05001233300020180177701 — Consejo de Estado

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 (0610-2023)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Rodrigo León Ramírez Tema: pensión gracia. Subtema 1.

Lesividad. 2. Reliquidación con los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3. Prima de vida cara. 4. Inaplica por inconstitucionalidad la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, alega en el proceso que el docente demandado no tenía derecho a la reliquidación de la pensión gracia con los salarios devengados en el año anterior al retiro del servicio, ni a la inclusión de la prima de vida cara, en tanto fue un factor creado con falta de competencia por las autoridades territoriales.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda2 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por conducto de apoderado, presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, 1 Expediente híbrido: Expediente conformado simultáneamente por documentos físicos y electrónicos, que a pesar de estar separados, forman una sola unidad documental por razones del proceso, trámite o actuación. Acuerdo PCSJA20-11567 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura. 2 Folios 1 a 14 del expediente físico 3 25 de septiembre de 2018 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en contra del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se señalan. 2.1.1.

Pretensiones 2. La entidad demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: 3. Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, que reliquidó la pensión gracia por retiro del servicio docente del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo. 4. Resolución 39327 del 24 de agosto de 2007, dictada por CAJANAL, que reliquidó la pensión del demandado incluyendo la prima de vida cara. 5.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene al señor Rodrigo León Ramírez a devolver todas las sumas de dinero pagadas por concepto de las mesadas pensionales; que las sumas adeudadas sean actualizadas conforme el artículo 187 del CPACA; se ordene el pago de intereses comerciales y moratorios; y se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2.

Hechos 6. La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda, así: 7. El señor Rodrigo León Ramírez nació el 15 de julio de 1948 y prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia desde el 8 de marzo de 1968 hasta el 31 de diciembre de 2002, el último cargo desempeñado fue como docente en el Liceo Manuel Caicedo de Barbosa. 8.

Mediante la Resolución 9344 del 27 de julio de 1999, CAJANAL le reconoció una pensión gracia, liquidada con el 75% sobre el salario promedio del año anterior a la adquisición del estatus pensional. A través de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004 fue reliquidada por retiro definitivo del servicio y con la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007 se incluyó la prima de vida cara. 2.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 9. En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 6, 121, 128, 150 y 209. La Ley 114 de 1913. La Ley 116 de 1928. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. De la Ley 797 de 2003, el artículo 19. 10. Al explicar el concepto de violación el accionante expone los siguientes argumentos: Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11.

La reliquidación de la pensión gracia reconocida al demandado desconoce las disposiciones legales y constitucionales, toda vez que es improcedente incluir las primas extralegales creadas por las asambleas departamentales y los concejos municipales, que carecen de competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 12.

Los actos acusados deben anularse porque la pensión gracia se reliquidó por retiro del servicio y posteriormente se incluyó la prima de vida cara, pese a que fue creada por la asamblea departamental y el gobernador. 13. El Consejo de Estado, en sentencia del 26 de julio de 2012, confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y concluyó que el Concejo Municipal de Medellín carecía de competencia para crear la prima de vida cara, pues se arrogó facultades que conforme la normatividad transcrita, están reservadas al gobierno nacional. 14.

La pensión gracia se empieza a disfrutar desde el momento en que el docente cumple los requisitos de las normas especiales, por tanto, dado que el legislador permitió que el maestro con derecho al reconocimiento de la pensión gracia, pueda seguir laborando y percibiendo el salario, es improcedente que al igual que las pensiones ordinarias, la pensión gracia pueda reliquidarse por retiro del servicio. 2.1.4.

Contestación de la demanda4 15. El señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones: 16. La prima de vida cara incluida en la reliquidación pensional fue una actuación de buena fe de los funcionarios de CAJANAL y del pensionado, de quien no se demostró alguna conducta fraudulenta.

Dicha buena fe es un principio general del derecho que tiene una función integradora del ordenamiento jurídico y que se presume según el artículo 83 de la Carta Política. 2.3. Sentencia de primera instancia5 17. El Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia de 29 de septiembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas a la parte actora, con fundamento en los siguientes argumentos: 18.

Mediante la Resolución 9334 del 27 de julio de 1999, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció una pensión gracia al señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, liquidada con el salario promedio devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. La pensión fue reliquidada a través de las resoluciones 8785 del 19 de abril de 2004 y 39237 de 24 de agosto de 2007, incluyendo esta última la prima de vida cara. 19.

El Consejo de Estado entre los años 1996 a 2005 no tenía una postura definida respecto a la liquidación de la pensión gracia, así en sentencia del 24 de junio de 2004 4 Folios 232 a 239 del expediente físico 5 Folios 279 a 287 del expediente físico Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 consideró que «la pensión de jubilación gracia (especial) puede ser reliquidada teniendo en cuenta los últimos factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio»6.

Con posterioridad, la tesis de la corporación cambió en el sentido que la manera correcta del cálculo era teniendo en cuenta lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 20. En cuanto a la prima de vida cara, precisó que los acuerdos mediante los cuales fue creada por el Concejo Municipal fueron declarados nulos por el Consejo de Estado al encontrarse configurada la falta de competencia. La decisión se fundó en que las autoridades territoriales no están facultadas para crear factores salariales, toda vez que a partir de la expedición del Acto Legislativo 01 de 1968, la regulación del régimen salarial y prestacional compete privativamente al Congreso de la República, y en vigencia de la Constitución Política la competencia es concurrente entre el legislador y el ejecutivo. 21.

Ahora bien, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho el Consejo de Estado admitió la inclusión de la prima de vida cara al considerar que es un factor salarial, en sentencias de 4 de agosto de 20057, 20 de abril de 20068 y 8 de febrero de 20079. Sin embargo, a partir del año 2011, el Consejo de Estado cambió su postura y estimó que la prima de vida cara no podía ser tenida en cuenta en la pensión gracia porque fue creada sin competencia por parte de las autoridades territoriales, en sentencias de 11 de febrero de 201510, 16 de marzo de 201711 y 30 de marzo de 201712. 22.

A partir del citado análisis jurisprudencial, y en aplicación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, se negó la nulidad de la Resolución 8785 de 2004, en la medida en que la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente en ese momento preveía la posibilidad de la reliquidación de la pensión gracia con los salarios devengados en el último año de servicios.

Igualmente, se resaltó que se trataba de una pensión reconocida 23 años atrás y reliquidada hace 18 años a un docente que, para la fecha de dictarse la providencia, tenía 74 años, a quien sería inconstitucional desmejorarle sus condiciones de vida. 23. Negó la nulidad de la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007 porque existen diferentes criterios en la Sección Segunda frente a la inclusión de la prima de vida cara, y en todo caso, aun cuando se determinó que debería excluirse por haber sido creada sin competencia de las autoridades territoriales, «ha habido casos en los que se ha optado por mantener los reconocimientos pensionales que comprenden dicho emolumento en respeto al principio de buena fe». 24.

No condenó en costas al considerar que de la revisión de la demanda no se observa una manifiesta carencia de fundamento legal o actuación temeraria. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 24 de junio de 2004, expediente 5707-03. En el mismo sentido, se pronunció la Subsección A, en fallo del 19 de mayo de 2005, expediente 1943-04 7 Proceso con radicado 2509-05 8 Proceso con radicado 9012-05 9 Proceso con radicado 8920-05 10 Proceso con radicado 3735-13 11 Proceso con radicado 4080-15 12 Proceso con radicado 0619-14 Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.4.

Recurso de apelación 2.4.1. Parte demandante13 25. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) mediante apoderado, solicitó que se revoque parcialmente el fallo de primera instancia, bajo los siguientes razonamientos: 26. La pensión gracia en razón de su especialidad empieza a pagarse a partir de la adquisición del estatus pensional y es compatible con el salario del docente, dado que es innecesario el retiro del servicio.

Por tanto, es improcedente la reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales reconocidos en el año anterior al retiro del servicio, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado14 al considerar que por tratarse de una pensión especial se debe liquidar con el promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional.

Por tanto, la decisión del Tribunal estuvo soportada en una interpretación jurisprudencial que ya fue rectificada, y de modo alguno genera derechos adquiridos. 27. En relación con la inclusión de la prima de vida cara, el Consejo de Estado ha manifestado que es improcedente el reconocimiento de factores salariales creados por las corporaciones territoriales sin tener competencia, por lo tanto, no pueden formar parte de las asignaciones de los empleados y no constituyen derechos adquiridos.

Así pues, la prima de vida cara no es considerada un derecho adquirido. 28. En efecto, la subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 12 de abril de 2018, declaró la nulidad de las Ordenanzas 34 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975, del artículo 1 de la Ordenanza 17 de 1981, expedidas por la Asamblea Departamental de Antioquia y de los numerales 4 y 5 del artículo 1 del Decreto 001 Bis de 1981, proferido por el gobernador del departamento de Antioquia, que establecían y regulaban las primas de vida cara y de clima. 2.5.

Trámite procesal 29. Mediante auto del 26 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por el apoderado de la parte demandante, así mismo se admitió a la señora Luz Marieta Muñoz Munera como sucesora procesal de Rodrigo León Ramírez, quien falleció el 15 de septiembre de 2020, y se dispuso que el expediente regresara al despacho para dictar sentencia15. 13 Folios 306 a 308 del expediente físico 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de enero de 2006, proceso con radicado 25000-23-25-000-2003-04682-01 (5408-05), M.P. Tarcisio Cáceres Toro. 15 Samai, índice 15.

La UGPP conforme obra a índice 10 informó la dirección de notificaciones de la señora Luz Marieta Muñoz Munera. Según el índice 18 se envió la notificación. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III.

CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Cuestión previa 31. Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria. En punto de la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución, a saber: i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA16); y ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA17), oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada18. 32.

Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 2381 de 2024 se introdujo una importante modificación, por la cual se establece un término de caducidad, frente a las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 33. Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que al encontrase el proceso al despacho para dictar 16 «ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: […] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 17 «ARTÍCULO 187.

CONTENIDO DE LA SENTENCIA. […] En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 18 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.

Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.

A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA.» [destacado fuera del texto] Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso. 34.

Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «ARTÍCULO 86.

TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá́ un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [destacado fuera del texto] 35. Visto lo anterior, se tiene que en el caso concreto la UGPP solicita la nulidad de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, por medio de la cual se reliquidó al demandado una pensión gracia hace más de 20 años, por lo que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 36.

En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación en el tránsito legislativo anunciado es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188719. 19 «Artículo 40.

Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá́ por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 37.

Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 38.

En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 39.

Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8320. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 40.

En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c, del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación, 9 de abril de 2014, era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 41.

Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 42.

En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que la titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 20 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales.

La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta». Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 43.

Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200421, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 44.

Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.

En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 45. En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la CP y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica22, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política23 dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.

En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio del recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.3. Problema jurídico 46.

Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, si: ¿La reliquidación de la pensión gracia con los factores salariales devengados en el último año de servicio desconoce la especialidad de la referida pensión, en tanto, es efectiva desde la adquisición del estatus pensional y compatible con el salario? ¿La Resolución 39237 del 24 de agosto de 2004 no podía reliquidar la pensión con la inclusión de la prima de vida cara porque este factor fue creado por las autoridades territoriales sin tener competencia, motivo por el cual los actos generales fueron anulados por el Consejo de Estado? 21 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 22 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».

(Destacado fuera del texto) 23 «ARTÍCULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.3.1.

Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1.1. La pensión gracia 47. La pensión de jubilación gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, beneficiando a los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubieran servido en el magisterio por al menos 20 años. 48. La Ley 116 de 1928 amplió este beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales, así como a los Inspectores de Instrucción Pública.

Según el artículo 6 de esta ley, se permitió a los docentes sumar los servicios prestados en diferentes épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, para completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, equiparando la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria para estos efectos. 49. Posteriormente, la Ley 37 de 1933 extendió el beneficio de la pensión gracia de jubilación a los maestros de escuela que hubieran completado el tiempo de servicio estipulado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 50.

Por su parte, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2°, literal a), limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. 51. La norma en cita fue estudiada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia S-699 de 29 de agosto de 199724, en los siguientes términos: La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. 52.

La Sección Segunda, en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 201825, señaló que «el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados», y que: Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 53.

De acuerdo con lo expuesto, la pensión gracia de jubilación se otorga a los docentes que hayan trabajado de manera continua o discontinua, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumplan con 20 años de servicio en establecimientos educativos de orden departamental, distrital o municipal, con vinculación territorial o nacionalizada.

No es posible acumular tiempos de servicio del orden nacional. 3.3.1.2. Prima de vida cara 54. El Concejo Municipal de Medellín reguló la prima de vida cara para los empleados del orden municipal, a través de los artículos 1 y 2 del Acuerdo 028 de 1977, 3 literal b) del Acuerdo 029 de 1978, y 1 y 2 del Acuerdo 049 de 1989. Sin embargo, el Consejo de Estado, en sentencia del 26 de julio de 201226 declaró su nulidad por el vicio de falta de competencia. 55.

La Asamblea Departamental en las Ordenanzas 034 del 28 de noviembre de 1973, 033 del 30 de noviembre de 1974, 31 del 30 de noviembre de 1975, 17 del 17 de noviembre de 1981, y el gobernador de Antioquia en el Decreto 0001 Bis del 7 de enero de 1981 (numerales 3, 5 y 6 del artículo 1) establecieron el pago de la prima de vida cara para los servidores, entre ellos, los docentes oficiales vinculados al departamento.

No obstante, el Consejo de Estado, en sentencia del 12 de abril de 201827, declaró la nulidad de estas ordenanzas y de los apartes acusados del decreto. 3.4. Hechos probados 56. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Actora: Gladys Amanda Hernández Triana. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 05001-23-31- 000-2005-00971-01(1865-11), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), M.P. William Hernández Gómez Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 - Edad y fallecimiento 57.

Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. En el caso concreto, el señor Rodrigo León Ramírez Agudelo nació el 15 de julio de 1948, en consecuencia, acreditó la edad de 50 años el 15 de julio de 199828. Falleció el 15 de septiembre de 202029. - Tiempo de servicios 58.

Conforme el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Antioquia, el docente ingresó al servicio el 8 de marzo de 1968 y renunció el 31 de diciembre de 2002, el tipo de vinculación fue nacionalizada30. - Reconocimiento pensional 59. La Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 009334 del 27 de julio de 1999, reconoció una pensión gracia al señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, por haber prestado sus servicios en el departamento de Antioquia del 8 de marzo de 1968 al 30 de julio de 1998, liquidada solamente con la asignación básica, el último cargo fue docente de secundaria y adquirió el estatus pensional el 15 de julio de 199831. - Reliquidación pensional.

Actos demandados 60. A través de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión gracia por retiro, con los factores salariales de asignación básica y sobresueldo, e indicó que el peticionario fue retirado del servicio a partir del 1 de enero de 200332. 61. Mediante la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007, la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión gracia por nuevos factores salariales y aplicó el 75% de lo devengado en los últimos 12 meses, teniendo en cuenta que adquirió el estatus jurídico de pensionado el 15 de julio de 1998, así33: FACTORES VALOR Asignación básica 1997 2.389.684 Asignación básica 1998 2.501.979 Prima de navidad 1997 434.408 Prima de vacaciones 1997 180.227 Prima de vida cara 1998 269.383 Prima de alimentación 1997 88.440 Prima de alimentación 1997 121.244,50 6.985.365,50 28 Folio 91 del expediente físico, en el que obra la cédula de ciudadanía. 29 Folio 298 del expediente físico, en el que obra el registro civil de defunción. 30 Folios 192 vuelto a 193 del expediente físico 31 Folio 172 a 173 del expediente físico 32 Folio 154 vuelto y 155 del expediente físico 33 Folio 166 vuelto a 168 del expediente físico Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Pensión: ($582.113,79 X 75%) = $436.585,34, efectiva desde el 15 de julio de 1998, pero con efectos fiscales a partir del 15 de marzo de 2004, por prescripción. - Reconocimiento pensión de sobrevivientes 62.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, mediante la Resolución RDP 006244 del 10 de marzo de 2021, modificó la Resolución RDP 002063 del 30 de enero de 2021, en el sentido de ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, a favor de la señora Luz Marieta Muñoz Munera, en la calidad de compañera permanente.

Se indicó que la cuantía correspondía a la prevista en la Resolución 39237 del 24 de agosto de 200734. 63. A través de la Resolución RDP 033581 del 10 de diciembre de 2021, la UGPP al considerar que la señora Luz Marieta Muñoz Munera concedió su consentimiento para excluir de la liquidación el factor salarial prima de vida cara, determinó nuevamente el monto de la mesada pensional sin tener en cuenta la citada prima, así35: Factores Año Asignación básica mes 1997 Prima alimentación 1997 Prima navidad 1997 Prima vacaciones 1997 Asignación básica mes 1998 Prima alimentación 1998 Prima navidad 1998 Prima vacaciones 1998 3.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala 64. En el asunto bajo estudio, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social solicita la nulidad de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, que reliquidó la pensión gracia por nuevos tiempos, en atención a que el docente fue retirado del servicio a partir del 1 de enero de 2003.

Así mismo, se pide la nulidad de la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007 que reliquidó la pensión gracia incluyendo la prima de vida cara devengada en el año 1998. 65. El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda al considerar que la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para la fecha de expedición de los actos administrativos preveía la posibilidad de la reliquidación de la pensión gracia con los salarios devengados en el último año de servicios y la inclusión de la prima de vida cara.

Por ello, atendiendo los principios seguridad jurídica y de confianza legítima se negaron las pretensiones de la demanda. 34 Folios 298 vuelto a 304 del expediente físico 35 Samai índice 38 de Tribunales y Juzgados (gestión otros despachos) Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 66.

Inconforme con esta decisión, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pide que se revoque la sentencia de primera instancia al estimar que la pensión gracia no se puede liquidar con los factores salariales devengados en el último año de servicio, que culminó en el año 2002, ni incluyendo la prima de vida cara, por tratarse de un factor creado por las autoridades territoriales con falta de competencia. 67.

Ahora bien, con el objeto de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se destaca que en el proceso se acreditó que el señor Rodrigo León Ramírez Agudelo nació el 15 de julio de 1948; ingresó al servicio el 8 de marzo de 1968, renunció el 31 de diciembre de 2002 y falleció el 15 de septiembre de 2020; la Secretaría de Educación de Antioquia certificó que la vinculación fue como docente nacionalizado;

CAJANAL le reconoció una pensión gracia por haber adquirido el estatus pensional el 15 de julio de 1998, reliquidada primero por retiro del servicio y luego con la inclusión de la prima de vida cara; con ocasión del fallecimiento del docente, la UGPP le reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Luz Marieta Muñoz Munera a quien le sustituyó la pensión gracia ajustando el valor de la mesada con los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional y excluyendo la prima de vida cara. 68.

Previo a desatar los problemas jurídicos del recurso de apelación, se advierte que la beneficiaria de la pensión de sobrevivientes informó que otorgó su consentimiento para que la cuantía de la pensión no incluyera la prima de vida cara devengada por el causante y aportó la Resolución RDP 033581 del 10 de diciembre de 2021 dictada por la UGPP que liquidó el monto de la mesada pensional sin tenerla en cuenta.

Por consiguiente, desde la citada fecha no está produciendo efectos la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007 solo en lo que concierne a la inclusión de la prima de vida cara. 69. Sin embargo, sobre el particular se indica que este hecho no enerva la competencia del juez de control de legalidad del acto administrativo pues conserva la facultad de ejercer el juicio de legalidad «por cuanto [el acto enjuiciado] nació a la vida jurídica y generó efectos jurídicos»36, de donde se colige que es procedente entrar a estudiar los reparos contra el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Reliquidación por retiro del servicio 70. Descendiendo al caso bajo estudio, se tiene que la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004 reliquidó la pensión gracia por retiro del servicio, toda vez que el peticionario acreditó que laboró nuevos tiempos de servicios del 1 de agosto de 1998 al 30 de diciembre de 2002 y se elevó el monto de la mesada a partir del 1 de enero de 2003. 71.

En cuanto a la reliquidación por retiro la Sección Segunda, en sentencia del 25 de enero de 200737, consideró que «la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, proceso con radicado 11001-03-15-000-2009- 00304-00, M.P. Filemón Jiménez Ochoa 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de enero de 2007, proceso con radicado 25000-23-25- 000-2002-08879-01 (2748-05), M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto». 72.

Así pues, la Sección Segunda estimó que los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio no pueden incluirse en la liquidación de la pensión gracia porque esta pensión queda consolidada definitivamente a la fecha de su causación, cuando se adquiere el estatus pensional, y el docente puede continuar laborando y percibiendo el salario, toda vez que según el artículo 5 del Decreto 224 de 1972, el hecho devengar la pensión no es incompatible con el ejercicio de la docencia. En este orden de ideas, en razón de la especialidad de la pensión gracia no puede aplicarse el artículo 9 de la Ley 71 de 1988 que estableció la reliquidación de la pensión, con el promedio de los salarios del último año sobre los cuales se hicieron aportes al ente de previsión. 73.

Al respecto es importante precisar que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado al decidir las acciones especiales de revisión reguladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 contra las sentencias que ordenaron la reliquidación de la pensión gracia con los salarios devengados en el último año de servicios, ha accedido a declarar fundada la acción especial38.

Esto en atención a que la corporación incluso desde la providencia dictada el 2 de septiembre de 200439, precisó que previamente la jurisprudencia había admitido la reliquidación por retiro, sin embargo, reconsideró la tesis en atención a que cuando el docente adquiere el estatus pensional se hace un reconocimiento definitivo pensional y dicha pensión se reajusta año tras año40.

Al respecto se anota que la referida providencia del 2 de septiembre de 2004 refiere que incluso desde la sentencia del 11 de octubre de 1994, con ponencia del magistrado Carlos Orjuela Góngora, dictada en el proceso con radicado 7339, se indicó la pensión gracia se liquidaba «sobre los factores devengados en el año precedente a la adquisición del status pensional». 74.

Por consiguiente, asiste la razón a la entidad recurrente sobre que la pensión gracia no se podía reliquidar con los salarios devengados en el año anterior al retiro del servicio, por ello, como el señor Rodrigo León Ramírez Agudelo adquirió el estatus pensional el 15 de julio de 1998, el cálculo de la mesada debía atender solamente los salarios devengados en el año previo a la consolidación del derecho. 75.

Contrario a lo afirmado por el Tribunal, no se considera que haya lugar a la aplicación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, pues en este caso en particular, el precedente pacífico desde hace 20 años indica que no es posible la reliquidación de la pensión gracia por retiro del servicio, de modo que frente a este punto de derecho no se considera que el demandado tuviese un derecho adquirido.

Máxime cuando el Consejo de Estado ya ha accedido a las acciones de especiales de revisión 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2017-00461-00 (2113-2017), M.P. Jorge Portocarrero Banguera. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, proceso con radicado 25000-23-25-000-2001-09709-01 (4581-03), M.P. Tarcisio Cáceres Toro. 40 El mismo sentido, se pueden consultar las sentencias dictadas en los procesos 25000-23-25-000-2003-04682- 01(5408-05) de la Subsección B de la Sección Segunda y sentencia del 14 de abril de 2016, Subsección A de la Sección Segunda 66001-23-33-000-2012-00160-02(0633-14).

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 interpuestas por la UGPP41 y a los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho en sede de lesividad42. 76. Surge de lo expuesto que se debe modificar en este aspecto el fallo apelado, para declarar la nulidad de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, que reliquidó la pensión por tiempos de servicios posteriores a la adquisición del estatus pensional del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo. 77.

Por otra parte, se precisa que de acuerdo con el artículo 164 numeral 1º literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual prevé que cuando la demanda se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 78.

Así las cosas, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 83 de la Carta Política, la UGPP tenía la carga de desvirtuar la presunción de buena fe en la actuación del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo; sin embargo, no obran elementos de juicio en el plenario que demuestren la existencia de una conducta contraria a la honestidad, para defraudar a la administración, como la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa.

En consecuencia, no se ordenará al demandado que devuelva los dineros pagados por concepto de la reliquidación pensional. Inclusión de la prima de vida cara en la reliquidación de la pensión gracia 79. Para efectos de estudiar el segundo problema jurídico, es menester resaltar que en la jurisprudencia del Consejo de Estado la inclusión de la prima de vida cara ha tenido varias etapas.

En una primera tesis en los años 2005 a 2007 se consideró que como la pensión gracia no se liquida con base en los aportes, sino con los salarios devengados, por ello, la cuantía de la pensión debía corresponder a la totalidad de los ingresos que recibía el trabajador por sus servicios, en tanto, el salario corresponde a todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el empleado como retribución por sus servicios, incluyendo las primas extralegales43.

Posteriormente, desde el año 2011 se consideró que la prima de vida cara no podía incluirse en la liquidación de la pensión gracia porque las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales la crearon pese a la falta de competencia44. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, proceso con radicado 11001-03-25-000-2017-00461-00 (2113-2017), M.P. Jorge Portocarrero Banguera. 42 Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Segunda 66001-23-33-000-2012-00160-02(0633-14), M.P. William Hernández. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de agosto de 2005, radicación: 05001-23- 31-000-2003-00567-01(2509-05), demandante: María Isabel Ramírez Salazar;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 05001-23-31-000-2003-01405-01(8920- 05), demandante: Blanca Cecilia Duque García. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 16 de septiembre de 2014, radicación: 11001- 03-15-000-2014-01771-00(AC), actor: UGPP. M.P. Alfonso Vargas Rincón Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 11 de febrero de 2015, radicación: 105001-23- 31-000-2008-00320-01 (3735-13), demandante: José Beltrán Arango Restrepo.

M.P. Gustavo Gómez Aranguren. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2017, radicación: 05001-23- 33-000-2013-01841-01(4080-15), actor: Eyda Córdoba Valencia. M.P. Sandra Lisset Ibarra. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de marzo de 2017, radicación: 05001-23- 31-000-2012-00081-01(0619-14), actor: Ludivia Gómez Arroyave.

M.P. César Palomino Cortés. Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 80. Ahora bien, tal como se explicó en el marco normativo y jurisprudencial, el Consejo de Estado, en sentencias de 26 de julio de 201245 y 12 de abril de 201846, declaró la nulidad de los actos generales expedidos por el Concejo Municipal de Medellín, la Asamblea Departamental de Antioquia y el gobernador, que crearon la prima de vida cara para los servidores territoriales, al estar viciados por falta de competencia. 81.

Las referidas sentencias del Consejo de Estado de 26 de julio de 201247 y 12 de abril de 201848 que anularon los actos generales tienen efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado. No obstante, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y concretas favorables que nacieron bajo su vigencia, si bien las providencias no se pronunciaron puntualmente, se establece que la jurisprudencia de esta corporación ha considerado que sólo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria; por lo tanto, aquellas situaciones consolidadas deben mantenerse en aras de garantizar la seguridad jurídica y la cosa juzgada49. 82.

En el asunto bajo estudio, se debe destacar que la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007, reliquidó la pensión gracia por nuevos factores salariales con inclusión de la prima de vida cara percibida en el año 1998, efectiva desde el 15 de julio de 1998, con efectos fiscales desde el 15 de marzo de 2004.

En efecto, acorde con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Salarios, el maestro percibió entre el 1 de enero de 1997 y el 1 de enero de 1998, la prima de vida cara en los valores de $434.488 y $538.766, respectivamente, y adquirió el estatus pensional al cumplir la edad de 50 años, el 15 de julio de 199850. 83. Como se observa, la Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó en el año 2007 la pensión gracia incluyendo la prima de vida cara, mientras que las sentencias que declararon la nulidad de los actos administrativos generales fueron expedidas en los años 2012 y 2018; de modo que el señor Rodrigo León Ramírez Agudelo devengó la prima de vida cara y obtuvo la reliquidación pensional cuando aún estaban vigentes el acuerdo del Concejo Municipal y las ordenanzas de la Asamblea Departamental. 84.

Este criterio sobre el respeto de las situaciones jurídicas consolidades en vigencia de la norma fue expresado en el fallo proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que resolvió la acción especial de revisión Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de junio de 2020, radicación: 05001-23-33- 000-2014-01673-01(3668-18), actor: Elba Leticia Duque Vallejo.

M.P. William Hernández Gómez. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 05001-23-31- 000-2005-00971-01(1865-11), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), M.P. William Hernández Gómez 47 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado: 05001-23-31- 000-2005-00971-01(1865-11), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado radicado 050012331000200500974 01 (1231-2014) y 050012331000200507606 02 (0091-2012) (acumulados), M.P. William Hernández Gómez 49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, fallo del 15 de octubre de 2020, proceso con radicado 73001- 23-31-000-2010-00660-01(48605), M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 50 Folio 174 del expediente físico Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, del 28 de octubre de 202151, que declaró infundada la acción al considerar que no se configuró la causal de revisión donde se discutía la inclusión de la prima de vida cara, en los siguientes términos: Además, el señor […], en su condición de docente nacionalizado del Departamento de Antioquia, devengó la prima de vida cara en virtud de las Ordenanzas 034 de 1973, 033 de 1974, 31 de 1975 y 17 de 1981 y el Decreto 001 Bis del 7 de enero de 1981, actos que fueron declarados nulos hasta el año 2018, por lo que aún gozaban de la presunción de legalidad.

Sobre el particular, es de destacar que, a pesar de que en varias oportunidades se ha señalado que los efectos de la nulidad de un acto administrativo se retrotraen a su nacimiento, también ha optado por mantener las situaciones jurídicas particulares y concretas favorables que nacieron bajo su vigencia, conforme al principio de confianza legítima52. 85.

En el mismo sentido, la Subsección B, de la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia del 30 de mayo de 202453, en un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la UGPP, estimó que no había lugar a anular el acto de reliquidación de la pensión gracia con inclusión de la prima de vida cara, en la medida que cuando la pensión fue reliquidada, los acuerdos y ordenanzas que la crearon estaban vigentes, «máxime si, a pesar de que en varias oportunidades se ha señalado que los efectos de la nulidad de un acto administrativo se retrotraen a su nacimiento, también se ha optado por mantener las situaciones jurídicas particulares y concretas favorables que nacieron bajo su vigencia, conforme al principio de confianza legítima54». 86.

En consecuencia, el criterio actual de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda consiste en que si para la fecha de la reliquidación de la pensión con la inclusión de la prima de vida cara, los actos generales no habían sido anulados, se da prevalencia a la protección de las situaciones particulares consolidadas. 87. Por tanto, frente al segundo problema jurídico planteado en el recurso de apelación por parte de la UGPP debe decirse que la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007, que reliquidó la pensión gracia con inclusión de la prima de vida cara no está viciada de nulidad, tal como lo consideró el Tribunal en la sentencia apelada.

Por consiguiente, se desestima este argumento del recurso de apelación presentado por la parte demandante. 3.6. Conclusión de la decisión 88. A partir del estudio de la normativa que regula la pensión gracia, de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y acorde con la valoración en 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, proceso con radicado 11001-03-25-000-2018-01504-00 (4903-2018), M.P. William Hernández Gómez. 52 En este sentido se puede consultar la sentencia C-355 de 2003 de la Corte Constitucional.

Del Consejo de Estado pueden consultarse, entre otras, las sentencias del 31 de octubre de 2019, radicado: 13001-23-31-000-2011-00455- 01(3960-14) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018) de la Sección Segunda; y del 26 de septiembre de 2016, radicado: 11001-03-15-000-2016-00038-01(AC), de la Sección Cuarta. 53 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, proceso con radicado 05001-23-33-000-2016-01800-01 (2251-2018), M.P. César Palomino Cortés. 54 En este sentido se puede consultar la sentencia C-355 de 2003 de la Corte Constitucional.

Radicación: 05001-23-33-000-2018-01777-01 Demandante: UGPP Demandado: Rodrigo León Ramírez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 conjunto de las pruebas recaudadas en el proceso, según los principios de la sana crítica, se concluye que: i) La reliquidación de la pensión gracia causada por retiro del servicio del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo no procede, ya que la pensión se consolida definitivamente en la fecha en que se adquiere el estatus pensional, en este caso el 15 de julio de 1998.

Así, los factores salariales percibidos en el año previo al retiro no pueden ser incluidos en la reliquidación de la pensión, por tanto, se anulará la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004. Sin embargo, no se ordenará la devolución de los dineros ya pagados, pues no se encontró evidencia de mala fe por parte del demandado en la percepción de estos montos. ii) No está viciada de nulidad la Resolución 39237 del 24 de agosto de 2007, dado que, en el momento de la reliquidación, los actos generales que crearon la prima de vida cara aún gozaban de presunción de legalidad.

A pesar de que posteriormente fueron anulados por falta de competencia, la jurisprudencia ha determinado que se debe respetar la situación jurídica particular y consolidada en favor del pensionado, en virtud de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. 89. Por consiguiente, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, para declarar la nulidad de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, que reliquidó la pensión gracia por retiro del servicio y se confirmará en lo demás. 4.

Costas 90. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», remisión que en la actualidad es al Código General del Proceso.

El referido artículo fue adicionado por la Ley 2080 de 2021, que agregó un segundo inciso en el sentido que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal»55. 91. En punto de esta adición al texto del artículo 188 del CPACA se concluye que por regla general es improcedente la condena en costas en los procesos en que se ventile un interés púbico, sin embargo, si la demanda presentada contiene una manifiesta carencia de fundamento normativo, el fallador puede imponerlas. 92.

En este orden de ideas, no se impondrá condena en costas en la segunda instancia, comoquiera que en el presente caso la UGPP es la entidad recurrente, el propósito del recurso de apelación es la recuperación de los recursos públicos y tampoco se trata de una demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 93. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 55 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

PRIMERO. - INAPLICAR por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, dentro del proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el señor Rodrigo León Ramírez Agudelo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por tanto, se dispone:

TERCERO. - DECLARAR la nulidad de la Resolución 8785 del 19 de abril de 2004, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, que reliquidó la pensión gracia por retiro del servicio docente del señor Rodrigo León Ramírez Agudelo.

CUARTO. - CONFIRMAR en lo demás la providencia apelada.

QUINTO. - Sin condena en costas. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ACLARACIÓN DE VOTO JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx