CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 25 de mayo de 2022. Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00414-01 Actor: Samuel Artunduaga Capera. Accionado: Subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
Tema Tutela contra providencia judicial – Caducidad RD por nombramiento tardío en planta de personal de la Fiscalía General de la Nación - Desconocimiento del precedente horizontal. Decisión: Niega solicitud de amparo. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación impetrada por el señor Samuel Artunduaga Capera, contra la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, mediante la cual negó la solicitud de amparo en la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: En el año 2008, la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación convocó a concurso abierto de méritos del área administrativa en la que participó el señor Samuel Artunduaga Capera para el cargo de Profesional Universitario II.
Luego la Fiscalía General de la Nación publicó la lista de elegibles el 15 de julio de 2015, siendo nombrado solo a través de la Resolución 002431 del 12 de julio del 2017, y posesionado el 15 de agosto siguiente, según acta No. 0176. Por lo anterior, el tutelante promovió demanda en uso del medio de control de reparación directa contra de la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara responsable por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles; cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá, autoridad que admitió el conocimiento del asunto; sin embargo, el 26 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de caducidad propuesta por el ente investigador.
Inconforme con el referido pronunciamiento, la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 18 de noviembre de 2021, confirmando lo resuelto por el A quo, con fundamento en que los argumentos del apelante no tienen fundamento legal ni jurisprudencial, pues no es posible contabilizar la caducidad desde el momento de la posesión del demandante, en razón a que la pretensión manifiesta una demora es en el nombramiento, y extender el término hasta que el concursante decidiera posesionarse, sería flexibilizar el fenómeno jurídico hasta que el este decidiera culminar su proceso derivado del concurso.
Argumentó el accionante que los derechos fundamentales invocados le fueron vulnerados, en la medida en que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que, en asuntos de contornos similares, la subsección A de la misma Corporación ha establecido que el término de caducidad de los 2 años para el medio de control de reparación directa contemplado en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, debe contarse a partir del día siguiente al acto de posesión. Adicionalmente, refirió un «[…] un trato desigual [respecto] a los demás demandantes y participantes de las Convocatorias del año 2008 con el mismo objeto de litis, el retardo injustificado por parte de la Fiscalía General de la Nación, pues está demostrado que los términos de caducidad empezaron a correr desde el momento en que se posesionaron y no desde la fecha de publicación del listado de elegibles, téngase en cuenta que en el tema de las Convocatorias es la entidad que convoca quien debe notificar y emitir las resoluciones de nombramiento y posteriormente las actas de posesión, por lo tanto hasta que el funcionario nombrado sólo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye derecho subjetivo alguno, solo decide que una persona, el nombrado, quedará sometida a un determinado régimen general, legal o reglamentario, una vez haya accedido a la posesión en el cargo. […]». 1.1.1.
Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el accionante elevó como tal: «[…] REVOCAR en todas y cada una de sus partes, la sentencia providencia proferida el día Dieciocho (18) de noviembre de 2021, y notificada por correo electrónico el día Veinticuatro (24) de noviembre de 2021, emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION TERCERA SUBSECCION “C” Magistrado ponente JOSE ELVER MUÑOZ BARRERA Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO, y Magistrado MARIA CRISTINA QUINTERO FACUNDO y el juzgado 31 Administrativo de Cundinamarca. […]»
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA. Mediante auto del 21 de enero de 2022, la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a: i) los magistrados de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá, en calidad de accionados, y, ii) a la Nación – Fiscalía General de la Nación, como tercera con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El magistrado ponente de la decisión acusada, a través de escrito del 10 de febrero de 2022, se opuso a la solicitud de amparo para lo cual, luego de recordar el análisis allí expuesto, adujo que el asunto carece de relevancia constitucional y, que las decisiones alegadas como desconocidas proferidas por la subsección A de esa misma Corporación no constituyen precedente de obligatorio cumplimiento. 1.3.2.
Fiscalía General de la Nación. La profesional especializada de la dirección de asuntos jurídicos del ente acusador dio respuesta al escrito de tutela y pidió declarar la improcedencia, por cuanto no se han vulnerado los derechos fundamentales invocados y no se cumplen las causa- les generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.3.3.
Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá. Guardó silencio.
1.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. La subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de marzo de 2022, negó la solicitud de amparo al considerar que: «[…], el Tribunal accionado señaló que si bien la parte accionante argumenta que la fecha que da comienzo al cómputo del plazo de caducidad es a partir del acto de posesión, esto no es admisible porque supondría aceptar que el daño antijurídico no cesó con el acto de nombramiento, lo cual desvirtuaría la omisión que se imputaba a la Fiscalía General de la Nación para plantear un escenario diferente, esto es, la omisión de la administración en dar posesión formal del cargo proveído, escenarios ante el cual no se encontraba encaminada la causa petendi.
Así las cosas, se advierte que las conclusiones a las que llegó la parte accionada para resolver el caso no obedecieron a un capricho o arbitrariedad, sino que se basaron en las normas jurídicas aplicables al asunto y a lo que la jurisprudencia ha señalado para el tema, por lo que no se encuentra que se haya incurrido en un desconocimiento del precedente, ni en vulneración alguna de los derechos fundamentales de la parte accionante. […]».
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN. El accionante impugnó la decisión del A quo, reiterando los argumentos expuestos en el escrito inicial. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo; ii) Cuestión previa; iii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; iv) determinación del problema jurídico; y v) el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018, la Sala es competente para conocer la impugnación impetrada contra la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferido por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.
2.2. CUESTIÓN PREVIA – DELIMITACIÓN DEL ASUNTO A DECIDIR. Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestiona la legalidad de las decisiones proferidas por el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra.
Por lo anterior y en atención a que la providencia del 26 de noviembre de 2020, proferida en primera instancia fue apelada y el Consejo de Estado desató el recurso a través de providencia del 18 de noviembre de 2021, confirmando lo resuelto por el a quo, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a estas últimas, en tanto, de emitirse una decisión de amparo en lo que a estas se refiere se garantizarían los ius fundamentales invocados.
2.3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES. Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta Corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable, y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de reparación directa.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución.
2.4. PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar: ¿La subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales del señor Samuel Artunduaga Capera, al haber proferido la providencia del 18 de noviembre de 2021, en donde incurrió, a su juicio, en vías de hecho al declarar la caducidad del medio de control?
2.5. DEL CASO CONCRETO. Una vez establecido el motivo de inconformidad expuesto por la parte tutelante, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada. - El señor Samuel Artunduaga Capera, em ejercicio del medio de control de reparación directa, impetró demanda contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le indemnice por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles el día 15 de julio de 2015. - El conocimiento del asunto, con radicado 11001333603120190027600, correspondió al Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Bogotá que, mediante auto del 26 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control, y dio por terminado el proceso.
Decisión contra la cual, el demandante interpuso recurso de apelación. - La alzada fue desatada por la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante providencia del 18 de noviembre de 2021, confirmó lo resuelto por el A quo con fundamento en su propio precedente al considerar: «[…] El demandante hace énfasis en que la presunta responsabilidad administrativa de la Fiscalía General de la Nación radica en la demora injustificada en efectuar su nombramiento en el cargo de Profesional de Gestión Grado II.
Daño que se extendió y permaneció en el tiempo desde el momento en el cual se profirió la lista de elegibles hasta que se efectuó su nombramiento a través de Resolución No. No. 02431 del 12 de julio de 2017. El Consejo de Estado ha sido persistente al sostener que cuando se está frente a la existencia de un daño continuado, el término de caducidad del medio de control debe empezarse a contabilizar desde el momento en que éste cesa.
Subregla aplicable al caso en concreto, en consideración a la naturaleza de tracto sucesivo del daño antijurídico del cual se persigue indemnización administrativa. En efecto, en este caso cobra especial importancia el momento en el cual la Fiscalía General de la Nación cesó la omisión de efectuar el nombramiento en periodo de prueba del señor Pedroza Arias, derecho transgredido por el cual se persigue indemnización administrativa.
Luego, dado que se efectuó el nombramiento del señor Samuel Artunduaga Capera desde el 12 de julio de 2017 y que, desde ese instante, la omisión que se atribuye a la Fiscalía General de la Nación cesó, los dos (2) años de que trata el literal i) numeral 2º del artículo 164 del CPACA corrieron entre el 13 de julio de 2017 y el 13 de julio de 2018.
Ahora bien, dicho periodo estuvo suspendido a partir del 9 de julio de 2019 y hasta el 27 de agosto de 2019 (fls. 86-88, c. 2), interregno de tiempo durante el cual se adelantó el trámite de conciliación prejudicial, de conformidad con la Ley 640 de 2001, por lo cual, el nuevo dies ad quem fue el 31 de agosto de 2019, teniendo en cuenta, que dicha solicitud se presentó faltando 4 días para el vencimiento del término de caducidad.
De esta forma, como quiera que el 31 de agosto de 2019 fue un día inhábil, la demanda debió ser presentada el 2 de septiembre. No obstante, la demanda fue radicada extemporáneamente 9 de septiembre de 2019, fecha para la cual ya habría operado el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Con fundamento en lo anterior, y teniendo en cuenta que tampoco se justificaron las razones por las cuales el demandante no acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa dentro del término previsto en la Ley, la Subsección confirmará la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D.C. mediante la cual se declaró la caducidad del medio de control de reparación directa frente a este daño antijurídico.
En cuanto, a los argumentos de la impugnación sobre la fecha en que da comienzo el cómputo del plazo de caducidad, concretamente, sobre la tesis relativa a iniciar dicho cómputo a partir del acto de posesión, la Sala destaca que el fundamento que hace viable tomar como punto de partida, no el día siguiente a aquel en el que venció el plazo que tenía la entidad demandada para proveer el cargo de la lista de elegibles, sino hasta que el daño cesó, es el mismo que da razón a adoptar la tesis expuesta.
Justamente, no es admisible aceptar como dies a quo el 15 de agosto de 2017, fecha en la cual el demandante tomó posesión del cargo en mención, pues con ello se admitiría que el daño antijurídico no cesó con el acto de nombramiento, lo cual desvirtuaría la omisión que se imputa a la demandada, para plantear un escenario diferente, esto es, la omisión de la Administración en dar posesión formal del cargo proveído, escenarios ante el cual no se encuentra encaminada la causa petendi.
De lo anterior, que como se afirmó es con la expedición del acto de nombramiento que la entidad deja de incumplir su obligación de designar al demandante en el cargo, por haber superado un concurso de méritos, hecho objetivo que debe considerarse en sí mismo por poner fin al daño continuado, siendo este momento y no otro, como la notificación, el que termina el retardo injustificado de la administración o, en otro orden de ideas, el directo afectado conoce del daño desde su origen, aunque el daño se produce de manera sucesiva en el tiempo, de ahí que cuando cesa deba computarse la caducidad, porque se ha consumado por completo, sin que el carácter de continuado impida acudir a la jurisdicción antes de que cese. […]» De la solución planteada al caso concreto.
Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del proceso de reparación directa cuestionado en sede de tutela por la parte actora, así como la providencia atacada, previo a pronunciarse sobre el reclamo constitucional formulado, la Sala considera necesario efectuar unas consideraciones respecto a los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y el fenómeno de la caducidad en materia de reparación directa, como a continuación se hará, en atención a que la vía de hecho alegada guarda relación directa con la posibilidad de la entrada efectiva al servicio de justicia en condiciones de igualdad en cuanto a asuntos de contornos similares.
Del derecho al acceso a la administración de justicia. En concordancia con el reclamo constitucional formulado por la parte tutelante y en la medida en que aquel está encaminado a buscar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, debe reseñarse que, de conformidad con lo establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, este último es una función pública, relacionada directamente con los fines del Estado consagrados en el artículo 2º ibídem, pues sólo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una República Democrática y respetuosa de la dignidad humana.
Atendiendo a dicho enfoque, la administración de justicia no se quedó como un mero servicio a cargo del Estado, sino que goza de otra dimensión, de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país. Al respecto, el artículo 229 de la Carta Fundamental, dispone: «[…] Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. […]».
A su turno, debe afirmarse que la protección previamente citada también encuentra sustento en instrumentos internacionales, en los cuales se ha consagrado el derecho a un recurso judicial efectivo (art. 25 CADH – Pacto de San José). Ahora bien, el derecho al acceso a la administración de justicia no es una mera máxima dentro de nuestra Constitución, sino que encuentra contenido y significado concreto en aspectos tales como la obligación del juez de evitar pronunciamientos inhibitorios y de perseguir, dentro del marco de sus competencias, la justicia material.
Al respecto, en la Sentencia C-177 de 17 de noviembre de 2005, M.P. Doctor Jaime Córdoba Triviño, se sostuvo: «[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.
(…) En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad.
Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos;
(ii) el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables;
(iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso. […]». Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso administrativa el derecho fundamental en estudio adquiere connotaciones especiales dada la naturaleza predominantemente rogada de ésta; sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.
Los principios en virtud de los cuales las formas adquieren relevancia y deben ser protegidas, son los límites que el juez debe tener en cuenta al momento de determinar si es viable efectuar un análisis de fondo a la cuestión debatida, o si, por el contrario, debe declararse inhibido para emitir un pronunciamiento. No de otra manera pueden armonizarse los requisitos formales de la demanda con el derecho al acceso a la administración de justicia, artículo 229 de la C.P., y el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, artículo 228 ibídem.
Bajo esta ponderación precisa, entonces, el juez no debe permanecer expectante ante las actuaciones de las partes sino activar sus poderes en aras de garantizar el derecho de defensa de las mismas y proferir decisiones que resuelvan - positiva o negativamente - el asunto de fondo sometido a su consideración, superando los meros formalismos o, incluso, interpretando lo pretendido por los interesados con el objeto, se reitera, de evitar decisiones inhibitorias cuando los supuestos del caso en concreto permiten proferir una decisión sustancial.
Del fenómeno de la caducidad. Una de las cargas especiales que asumen quienes pretenden obtener un pronunciamiento de la jurisdicción es, precisamente, la de peticionar en tiempo, so pena, en los medios de control contenciosos, de que opere el fenómeno de la caducidad. Respecto al fenómeno de caducidad del medio de control (antes acción) de reparación directa, la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de agosto de 2017, radicado No. 660012331000200800153 01 (54.781) sostuvo que: «[…] Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad para aquellos eventos en los cuales determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Esa figura no admite suspensión, salvo que se presente una solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 446 de 1998 y 640 de 2001; tampoco admite renuncia y, de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez. […] La ley consagra entonces un término de dos (2) años, contados desde el día siguiente al acaecimiento del hecho u omisión que da lugar al daño por el cual se demanda la indemnización, para intentar la acción de reparación directa, período que, vencido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. […]».
La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: «[…] el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […]».
Específicamente, en cuanto al medio de control de reparación directa, el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA, dispone: «ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. […]».
(Subrayado por la Sala). En este orden de ideas y en atención a las consideraciones efectuadas hasta el momento, entonces, podemos afirmar que los derechos del acceso a la administración de justicia y debido proceso imponen una serie de obligaciones y cargas a cumplir por parte de los interesados en llevar sus conflictos a la jurisdicción, empero, en todo caso, las formas y todos aquellos tópicos que impidan un pronunciamiento de fondo deben ser analizados de tal forma que se dé prevalencia a lo sustancial y a la garantía de la consecución de la justicia real y material, so pena de incurrir, abiertamente, en denegación de justicia. El principio del debido proceso, el acceso a la justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre las meras formalidades, habilitan a cualquier persona natural o jurídica para provocar la protección de sus derechos e impone como correlato necesario el deber del Estado, por medio de las autoridades judiciales, de ejercer el imperio y la autoridad para lograr la convivencia pacífica entre los asociados, como forma de realizar los fines esenciales del Estado Social de Derecho.
No basta entonces con que el ciudadano pueda acudir a la jurisdicción de manera meramente formal, sino que es menester que el restablecimiento o protección de sus derechos frente a la violación o amenaza, tenga protección más allá de las simples formas y reciba una decisión restitutoria de sus derechos. En ese orden de ideas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 13 del Código General del Proceso, las normas procesales son de orden público y no pueden ser desconocidas por los funcionarios o los particulares, por lo tanto, en la medida en que el objeto de la caducidad es racionalizar el ejercicio del derecho de acción, no puede argumentarse en el presente asunto que, con la excusa de dar prevalencia al derecho sustancial, se desconozcan las formas, máxime cuando el derecho de acceso a la administración de justicia implica el deber de actuar oportunamente so pena de que las situaciones no puedan ser controvertidas en vía judicial.
Así pues, se observa que las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito inicial, más allá de una vía de hecho por aplicación de las normas que regulan la caducidad de la acción, están encaminadas a un presunto desconocimiento del precedente horizontal que vulnera su derecho de acceso a la administración de justicia y a la igualdad respecto a personas que se encuentran en condiciones similares y a los que les fue aplicada una interpretación y una regla decisional diferente, razón por la cual es pertinente efectuar algunas consideraciones al respecto.
De presunto desconocimiento del precedente. Así para resolver el cargo planteado es necesario recordar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente.
Por su parte, la Corte Constitucional ha demarcado lo que se entiende por precedente judicial, horizontal y vertical, y constitucional, tal como en efecto lo hace en la Sentencia T-360 de 2014 que dijo: «[…] Por precedente se ha entendido, por regla general, aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. […] La Corte ha diferenciado dos clases de precedentes teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa: el horizontal y el vertical.
El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial. El segundo, se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores. […] El precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela […]».
En cuanto a un desconocimiento del precedente horizontal, debe precisarse que la parte actora esbozó tal argumento al invocar las providencias del 20 de agosto de 2020, radicado 11001333603420190029701; 14 de octubre de 2021, radicado 11001333603820190033001; y, 28 de mayo de 2020, 11001333603420190018701, proferidas por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
De tal manera, esta Sala evidencia que en el asunto mencionado otra de las subsecciones de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuvo la oportunidad de estudiar algunas demandas de reparación directa, también, promovidas contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por la demora en su nombramiento en la planta global de empleos, luego de publicada la lista de elegibles el día 15 de julio de 2015.
En aquellas oportunidades, se consideró que la caducidad de la acción debía contabilizarse a partir de la fecha de posesión del demandante, para lo que expuso lo siguiente: «[…] La Sala recuerda que los hechos de la demanda relatan que Ingrid Isabel Romero Ávila, se presentó a concurso de méritos convocada por la Fiscalía General de la Nación, en el año 2008 en el cargo de Profesional de Gestión II, y el 13 de julio de 2015, salió la lista de elegibles en la cual estuvo como seleccionada la demandante.
Sin embargo, solo hasta el 12 de julio de 2017 se expidió la Resolución No. 0-02431 a través de la cual se realizó el nombramiento en periodo prueba de prueba de la actora, y el 14 de agosto de 2017 se efectuó su posesión al cargo de Profesional de Gestión II en la entidad demandada. De otra parte, la Sala observa que lo pretendido por la demandante es la declaratoria de responsabilidad administrativa de la Fiscalía General de la Nación por los daños y perjuicios causados como consecuencia del retardo injustificado de nombramiento al cargo del cual tenía derecho por haber superado el concurso de méritos satisfactoriamente desde el 13 de julio de 2015.
Precisado lo anterior, la Sala encuentra, contrario a lo expresado por el a quo, que el daño antijurídico alegado en la demanda deviene del retardo injustificado del nombramiento en el cargo de Profesional de Gestión II que alcanzó gracias al concurso de méritos del cual tenía derecho desde el 13 de julio de 2015 y que solo se efectuó su nombramiento hasta el 12 de julio de 2017 formalizándose a través de la posesión el 14 de agosto del mismo año. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala le asiste la razón al recurrente al determinar que el daño antijurídico alegado por la demandante fue conocido desde la fecha en la que se realizó la posesión al cargo, por cuanto acorde con lo que ha considerado la Corte Constitucional “el funcionario sólo adquiere los derechos y deberes propios del cargo en el momento en que tome posesión del mismo, por ser el nombramiento un acto-condición que se formaliza con el hecho de la posesión” Así mismo, lo ha considerado la sección Segunda del Consejo de Estado, en reciente jurisprudencia: Respecto a la naturaleza jurídica del acto de nombramiento, esta Corporación ha señalado que se trata de un acto condición que está sujeto a la verificación de unos presupuestos legales que conducen a formalizar el nombramiento y a completar la investidura de servidor.
En las anteriores condiciones, el acto de nombramiento no crea o modifica la situación jurídica de un particular, ni reconoce un derecho de igual categoría. Por tanto, el funcionario nombrado sólo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye derecho subjetivo alguno, solo decide que una persona, el nombrado, quedará sometida a un determinado régimen general, legal o reglamentario, una vez haya accedido a la posesión en el cargo.
De tal modo, el acto de posesión de la demandante formalizó el nombramiento que había sido retardado injustificadamente por la entidad demandada, por cuanto fue el momento a partir del cual cesó la omisión endilgada a la entidad demandada, por lo que el terminó de caducidad de los dos (2) años, debe contarse a partir del día siguiente de la expedición del acto de posesión del 14 de agosto de 2017, esto hasta el 15 de agosto de 2019.
De tal modo, encuentra la Sala que en el asunto bajo estudio no operó el fenómeno de la caducidad, pues se observa que la solicitud de conciliación prejudicial, que suspende el termino de caducidad, se radicó el 22 de julio de 2019 ante la procuraduría delegada, es decir, cuando faltaban 22 días para que operará la caducidad. Así teniendo en cuenta que la conciliación prejudicial fue declarada fallida el 24 de septiembre de 2019, y recibida por el demandante el 30 de septiembre del mismo año, la oportunidad para demandar se extendió hasta el 21 de octubre del año mencionado.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el 7 de octubre de 2019, la misma se presentó dentro de la oportunidad prevista en la norma. En consecuencia, la Sala revocará la decisión adoptada el 19 de diciembre de 2019, por el juez de primera instancia, mediante la cual rechazó la demanda de la referencia por haber operado el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa, y en su lugar ordenará al a quo analizar los demás presupuestos para la admisión de la demanda. […]».
Citados los argumentos expuestos por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se evidencia que estos difieren de la motivación expuesta por la subsección C de la misma Corporación, hoy accionada, en la providencia del 18 de noviembre de 2021, cuestionada en sede de tutela. Lo anterior, en la medida en que, de un lado, en los pronunciamientos emitidos por la subsección A se estableció que «[…] el acto de posesión de la demandante formalizó el nombramiento que había sido retardado injustificadamente por la entidad demandada, por cuanto fue el momento a partir del cual cesó la omisión endilgada a la entidad demandada […]», mientras que la decisión judicial cuestionada, la subsección C, concluyó: «[…] es con la expedición del acto de nombramiento que la entidad deja de incumplir su obligación de designar al demandante en el cargo, por haber superado un concurso de méritos, hecho objetivo que debe considerarse en sí mismo por poner fin al daño continuado, siendo este momento y no otro, como la notificación, el que termina el retardo injustificado de la administración o, en otro orden de ideas, el directo afectado conoce del daño desde su origen, aunque el daño se produce de manera sucesiva en el tiempo, de ahí que cuando cesa deba computarse la caducidad, porque se ha consumado por completo, sin que el carácter de continuado impida acudir a la jurisdicción antes de que cese […]».
En vista de lo anterior, es pertinente precisar que el juez contencioso administrativo, cuando conoce de una actuación como la que ha sido censurada en este reclamo constitucional, ejerce su función como parte integrante de una de las jurisdicciones reconocidas en la Constitución. De ello se sigue que la autoridad judicial que desarrolla una competencia constitucional no puede ser desplazada por el juez del recurso de amparo, pues uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho está constituido por la estricta observancia de las competencias que la Constitución y la Ley entregan a cada funcionario, a la luz de los artículos 6º y 121 de la Carta.
Por lo mismo, se reprueba que alguna autoridad judicial, so pretexto de ejercer la jurisdicción constitucional, pueda atraer y concentrar competencias ajenas, lo que supone no invadir los dominios funcionales del juez natural y por tanto el respeto a sus decisiones. Los principios de independencia y autonomía judicial suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural, que también ejerce una de origen constitucional.
Igualmente, la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el juez constitucional, crear una instancia adicional para resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, sobre aspectos de simple interpretación normativa o debates probatorios carentes de relevancia constitucional.
De lo expuesto, no se observa falta de congruencia o una interpretación desmesurada de los preceptos llamados a orientar el pronunciamiento de la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues no se observa una posición unificada respecto al conteo del término de caducidad en asuntos como el de marras y, así mismo, tampoco una línea pacífica de discusión al respecto de las diferentes salas de decisión de la sección tercera de esa Corporación; razón por la cual no es posible concluir que aquella desconociera su propio precedente.
Así las cosas, los argumentos expuestos por el juez natural del proceso de reparación directa resultan razonables sin que se observe la presencia de una vía de hecho, de tal forma la providencia emitida por la subsección C de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto al fondo del asunto, está debidamente sustentada, es decir cumple rigurosamente con los estándares de motivación, en tanto se seleccionaron las fuentes normativas que se consideraron aplicables al caso, acompañando el análisis de los hechos y las pretensiones a las instituciones y normas.
En suma, las reglas de derecho aplicables al caso fueron razonadamente elegidas, esto es, el tribunal dio cuenta detallada del porqué de su decisión. No hay, entonces, falta de aplicación de los preceptos llamados a orientar la decisión, ni se incurrió en una interpretación absurda o desmesurada de los preceptos que orientan el cómputo del fenómeno de caducidad, cuando se alega un daño por la demora en el nombramiento en un empleo al cual se accedió por concurso de méritos.
Ahora, es claro que la simple discrepancia de criterios entre la promotora del amparo constitucional y las razones de la providencia atacada es insuficiente para quebrar la autonomía de que goza el juez natural para tomar las decisiones de las que este es responsable desde la perspectiva penal, patrimonial y disciplinaria. Así las cosas, se establece que no se configuró el desconocimiento del precedente endilgado; en consecuencia, la Sala CONFIRMARÁ la decisión del A quo que negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Samuel Artunduaga Capera, en la acción de tutela presentada contra la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de marzo de 2022, proferida por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Samuel Artunduaga Capera, en la acción de tutela presentada contra la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente en comisión. Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co: 8081/vistas/ documento/evalidador.