1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., doce (12) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Recurso de apelación contra el auto que rechaza parcialmente la reforma de demanda Decisión: Revoca AUTO – RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la providencia del 19 de junio de 20251, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó parcialmente la reforma de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 14 de noviembre de 20222, Colombia Móvil S.A. E.S.P., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Tecnologías de Información y las Comunicaciones (MinTIC), con miras a que se accediera a las siguientes pretensiones:

PRIMERO. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 631 de 25 de febrero de 2022, expedida por el MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, “por la cual se modifica el Anexo I de la Resolución 333 del 20 de febrero de 2020”, en cuanto resolvió las solicitudes de Radicados 211094119, 211096802, 211098677, 211101912, 211104087 de 2021 y 221006389 de 2022, de ampliación de plazo y/o ajuste y/o cambio de las localidades que no cuenta con cobertura de servicios móviles terrestres IMT.

SEGUNDO. Que, como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de la anterior declaración, se declare la nulidad de la Resolución No. 1531 de 11 de mayo de 2022 expedida por el MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto por COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. en contra de la Resolución No. 631 de 25 de febrero de 2022.

TERCERO. Que, también como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que el MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES debe otorgar a COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. la ampliación de seis (6) meses del plazo para dar cumplimiento con las obligaciones de la Resolución 333 de 20 de febrero de 2020 en relación con las Localidades modificadas o reemplazadas en la Resolución 631 de 25 de febrero de 2020. 1 Índice 28 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 2Índice 1 del – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 2 CUARTO. Que, también como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. ha dado cumplimiento oportuno a las obligaciones de las Resolución 333 de 20 de febrero de 2020, incluyendo en lo relacionado con la solicitud de modificación, ampliación o cambio de las localidades.

QUINTO. Que, también como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES a indemnizar los daños y perjuicios que le ha causado a COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. como consecuencia de la expedición de las Resoluciones No. 631 de 25 de febrero de 2022 y No. 1531 de 11 de mayo de 2022, en el monto en que se pruebe en el eventual proceso, incluyendo, pero sin limitarse al lucro cesante y el daño emergente.

SEXTO. Que, también como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se condene al MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES a pagarle a COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. la suma de dinero de que trata la pretensión anterior, debidamente actualizada a la fecha de su pago, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor – IPC debidamente certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.

SÉPTIMO. Que, también como consecuencia de la prosperidad, total o parcial, de las anteriores pretensiones, se condene al MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES a pagar las costas y agencias en derecho del eventual proceso. […]3 1.2 El 16 de diciembre de 20224, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandada. 1.3.

El 16 de marzo de 20235, la actora mediante escrito presentó reforma de la demanda, encaminada a modificar: (i) los hechos, (ii) las pretensiones, (iii) el concepto de la violación y los fundamentos de derecho, y (iv) las pruebas. 3 Tomado con posibles errores del documento descrito como “1_ED_01DEMANDANYRRE(.pdf) NroActua 2” – Visible en el índice 2 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 4 Índice 4 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 5 Índices 13 y 15 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 3 II.

EL AUTO APELADO El 19 de junio de 20256, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió parcialmente la reforma de la demanda presentada por Colombia Móvil S.A. E.S.P., respecto de los acápites de hechos y pretensiones. En cambio, rechazó lo relativo al “VI. CONCEPTO DE VIOLACIÓN - FUNDAMENTOS DE DERECHO”, al considerar que dicho ajuste no se encontraba dentro de los aspectos susceptibles de reforma previstos en el artículo 173 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El 3 de julio de 20257, la demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio el de apelación contra la anterior providencia. Sostuvo que la adición de los fundamentos de derecho no constituía, en estricto sentido, una reforma de la demanda, pues el artículo 173 del CPACA, interpretado de manera armónica con el artículo 93 del CGP, solo considera como tal las alteraciones relativas a las partes, las pretensiones, los hechos o las pruebas, de modo que los nuevos argumentos jurídicos no podían ser objeto de rechazo.

Agregó que, en todo caso, la modificación del acápite relativo al concepto de violación no implicaba una variación sustancial de la demanda, por cuanto los cargos de nulidad se mantenían incólumes, esto es, la falsa motivación y la infracción de normas superiores, y que la reforma únicamente hacía mayor énfasis en la imposibilidad material y jurídica de cumplir lo exigido en los actos acusados, a partir de hechos sobrevinientes relacionados con el cambio de localidades y la ampliación del plazo para la implementación del Servicio IMT.

Finalmente, señaló que el auto impugnado omitió pronunciarse expresamente sobre las nuevas pruebas documentales allegadas con la reforma, pese a que estas estaban encaminadas a acreditar los hechos sobrevinientes invocados, razón por la cual solicitó que se admitiera la reforma también en ese aspecto. En consecuencia, pidió revocar el numeral primero del auto recurrido, modificar parcialmente el numeral segundo para admitir la reforma en su integridad y, en subsidio, conceder el recurso de apelación. IV.

TRÁMITE DEL RECURSO El 22 de abril de 20268, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, rechazó por improcedente el recurso de reposición, con fundamento en el inciso quinto del artículo 318 del Código General del Proceso (CGP), y concedió el recurso de apelación para que fuera resuelto por el Consejo de Estado.

V. CONSIDERACIONES 5.1. Competencia y oportunidad 6 Índice 28 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 7 Índice 32 – Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 8 Índice 36 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 4 En virtud de lo previsto en el literal g del numeral 2° del artículo 125 del CPACA y en el numeral 1° del artículo 243 ibidem, esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la demandante contra el proveído de 19 de junio de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” rechazó parcialmente la reforma de la demanda del asunto.

Además, se advierte que el recurso de apelación fue presentado oportunamente, pues el auto objeto de impugnación fue notificado por estado el 27 de junio de 20259, y el recurso de apelación fue instaurado el 3 de julio del mismo año10. 5.2. Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes reseñados, la Sala deberá determinar si la providencia apelada se ajustó a derecho al rechazar parcialmente la reforma de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, bajo el argumento de que, de conformidad con el artículo 173 del CPACA, no se podía modificar en esa etapa procesal el concepto de violación. 5.2.

Análisis del asunto 5.2.1. En orden a resolver lo pertinente, se debe tener en cuenta que el artículo 173 del CPACA consagra la reforma de la demanda dentro de los procesos contenciosos administrativos de la siguiente manera:

ARTÍCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas: 1. La reforma podrá proponerse hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por estado y por la mitad del término inicial.

Sin embargo, si se llama a nuevas personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial. 2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas. 3. No podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda.

Frente a nuevas pretensiones deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad. La reforma podrá integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento con la demanda inicial. De la lectura de la norma se desprende que el legislador estableció tres condiciones necesarias para que la reforma de la demanda sea procedente.

La primera se refiere a la oportunidad, esto es, por una sola vez y debe presentarse dentro de los 10 días siguientes al traslado de la demanda; la segunda corresponde a su 9 Índice 31 del Sistema de Gestión Documental SAMAI de primera instancia. 10 Ver nota al pie 7. Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 5 contenido, que puede versar sobre la modificación de las partes, las pretensiones, los hechos que las sustentan o las pruebas, sin que pueda sustituirse completamente las personas demandantes o demandadas ni todas las pretensiones de la demanda; y la tercera atañe a la forma, indicando que la reforma puede incorporarse en un solo documento junto con la demanda original.

En ese contexto, si bien la norma enuncia de manera expresa los aspectos sobre los cuales puede recaer la reforma, ello no significa que, al modificarse los hechos, las pretensiones o las pruebas, la parte actora se encuentre impedida para precisar, desarrollar o complementar el concepto de violación que sirve de sustento a tales variaciones.

Una interpretación contraria conduciría a desarticular la unidad conceptual de la demanda y a desconocer la relación inescindible que existe entre el soporte fáctico, las pretensiones formuladas, las pruebas allegadas y la fundamentación jurídica en la que se apoya la censura contra el acto acusado. Así las cosas, la complementación del concepto de violación resulta admisible siempre que no comporte la alteración sustancial de la identidad del litigio, ni se traduzca en la sustitución total de los sujetos procesales o de las pretensiones, eventos expresamente proscritos por el numeral 3 del artículo 173 ibidem.

A lo anterior se agrega el hecho de que el numeral segundo del artículo 173 del CPACA no limita los aspectos que pueden ser objeto de reforma, en la medida en que habilita a que «[…] podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas» [Negrillas fuera del texto]. Al respecto esta Sección11, frente a la posibilidad de modificar el concepto de la violación se ha pronunciado de la siguiente manera: […] Así las cosas, corresponde definir si de conformidad con el artículo 173 del CPACA, es posible al reformar la demanda introducir modificaciones en los fundamentos de derecho, normas violadas y concepto sobre su violación, para lo cual se debe realizar un análisis de la figura de la reforma de la demanda y el alcance de la misma, con miras a definir si en el caso concreto debía rechazarse parcialmente la presentada por la parte actora.

(…) En el asunto que nos ocupa, el auto impugnado consideró cumplidos los requisitos de oportunidad y fondo, no así el correspondiente al objeto de la reforma, ya que sobre el mismo considera que la norma tiene una regla taxativa, que prohíbe que se modifiquen aspectos distintos a los allí enlistados. Respecto de la anterior interpretación, la Sala considera que es necesario hacer una lectura armónica de los numerales 2º y 3º del referido artículo 173 del CPACA, de la que es dable concluir, en primer término, que para que exista reforma se deben modificar las partes, las pretensiones, los hechos o las pruebas.

En segundo lugar, es claro que se prohíbe que por medio de la reforma se sustituya totalmente el líbelo 11 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, 31 de agosto de 2017. Radicado núm. 11001 0324 000 2013 00592 00. De igual forma se ha pronunciado esta Sección del Consejo de Estado, C.P. Carlos Fernando Mantilla Navarro, en auto del 12 de febrero de 2026.

Radicado núm. 25000 23 41 000 2024 00222 02. Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 6 inicial, aspecto este último que ha sido abordado por la Corte Constitucional en Sentencia C- 1069 de 2002, en la que se señaló: “[…] Agrega que no podrá sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas, ni todas las pretensiones formuladas en la demanda, pero sí prescindir de alguna de ellas o incluir nuevas.

Esta prohibición obedece a una razón lógica y es que sólo se trata de la reforma de la demanda inicial, y no de la formulación de una nueva demanda, por lo cual deben conservarse los elementos sustanciales de la demanda primitiva.” (…) En virtud de lo anterior, tenemos que en materia contencioso administrativa no existe una prohibición para que al momento de reformar la demanda se introduzcan modificaciones a los aspectos de la misma que se encuentran relacionados con su objeto.

Así también se ha entendido por esta Sección cuando en auto de 17 de julio de 201712 se afirmó lo siguiente: “[…] Así las cosas, el Despacho considera que no le asiste la razón a la parte recurrente, por cuanto el artículo 173 del CPACA permite al demandante reformar la demanda en lo atinente a las partes, los hechos, las pruebas y, para el caso que nos ocupa, las pretensiones; igualmente lo faculta para fundamentar los motivos por los cuales modifica tales pretensiones; de no ser así, el juez no encontraría la razón de ser de dicha reforma, y no tendría elementos de juicio para conceder o no la nueva pretensión al demandante.” De manera que un entendimiento aislado del artículo 173 del CPACA en cuanto a imposibilitar una variación del objeto de la reforma de la demanda, atentaría con el derecho de la parte accionante a sustentar jurídicamente la causa por la que se acusa de ilegal un acto administrativo, lo que a su vez vulneraría el contenido del numeral 4º del artículo 162 del CPACA, que prevé como requisito de la demanda el señalamiento de “(…) 4.

Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación (…)”. De lo expuesto se evidencia que la parte demandante puede, al reformar la demanda, modificar el concepto de violación, pues, como se señaló, el artículo 173 del CPACA únicamente prohíbe la sustitución total de las partes o de las pretensiones.

En esa medida, la Sala considera viable la reforma de los fundamentos de derecho de la demanda, dado que su propósito es sustentar las causales de nulidad de los actos acusados y los hechos que las soportan. Esta posibilidad resulta coherente con lo establecido en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA y no implica vulneración del debido proceso ni del derecho de contradicción y defensa de la contraparte, ya que del escrito de reforma se debe correr traslado para que la demandada pueda pronunciarse al respecto. 12 [2] Consejo de Estado, Sección Primera, expediente No. 11-001-0324-000-2014-00155-00, M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés, Actor: ELI LILLY AND COMPANY, Demandado: Superintendencia de Industria y Comercio.

Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 7 5.2.2. Caso concreto En el caso sub lite, tal como se evidencia del contenido del escrito mediante el cual la parte actora solicitó la reforma de la demanda, ésta introdujo modificaciones en los acápites correspondientes a los hechos, las pretensiones, el concepto de violación y las pruebas.

De ahí que le correspondía exponer los fundamentos fácticos y jurídicos que motivaban y justificaban dicha solicitud, a fin de que el despacho judicial pudiera examinarlos y, con base en ellos, efectuar el análisis correspondiente de la controversia planteada. En particular, en el acápite de concepto de violación adicionó y precisó los cargos de nulidad, al reforzar la acusación de falsa motivación, la infracción de normas superiores y la imposibilidad material y jurídica de cumplir las exigencias contenidas en los actos demandados, con fundamento en los hechos sobrevinientes relacionados con el cambio de localidades, las circunstancias de fuerza mayor y la solicitud de ampliación del plazo para la implementación del Servicio IMT.

Así, dicha modificación estuvo encaminada a dar mayor sustento a la censura formulada contra los actos acusados y articularla con las demás variaciones introducidas en la reforma de la demanda. Por todo lo expuesto, la Sala revocará el auto del 19 de junio de 2025, únicamente en lo que hace relación al rechazó parcial de la reforma de la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se ordenará que se provea sobre la admisión de la reforma de la demanda en su integridad y se dé el trámite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 19 de junio de 2025, únicamente en lo que respecta al rechazo parcial de la reforma de la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y, en su lugar, se ordenará que se provea sobre la admisión de la reforma de la demanda en su integridad y se dé el trámite correspondiente.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Radicado: 25000 23 41 000 2022 01391 01 Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P Demandado: Nación, Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones 8 GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.