simón Bolívar por orden de la Resolución 10427 de fecha 16 de diciembre de 1974, por lo tanto, se infiere que este periodo va desde el 1° de septiembre de 1973 hasta el 14 de septiembre de 1974. 51.

Ahora bien, de este segundo nombramiento reposa copia del acta de posesión de fecha 3 de enero de 1975 a través de la cual el señor José Hermínsul Muñoz Campaña tomó posesión del cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Simón Bolívar para el cual fue nombrado por medio de la Resolución 10427 de fecha 16 de diciembre de 1974, con efectos retroactivos al 15 de septiembre de 1974.

Véase: 8 Página 93 del archivo 52001233300020200010200\EXPDIG\001. 2020-0102 N. R.pdf Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 52.

De igual manera, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación Municipal de Pasto, en certificado de 13 de marzo de 2017 indicó que el actor prestó servicio docente en el periodo comprendido desde el 16 de diciembre de 1974 hasta el 19 de junio de 2015, así: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 53.

Respecto a la naturaleza de los vínculos en mención, se tiene de las mencionadas actas de posesión, que la designación se realizó para prestar el servicio docente en colegios nacionales i) desde el 1° de septiembre de 1973 hasta el 14 de septiembre de 1974 en el Colegio Nacional Juanambú, y ii) desde el 15 de septiembre de 1974 hasta 19 de junio de 2015 en el Colegio Nacional Simón Bolívar. 54.

Sumado a lo anterior, el contenido del acta de posesión de fecha 15 de noviembre de 1973 señala que nombramiento del docente en el Colegio Nacional Juanambú fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional mediante la Resolución 11481 del 09 de noviembre de 1973, es decir, que la Nación es quien fungió como nominador, en uso de sus facultades legales, por lo que para la Sala no existe duda alguna respecto a que esta primera vinculación fue de carácter nacional. 55.

Sobre el particular, la Ley 91 de 1989, en el artículo 1º, dejó claro que un docente «nacional» es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional». 56.

En igual sentido, esta Corporación en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2021 del 11 de agosto de 2022 sentó la siguiente regla jurisprudencial: «Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» (Negrilla de la Sala) 57.

Sumado a ello, esta Corporación en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997, citada por el apoderado de la demandante en el escrito de apelación, se señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»9 58.

Ahora, si bien en cuanto a la segunda vinculación no se indicó el ente nominador, se tiene certeza de que la plaza que ocupó el demandante es de naturaleza nacional. 59. Sobre este particular, esta Corporación ha venido insistiendo que la condición de docente nacional no se adquiere por el hecho de que en el acto administrativo de nombramiento intervenga un delegado de esa cartera ministerial y/o porque sus salarios hayan sido pagados con recursos del situado fiscal, ni mucho menos porque las autoridades territoriales obraran como presidentes de las Juntas Administradoras de los FER10, sino que lo que resulta de interés es la plaza a ocupar, así se indicó por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018. 60.

En dicha providencia también se señaló que, para acreditar la naturaleza del vínculo docente, ello puede establecerse a partir del acto de nombramiento o de certificaciones de la entidad nominadora que de manera inequívoca ofrezcan certeza al respecto. Ahora, si bien al plenario no se allegaron los actos de nombramientos, si se adjuntaron ambas actas de posesión a partir de los cuales se estima que se trató de una labor docente nacional en los periodos que se analizan; y la parte actora no aportó ningún otro medio probatorio que permita desvirtuar tal conclusión, siendo de su carga probar los supuestos de hecho que aduce, ello al tenor de lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, que prevé que «Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», por lo que era el actor el que tenía la carga de demostrar el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada, lo cual se itera, no ocurrió. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 10 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 23 de marzo de 2023, radicado 63001-23-33-000-2015-00045-01 (3422-2015); y ii) del 6 de julio de 2023, radicado 54001 23 33 000 2017 00661 01 (0605– 2019).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 61. Para finalizar, es menester señalar que, con el recurso se aduce que con la nacionalización de la educación y el proceso de incorporación docente, se debe descartar que el actor tenga un vínculo de naturaleza nacional, para la Sala tal argumento no tiene vocación de prosperidad, primero, porque las designaciones tuvieron lugar para prestar el servicio en colegios nacionales y segundo, el origen de los recursos con que se sufragó el pago de salarios y prestaciones al docente no es determinante para establecer la naturaleza del nombramiento, pues, tal como lo ha señalado esta Corporación, debe tenerse en cuenta, el origen de la plaza ocupada. 62.

De manera que, si bien el certificado de tiempos de servicios evidencia que mediante el Decreto 1191 de 30 de agosto de 1999, el demandante fue incorporado al servicio educativo municipal de Pasto -Nariño, lo cierto es que aquél ya traía una dependencia del nombramiento que le fue efectuado en una institución educativa del orden nacional, desde el 15 de septiembre de 1974 hasta 19 de junio de 2015, concretamente en el Colegio Nacional Simón Bolívar. 63.

De manera que, las condiciones de la vinculación del demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas en el certificado en cita, como lo son el traslado y la incorporación a la planta territorial, comoquiera que, se insiste, el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en el año 1974, en el orden nacional; de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación la designación de que fue objeto antes de la incorporación a la planta de personal docente del municipio Pasto- Nariño se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral. 64.

Ahora, si bien con el proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) 65. Además, la Ley 715 de 2001, en desarrollo de lo anterior, dispuso en el artículo 34 que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» Tal como ocurre en el caso del actor, cuyo vinculo desde el año 1974, se mantuvo sin solución de continuidad hasta el año 2015, según da cuenta certificado obrante en el plenario.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 66. El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 202111en la que se indicó: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional;

(ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»12 67.

Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante a partir del año 1974 en adelante, fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que no es posible computar el tiempo de servicio que se analiza; y en consecuencia, como lo dispuso el tribunal en primera instancia, no se acredita los 20 años de servicio docente territorial y/o nacionalizado, lo cual resulta indispensable para obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Por el contrario, el análisis del material probatorio permite inferir, que aquél ocupó una plaza nacional por más de 40 años, incluso, la parte demandante acepta que el nombramiento fue del orden nacional, pero que mutó en virtud del proceso de incorporación, argumento que como se ha dejado sentado, no tiene prosperidad. 2.6.

Conclusión 68. En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no había lugar a considerar que el actor tuvo un vínculo territorial y/o nacionalizado, pues se insiste, se mantuvo en el orden nacional conforme a las actas de posesión. Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. 11 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285- 01 (363-2018). Ver además expediente 13001 23 33 000 2019 00262 01 (0534–2024) C.P Luis Eduardo Mesa Nieves 12 Véase también, Consejo de Estado. Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 69.

Así, el demandante no cumple con el requisito de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada, como tampoco acredita 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia. 2.7.

Condena en costas 70. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio de la existencia de carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la parte actora, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 71.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 06 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 52001 23 33 000 2020 00102 01 (0904–2024) Demandante: José Hermínsul Muñoz Campaña www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.