CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00819-01 Solicitante: JUAN PABLO BONILLA MALAVER Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud.
TUTELA-Carácter subsidiario del amparo. TUTELA-Procede excepcionalmente contra providencia judicial. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales. TUTELA CONTRA TUTELA-Presupuestos para que proceda excepcionalmente. TUTELA CONTRA TUTELA-No procede. TEMERIDAD EN TUTELA-Rechazo de solicitudes de tutela idénticas y presentadas por la misma persona ante varias autoridades judiciales.
La Sala decide la impugnación interpuesta por el solicitante contra el fallo del 31 de marzo de 2023, proferido por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo. SÍNTESIS DEL CASO Se pide el amparo de los derechos al debido proceso, a la igualdad y al principio de favorabilidad, que se alegan vulnerados por: (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, con ocasión de la sentencia del 22 de agosto de 2014 que negó las pretensiones dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Rad. nº. 2012-00063-01, (ii) la Sección Segunda-Subsección A y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de unos fallos de tutela dictados dentro del Rad. nº. 2018-02833-00/01, (iii) el Consejo de Estado-Sección Quinta contra el fallo de tutela dictado dentro del rad. nº 2022-00875-00, (iv) la Sala de Conjueces de la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado por presunta mora judicial por no dar trámite a la impugnación de la tutela Rad. nº. 2022-00875-00 y (v) Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado por presunta mora judicial, porque no han dado trámite a las acciones de tutela Rad. nº. 2022-00875-01 y 2021-03565-00.
ANTECEDENTES El 15 de febrero de 2023, Juan Pablo Bonilla Malaver, en nombre propio, formuló acción de tutela contra: (i) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, con ocasión de la sentencia del 22 de agosto de 2014 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que separó a Juan Pablo Bonilla Malaver del servicio, proceso Rad. nº. 2012-00063-01 (ii) la Sección Segunda-Subsección A y Sección Cuarta del Consejo de Estado, proceso Rad. nº. 2018-02833-00 que, al decidir la acción de tutela contra la sentencia del 22 de agosto de 2014, profirieron los fallos 17 de septiembre y 31 de octubre de 2018 que declararon improcedente el amparo porque no cumplía con el requisito de inmediatez (iii) el Consejo de Estado-Sección Quinta, proceso Rad. n°. 2022-00875-01, que declaró improcedente el amparo y la temeridad, mediante providencia del 21 de abril de 2022, con ocasión de la tutela que el señor Bonilla Malaver interpuso contra el fallo del Tribunal del 22 de agosto de 2014 y del 31 de octubre de 2018 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, además, porque el apoderado que lo representó durante el trámite del proceso ordinario no ejerció su defensa técnica.
Se declaró la temeridad porque el señor Bonilla Malaver presentó otra tutela contra la misma entidad y bajo los mismos hechos y pretensiones bajo el Rad. n°. 2021-03565-00. El solicitante impugnó la decisión que fue repartida a la Sección Segunda-Subsección A, cuyos magistrados se declararon impedidos por haber proferido la sentencia del 17 de septiembre de 2018 en el trámite de tutela Rad. n°. 2018-02833-00 y (iv) la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, por presunta mora judicial porque no se ha resuelto la impugnación contra el fallo de primera instancia en el proceso Rad. nº 2022-00875-01 y no se ha admitido la tutela con Rad. n°. 2021-03565-00.
Sostuvo que se vulneraron sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al principio de favorabilidad, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, incurrió en defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial y falta de aplicación del principio de favorabilidad por indebida valoración probatoria del proceso penal y de su hoja de vida dentro de la institución y al desconocer el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado.
Además que su abogado no ejerció una debida defensa técnica porque no presentó recurso extraordinario de revisión y no le informó sobre el trámite del proceso. Sostuvo que el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y el Consejo de Estado-Sección Cuarta omitieron la vulneración de sus derechos al declarar improcedente la tutela Rad. n°. 2018-02833-00/01 por falta de requisito de inmediatez, porque cuando la vulneración de los derechos es continuada no se puede omitir su protección. Alegó que el Consejo de Estado-Sección Quinta al resolver la tutela Rad. n°. 2022-00875-00/01 declaró la temeridad en su actuar sin resolver de fondo la solicitud y que la Sala de Conjueces no ha decidido la impugnación contra el fallo de tutela de primera instancia. Esgrimió que la impugnación contra la sentencia de tutela Rad. 2022-00875-00 se encuentra en la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Corporación desde mayo de 2022 y no han proferido decisión. Pidió que se realizara un análisis profundo de la vulneración de sus derechos que han sido vulnerados por las referidas autoridades judiciales.
El 22 de febrero de 2023 se admitió la solicitud y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, adujo que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados. El Consejo de Estado-Sección Subsección A, adujo que la tutela es improcedente, en la medida que no se cumple el requisito de inmediatez y se trata de una tutela en contra de tutela.
El Consejo de Estado-Sección Cuarta, sostuvo que el actor incurrió en temeridad pues ya había presentado otras acciones de tutela en contra de la sentencia que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. El Consejo de Estado-Sección Quinta, esgrimió que el solicitante no justificó las presuntas vulneraciones a sus derechos.
La Sala de Conjueces del Consejo de Estado-Sección Segunda, sostuvo que no ha sido convocado a Sala para tomar una decisión respecto de las tutelas. El Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, adujo que la decisión de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se ajustó a la normativa aplicable. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, esgrimió que el señor Bonilla Malaver incurrió en temeridad en la medida que ha presentado varias tutelas con el objetivo de dejar sin efectos el fallo de segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
El abogado Silvio San Martín Quiñones, adujo que la tutela es improcedente y temeraria, pues se han instaurado varias tutelas por los mismos hechos. El 31 de marzo de 2023, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A profirió la sentencia que declaró improcedente el amparo por no cumplir los requisitos de procedencia de la tutela contra tutela.
Estimó que el solicitante había incurrido en temeridad e impuso multa de un salario mínimo legal mensual vigente. El 18 de abril de 2023, el solicitante impugnó el fallo de tutela y reiteró los argumentos de la solicitud de tutela. El 8 de mayo de 2023 se concedió la impugnación. El proceso ingresó al despacho para fallo el 25 de mayo siguiente.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Los artículos 14 y 37 del Decreto 2591 de 1991 prevén los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de tutela para quien considere tener afectado o amenazado un derecho fundamental, que se reunieron en este caso. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar el fallo del 31 de marzo de 2023 proferido por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente el amparo y declaró la temeridad.
III. Análisis de la Sala 2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 3.
La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 4.
Se ha definido la mora judicial como la conducta dilatoria de un juez para resolver un proceso judicial, que se explica por el desconocimiento injustificado y negligente de los términos legales y que carece de un motivo probado y razonable. Esta situación vulnera el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, por las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión de un asunto equivale a mora o a negligencia. Respecto de la tutela Rad. n°. 2022-00875-01, el 19 de mayo de 2022 la acción de tutela se repartió a la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación, quienes manifestaron impedimento para conocer del asunto, por ello, el 23 de junio de 2022 se hizo sorteo de conjueces, el 12 de julio siguiente se les informó a los conjueces su designación y el 13 de marzo de 2023 se declaró fundado el impedimento.
En relación con el trámite de la tutela Rad. n°. 2021-03565-00, la acción se repartió a la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación y el 7 de julio siguiente se inadmitió para su corrección. El 17 de agosto de 2021 los consejeros manifestaron impedimento para conocer del asunto, el 1 de septiembre siguiente se hizo el sorteo de conjueces, el 28 de febrero de 2022 se cambió de ponente por el fallecimiento de un conjuez y el 3 de marzo de 2023 se declaró fundado el impedimento.
Como no se advierte que la autoridad haya incurrido en una dilación injustificada en los términos, ni ha sido negligente en el trámite, no se configura una mora judicial que haga procedente el amparo. Asimismo, no es posible que el juez de tutela interfiera en la actuación, pues esta se encuentra vigente y bajo la dirección del juez natural del asunto. 5.
Se ha establecido que la acción de tutela contra una decisión de tutela es improcedente, salvo que se reúnan los siguientes presupuestos: i) que se cumplan los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, ii) que no se haya configurado el fenómeno de la cosa juzgada, iii) que la decisión controvertida sea producto de un fraude y iv) que no exista otro mecanismo legal para resolver la situación. La sentencias de tutela del 17 de septiembre de 2018 proferida por la Sección Segunda-Subsección A y del 31 de octubre de 2018 de la Sección Cuarta, que declararon improcedente la solicitud contra el fallo del 22 de agosto de 2014 del Tribunal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se dictaron con ocasión de una acción de tutela -proceso Rad. n°. 2018-02833-.
Asimismo, la sentencia del 21 de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta que declaró improcedente el amparo y la temeridad del solicitante en el trámite de tutela, se dictó con ocasión de otra acción de tutela, -proceso Rad. n°. 2022-00875-. Como la solicitud de tutela que interpuso el señor Bonilla Malaver contra las referidas providencias no satisfacen los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial ni los supuestos excepcionalísimos de procedencia del amparo contra una decisión de tutela, pues los reproches del solicitante se fundan en su desacuerdo con las decisiones que impugna, la solicitud es improcedente. 6.
El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 dispone que cuando, de manera injustificada, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varias autoridades judiciales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. 7. Según la jurisprudencia constitucional, la temeridad se configura cuando: (i) se presenta una identidad de procesos, esto es, que las acciones de tutela de manera simultánea o sucesiva tengan una triple identidad, a saber, se trata de las mismas partes, se plantean los mismos hechos y la misma solicitud;
(ii) que el caso no sea uno de aquellos considerados como excepcionales que no constituyen una actuación temeraria, de acuerdo con lo señalado explícitamente por la ley o la jurisprudencia y (iii) que en caso de presentarse una solicitud de tutela que pretenda ser diferente a una anterior con la que guarda identidad «a partir de un desarrollo argumentativo diferente» el juez constitucional acredite que, en realidad, los dos procesos tienen las mismas partes, se sustentan en las mismas razones y solicitud.
La Sala advierte que la sentencia del 31 de octubre de 2018 que declaró improcedente la acción de tutela, dentro del proceso Rad. 2018-02833-01, hizo tránsito a cosa juzgada porque no fue seleccionada por la Corte Constitucional para su eventual revisión, tal como consta en el auto del 28 de enero de 2019. Asimismo, se evidencia que las acciones de tutela con radicados 2018-02833-00/01, 2022-00875-00/01 y 2021-03565-00 comparten los mismos supuestos fácticos y jurídicos que se persigue en esta misma acción, en la medida que se alega la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al principio de favorabilidad con ocasión de la sentencia del 22 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que lo separó del cargo en la Policía Nacional.
Por ello, se evidencia que en las solicitudes de amparo hay identidad de partes, de objeto y de causa, y no hay justificación para que el solicitante presentara varias acciones de tutela para controvertir la sentencia del 22 de agosto de 2014. En consecuencia se confirmará la sentencia que declaró improcedente el amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela de Juan Pablo Bonilla Malaver contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, el Consejo de Estado-Sección Cuarta, el Consejo de Estado-Sección Quinta y la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
SEGUNDO. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FGC/MCS