CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00727-00 Nº interno: 2699-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Martha Lucía Páez Rodríguez Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003- Topes pensionales 25 smlmv. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la sentencia de 25 de febrero de 2013, proferida por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Martha Lucía Páez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Martha Lucía Páez Rodríguez La señora Martha Lucía Páez Rodríguez presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad de: (i) Resolución UGM 019890 de 12 de diciembre de 2011, proferida por la extinta Cajanal, en la que decidió de forma unilateral y de forma automática, rebajarle la mesada pensional a la actora, a 25 smlmv; y (ii) Resolución UGM 031379 de 6 de febrero de 2012, que confirmó el anterior acto administrativo.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se disponga que la pensión reconocida a la señora Martha Lucía Páez Rodríguez no está limitada al tope de los 25 smlmv y se ordene el pago de las diferencias que resulten entre la pensión reliquidada y la que se ordene con la sentencia. Lo anterior, bajo el argumento de que la extinta Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal, mediante la Resolución 053356 de 6 de noviembre de 2007[1] reconoció a la actora una pensión de vejez en cuantía de $2.185.046, con el 75% de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, efectiva a partir del 1 de marzo de 2007 y condicionada para su disfrute al retiro definitivo del servicio.
En cumplimiento de una orden de tutela, la extinta Caja Nacional de Previsión Social, a través de la Resolución 51360 de 16 de octubre de 2008[2], reliquidó la pensión de vejez de la señora Martha Lucía Páez Rodríguez, con el 75% de la asignación mensual más elevada durante el último año de servicio, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados, por valor de $10.433.504, efectiva a partir del 30 de noviembre de 2007.
Por medio de la Resolución UGM 019890 del 12 de diciembre de 2011[3], la extinta Caja Nacional de Previsión Social, reliquidó la pensión de vejez de la actora, con el 75% de la asignación mensual más elevada durante el último año de servicio, por valor de $10.842.500, aplicando el tope máximo de 25 smlmv, en aplicación de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.
A través de la Resolución UGM 031379 de 6 de febrero de 2012[4], la extinta Caja Nacional de Previsión Social, confirmó el anterior acto administrativo. 2. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[5] El Juzgado Once Administrativo de Bogotá, mediante sentencia del 25 de febrero de 2013, decidió: (i) declarar la nulidad parcial de las Resoluciones UGM 019890 del 12 de diciembre de 2011 y UGM 031379 del 6 de febrero de 2012;
(ii) condenar a la extinta Caja Nacional de Previsión Social a pagar la diferencia entre los valores cancelados y dejados de cancelar a la parte accionada, sumas que deberán ser actualizadas. Indicó que es improcedente la decisión adoptada de forma unilateral por la UGPP, de reducir el valor de la pensión reconocida a la señora Martha Lucía Páez como consecuencia del tope máximo de la mesada pensional, toda vez que tal circunstancia no encuentra consagrada en el régimen especial previsto en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. 3.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La entidad demandada presentó recurso de apelación, al considerar que no se debieron incluir ciertos factores salariales dentro del ingreso base de liquidación de la mesada pensional de la señora Martha Lucía Páez 4. Sentencia objeto de revisión[6] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 17 de junio de 2016 confirmó la sentencia de primera instancia. Indicó que, según lo probado en el proceso, el tope de la mesada pensional máximo de 25 smlmv aplicado a la pensión de la señora Martha Lucía Páez Rodríguez es improcedente, toda vez que la actora consolidó el estatus pensional antes del 31 de julio de 2010.
Señaló que la parte demandante ejerció sus funciones como magistrada auxiliar del Consejo de Estado, de allí que no son aplicables el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 y la sentencia C-258 de 2013. 5. El recurso extraordinario de revisión[7] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 17 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en las causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
En relación con la referida causal, consideró que es procedente la revisión de la sentencia, por cuanto la providencia recurrida ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de la accionada sin la aplicación del tope establecido en el Decreto 314 de 1994 reglamentario de la Ley 100 de 1993, desconociendo el artículo 3 del Decreto 510 de 2003 en concordancia con el Acto Legislativo 01 de 2005 que estableció un límite de base cotización de 25 smlmv.
Adicionalmente, la UGPP señaló que es improcedente reliquidar la pensión de vejez de la parte accionada con el 75% del promedio de la asignación básica más elevada, toda vez que el IBL para las personas beneficiarias del régimen de transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-258 de 2013. 6.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por este Despacho mediante auto del 25 de octubre de 2019[8]. A través de providencia de 25 de noviembre de 2021[9], se prescindió del máximo periodo probatorio. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión[10] La señora Martha Lucía Páez Rodríguez, mediante apoderado, solicitó que se nieguen las pretensiones de la UGPP, al considerar que la Resolución RDP 014795 del 7 de abril de 2017, proferida por el director de pensiones de la UGPP, dio cumplimiento parcial a los fallos objeto de demanda en este proceso.
Indicó que es improcedente dar aplicación a los topes sobre la mesada de la actora previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005, toda vez su pensión se causó en el 2006, esto es, con anterioridad al 31 de julio de 2010. Adujo que las sentencias censuradas utilizaron la tesis vigente en relación con los topes pensionales, ordenando reconocer y pagar la pensión sin la aplicación del límite previsto en el Decreto 314 de 1994, perdiendo de vista que el Decreto 546 de 1971 no lo fijó para sus beneficiarios. 8.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 19 de abril de 2018[11], pues conforme con la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza desde el 12 de junio de 2013, fecha en la que esta entidad asumió las funciones de la Caja Nacional de Previsión y solo a partir de la cual se le puede exigir que actúe en defensa de la legalidad de las pensiones reconocidas por la extinta Cajanal[12].
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna (19 de abril de 2018), pues la sentencia de 17 de junio de 2016 quedó debidamente ejecutoriada el 30 de junio de la misma anualidad. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó el fallo de 25 de febrero de 2013, proferida por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora Martha Lucía Páez Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 17 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se incurrió en la causal de revisión alegada por la entidad, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora Martha Lucía Páez Rodríguez excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación sin la limitación del tope pensional dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un asunto que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[13].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[14] y sus causales generales[15] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[16], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[17]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[18].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[19].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La segunda causal invocada por la entidad recurrente es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor del accionado sin la aplicación del tope establecido en el Decreto 314 de 1994 reglamentario de la Ley 100 de 1993, en consonancia con el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la sentencia C- 258 de 2013 que estableció un límite de base de cotización de 25 smlmv.
Adicionalmente, indicó que es improcedente reliquidar la pensión de vejez de la parte accionada con el 75% del promedio de la asignación básica más elevada, toda vez que el IBL para las personas beneficiarias del régimen de transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-258 de 2013. Al respecto, se evidencia que si bien los fallos censurados no abordaron tal punto de derecho, la entidad en el RER indicó que es improcedente reliquidar la pensión de vejez de la parte accionada con el 75% del promedio de la asignación básica más elevada, toda vez que el IBL para las personas beneficiarias del régimen de transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-258 de 2013.
Sobre el particular, la Sala precisa que es improcedente pronunciarse sobre el IBL aplicable a la pensión de vejez reliquidada a favor de la señora Martha Lucía Páez Rodríguez, toda vez que dicho asunto no fue discutido en las sentencias objeto de revisión proferidas en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la que la Subsección se abstendrá de emitir un pronunciamiento al respecto.
Aclarado lo anterior, la Sala advierte que lo discutido en el presente proceso es la decisión adoptada por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante las cuales (i) se declaró la nulidad de las Resoluciones UGM 019890 de 12 de diciembre de 2011 y UGM 031379 del 6 de febrero de 2012, proferidas por la UGPP, mediante las cuales se reliquidó la pensión de vejez de la parte demandada, sin atender los topes máximos de la mesada pensional;
(ii) se ordenó a la UGPP pagar en forma indexada la diferencia entre los valores cancelados y los dejados de recibir por la parte recurrida. Se observa que en la sentencia recurrida el Tribunal consideró, entre otras cosas, lo siguiente: “[…] Así las cosas, al realizar la verificación del valor del salario mínimo mensual vigente para el año 2007 - $433.700 con el tope de 25 S M.M.L.V. que señala el Acto Legislativo 01 de 2005, arroja un valor de $10.842.500.00.
Sin embargo, conforme lo señalado en el marco legal, la disposición contenida en el parágrafo primero del Acto Legislativo que prohíbe reconocer pensiones con monto superior a 25 Salarios Mínimos Mensuales, solo puede ser aplicada a aquellas prestaciones, que sin importar su régimen se causen con posterioridad al 31 de julio de 2010, situación que no es aplicable a la demandante ya que como se encuentra acreditado su estatus pensional se consolidó el 25 de julio de 2006.
Ahora bien, en la medida que la demandante no ejerció como Magistrada de Alta Corte, sino como empleada de la Rama Judicial - Magistrada Auxiliar- no le son aplicables las disposiciones contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 en concordancia con sus decretos reglamentarios, así como tampoco lo ordenado en la Sentencia C - 258 de 2013.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, no obstante, lo anterior, se aparta de la posición adoptada del a quo cuando señala que el régimen pensional de la Rama Judicial no es sujeto de tope máximo, por no consagrarlo dicha normativa, toda vez que como quedo suficientemente explicado, si lo es, en virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005 (…)”.
Sin embargo, en la Resolución RDP 043031 de 24 de noviembre de 2016[20], la UGPP objetó la legalidad de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y declaró la imposibilidad jurídica para dar cumplimiento a la orden impuesta en el citado fallo judicial. Posteriormente, a través de las Resolución RDP 014795 de 7 de abril de 2017[21], la entidad revocó el anterior acto administrativo y ordenó dar cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, reliquidando la pensión de vejez en cuantía de $ 10.977.128.
Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala establecer si en los fallos del Juzgado y el Tribunal se dispuso el pago de la mesada pensional en una cuantía superior a la que corresponde según la ley, para lo cual se estudiará el marco jurídico sobre el límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales, así como el tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
Sobre el límite al reconocimiento y pago de mesadas pensionales En relación con el tope que se debe imponer a las mesadas pensionales, se indica que nuestro ordenamiento jurídico ha previsto tal limitante desde la expedición de la Ley 4ª de 1976[22], la cual en su artículo 2 dispuso que “Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior ([23]) (…) no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario”.
Luego, el artículo 2[24] de la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988[25] y el artículo 3 del Decreto 1160 de 1989 (reglamentario de aquella), impusieron un nuevo límite correspondiente a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv). A su turno, la Ley 100 de 1993, en su artículo 18, estableció que “Cuando el Gobierno Nacional limite la base de cotización a 20 salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor”.
Y con posterioridad, a través del artículo 2 del Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 “Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones”, el presidente de la República, previó que “( ) el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales”.
Más adelante, el legislador al proferir la Ley 797 de 2003[26] modificó, en su artículo 5, el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, señalando que “El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales”.
Posteriormente, se elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv, mediante el Acto legislativo 01 de 2005, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: ( ) Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
( )” Sobre el asunto, se tiene que la Corte Constitucional en la sentencia del C- 155 de 1997, indicó que resulta legítimo que la ley señale topes máximos al monto de la pensión, sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado. En tal sentido, mencionó que dichos límites lo estableció el legislador en consideración de “( ) fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona, acorde a un sistema que comprende obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico de salud y servicios complementarios, mediante un servicio público eficiente, universal, solidario, integral, unitario y participativo, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y prestado por entidades públicas o privadas en los términos y condiciones establecidas en las leyes”[27].
Sobre el tope de las mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 tiene entre otros, como objetivo unificar la normativa en lo referente a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el fin de garantizar los derechos de quienes se encontraban próximos a consolidar su derecho pensional o tuviesen cierto tiempo de servicio, el artículo 36 up supra prevé un régimen de transición. Al respecto, dicha norma establece que las personas que, a la entrada en vigencia del sistema de seguridad social integral, esto es, el 1 de abril de 1994 o el 30 de junio de 1995, si son empleados del orden nacional o territorial, respectivamente, que contaran con 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les reconoce la pensión de vejez de acuerdo con el régimen anterior al que estaban afiliados.
Justamente, uno de estos regímenes especiales anteriores a la Ley 100 de 1993, es el dispuesto para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y el Ministerio Público, contenido en el Decreto 546 de 27 de marzo de 1971, que establecía: “Artículo 6º. Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas”.
Sobre este punto, se advierte a que pesar de que dicha norma no fijó límite máximo a los montos de las pensiones reconocidas en virtud del referido régimen especial pensional, tal omisión no es pretexto para sustraerse de aplicar los precitados umbrales pensionales, comoquiera que de conformidad con lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y T-360 de 2018, estos “( ) son un límite existente desde antes de la expedición el [sic] Acto Legislativo 01 de 2005 y que su incorporación en el texto superior mediante su artículo 48 busca establecer los topes “para todas las mesadas pensionales con cargo a los recursos de naturaleza pública”, con el fin último de “limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993”, de modo que resulta “( ) desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope”[28].
(Negrilla y subrayado fuera del texto) En consonancia, dicha Corporación a través de la sentencia T-073 de 2019[29] precisó que: “112. Ciertamente, el régimen de transición establecido por la Ley 100 de 1993 tuvo por objeto respetar las expectativas legítimas de las personas que aspiraban a obtener su derecho a la pensión con fundamento en los requisitos de la norma anterior.
Con todo, si bien en el artículo 36 de la citada disposición se previó una transición para garantizar únicamente los aspectos del régimen especial relacionados con la edad, monto -entendido como tasa de remplazo[30]- y número de semanas o tiempo de servicio[31], también se implementaron unos nuevos requisitos para el derecho a la pensión aplicables a toda la población[32]. 113.
En esa medida, aspectos diferentes a los anteriormente señalados no se ampararon con la transición. De ello resulta claro que el tope pensional no fue un aspecto cobijado por la transición, pues la Ley 100 de 1993 y normas concordantes establecieron límites sobre la materia. ( ) 121. En ese sentido, el marco jurídico constitucional, legal y jurisprudencial sistemáticamente ha establecido que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual tiene alcance respecto a las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 546 de 1971 ( ). 122.
En línea con lo anterior, resulta regresivo y, además contrario al marco jurídico aludido, considerar que las pensiones reconocidas en virtud de regímenes especiales, como los de la Rama Judicial y del Ministerio Público, carecen de límites ( )”. Visto lo anterior, la Sala precisa que, en el asunto bajo análisis, la señora Martha Lucía Páez Rodríguez es beneficiaria del régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, que regula las pensiones para los servidores públicos del Ministerio Público y de la Rama Judicial, el cual se aplica por la transición dispuesta en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hecho sobre el cual no hay discusión. Pues bien, la Sala evidencia que en la sentencia recurrida se ordenó reliquidar la pensión de vejez de la señora Martha Lucía Páez Rodríguez sin la aplicación del tope pensional establecido en el Decreto 314 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, en consonancia con el artículo 3 del Decreto 510 de 2003, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la sentencia C-258 de 2013 que establecieron un límite pensional de 25 smlmv.
Sobre el particular, la Corte Constitucional a través de la sentencia SU- 210 de 2017[33] sostuvo que el límite del monto de las pensiones a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes aplica para el sistema general de pensiones, y el régimen especial de magistrados, pensionados conforme al Decreto 546 de 1971; en todo caso, se señaló que los topes en las mesadas pensionales han sido consagrados, al menos, desde la Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988 y 100 de 1993.
Igualmente precisó que: “En efecto, en la Sentencia C-258 de 2013, dentro de los condicionamientos que la Corte introdujo al artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se señaló en la parte resolutiva que “[l]as mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.
Como se explicó en los fundamentos de esta decisión, a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, aplica no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y Magistrados.
Por tal razón, no podía la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocer dicho tope pues, sobre el particular, la Corte había tomado una decisión que había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional en la materia, y, por tanto, era de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades públicas.[220] Tampoco era de recibo el argumento de la Sección Segunda, según el cual la sentencia se había causado con anterioridad al fallo de constitucionalidad, y que por tanto no se regía por sus efectos, pues la orden emitida por la Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a todas las prestaciones de Congresistas, y por extensión de Magistrados de Altas Cortes, que hubiesen sido reconocidas, incluso con anterioridad a dicha decisión de constitucionalidad.
Desde las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación ha señalado que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993. Además, como se señaló en la Sentencia C-258 de 2013, la fijación de límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, es un asunto previsto desde antes de la expedición del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.
Así por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen de prima media.
Dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, y con base en él, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente “que a partir del 1° de julio de 2013 “ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.” (Negrilla y subrayado fuera del texto) De conformidad con lo anterior, se infiere que desde el año 1976 el ordenamiento jurídico colombiano ha fijado montos máximos para el pago de mesadas pensionales, los cuales se extienden y aplican a los beneficiarios de regímenes especiales.
En virtud de lo anterior, la Sala concluye que se debe infirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez sin el tope establecido en virtud de la sentencia C-258 de 2013, lo que dio lugar a que el ente previsional debiera pagar una mesada pensional superior a la determinada por la ley, razón por la cual se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, toda vez que, si bien la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 255 del CPACA[34], dicha disposición no resulta aplicable al caso bajo estudio, pues en virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, las normas de orden procesal tienen efectos inmediatos, salvo para los recursos interpuestos (ordinarios o extraordinarios), la práctica de pruebas decretadas, entre otras excepciones.
Quiere decir entonces que, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación surtida por la Ley 2080 de 2021, se debe aplicar la norma anterior frente a su trámite, es decir, que esta Sala es la competente para dictar la respectiva sentencia de reemplazo. Pues bien, como quiera que en esta providencia ya están expuestos los antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la Sala procederá a revisar el asunto de fondo.
En el caso bajo estudio, se observa que la señora Martha Lucía Páez Rodríguez es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 25 de julio de 1956, es decir, que para el 1 de abril de 1994 (fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993) tenía 38 años, superando la edad de 35 años requerida en la norma.
En efecto, el régimen aplicable al demandante no dispone previsión alguna sobre el límite máximo a las mesadas reconocidas por virtud de éste; de modo que, para efectos de definir tal aspecto, debe acudirse a las normas del régimen general vigente para la fecha en que adquirió el derecho pensional, es decir, el 25 de julio de 2006, fecha en que cumplió los 50 años de edad.
En ese orden de ideas, se estima que el tope máximo para liquidar la mesada pensional de la parte actora era el previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que lo fija en 25 smlmv. Así las cosas, la Sala considera que los actos administrativos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Martha Lucía Páez Rodríguez no se encuentran viciados de nulidad y se dictaron con aplicación de las normas legales y constitucionales aplicables, razón por la cual debe revocarse la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Once Administrado de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negarán las mismas.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y se infirmará la sentencia de 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De allí que, se revocará la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá y, en lugar, se negarán las pretensiones de la demanda; y no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: En consecuencia, se INFIRMA la sentencia del 17 de junio de 2016, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Once Administrativo de Bogotá el 23 de febrero de 2015 para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: No hay lugar a condena en costas. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 42-44 [2] Folios 55-57 [3] Folios 68-70 [4] Folios 63-66 [5] Folios 231-237 [6] Folios 239-245 [7] Folios 250-272. [8] Folios 287 y 288 [9] Folio 301 [10] Índice 23 SAMAI [11] Folio 272 reverso. [12] “CPACA.
Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [14] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [15] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [16] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [17] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [18] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [19] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [20] [21] Folios 76-80 [22] “Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones” [23] “de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, y en el sector privado, así como las que paga el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales a excepción de las pensiones por incapacidad permanente parcial” [24] “Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales” [25] “Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones” [26] “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales" [27] M. P. Fabio Morón Díaz [28] Fallo T-360 de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo [29] M.P. Carlos Bernal Pulido [30] Sentencias SU-395 de 2017, SU-230 de 2015, C-258 de 2013 [31] Aspectos del régimen especial al cual la persona se encontraba vinculada al momento de entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social [32] Sentencia SU-023 de 2018 [33] M.P. José Antonio Cepeda Amarís [34] En dicha norma se indicó que, cuando se encuentre fundada la causal del numeral 5 del artículo 250, o la prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada y se devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte la sentencia de nuevo, según corresponda.