Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., catorce (14) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-1 Demandado: Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas Asunto: Resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 7 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia de 7 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001 23 31 000 2011 01050 01. 1 De conformidad con lo establecido en el artículo 22 del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009 “[…] Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones […]”, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de 10 de junio de 2011 “[…] Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación y se modifica el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 […]”, los procesos judiciales que estén en trámite al cierre de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social fueron asumidos por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, lo cual ocurrió a través de la Resolución 4911 de 21 de junio de 2013 “[…] por la cual se declaró terminado el proceso de liquidación de Cajanal […]”. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas, presentó demanda2 contra la Caja Nacional de Previsión Social (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declarara la nulidad de la Resolución 9675 de 8 de marzo de 2008 expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social), mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión especial de jubilación gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada: i) el reconocimiento y pago de la pensión especial de jubilación gracia, equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el año anterior a la consolidación del derecho; ii) se realizaran los ajustes pensionales decretados de forma anual; iii) se indexaran las sumas de dinero adeudadas; y iv) se reconociera y ordenara el pago de los intereses moratorios.

Presupuestos fácticos 3. El señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 2 La demanda se presentó por medio de apoderado el 13 de julio de 2011. 3 Prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 1984 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1.

Señaló que nació el 27 de diciembre de 1949 y que se desempeñó como docente vinculado por un ente territorial (nacionalizado) durante más de 20 años, desde antes de 31 de diciembre de 1980. 3.2. Sostuvo que, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP) el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, toda vez que, a su juicio, cumplía los requisitos de ley para el efecto. 3.3.

Refirió que la entidad demandada, mediante la Resolución 9675 de 8 de marzo de 2008, le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, al estimar que no acreditó haber laborado durante 20 años como docente oficial del orden departamental, municipal o distrital, toda vez que los tiempos prestados como docente nacional no podían computarse para cumplir el requisito de tiempo de servicio. 4.

El señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 2, 6, 23, 25 y 58 de la Constitución Política. • Ley 114 de diciembre 4 de 19134. • Ley 116 de 22 de noviembre de 19285. • Ley 4 de 21 de enero de 19766. • Ley 57 de 24 de diciembre de 19877. • Ley 62 de 16 de septiembre de 19858. • Ley 71 de 19 de diciembre de 19889. • Ley 91 de 29 de diciembre de 198910. 4 Por la cual se crean pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuelas. 5 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 6 Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones. 7 Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir el Código de Minas, para ajustar y adecuar sus preceptos a algunas funciones del Ministerio de Minas y Energía y de sus organismos adscritos o vinculados para dictar normas de carácter tributario, cambiario y otras disposiciones, de conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional. 8 Por la cual se modifica el artículo 3 de la Ley 33 de 29 de enero de 1985. 9 Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones. 10 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

El señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que la pensión de jubilación gracia fue prevista por el legislador como una prestación de carácter especial, que buscaba equiparar los ingresos de los docentes territoriales y nacionalizados respecto de sus pares nacionales que tenían remuneraciones superiores, siempre y cuando su vinculación hubiera tenido lugar antes del 31 de diciembre de 1980. 5.2.

Adujo que, contrario a lo señalado por la entidad demandada, tenía el derecho al reconocimiento de la citada prestación, toda vez que cumplió los requisitos establecidos en la ley, comoquiera que: i) cumplió 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999; ii) prestó sus servicios como docente del orden nacionalizado y territorial, desde el 29 de noviembre de 1969; es decir, antes de la fecha establecida en el numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (31 de diciembre de 1980) y iii) cumplió más de 20 años de servicios como docente nacionalizado en el Municipio de Santiago de Cali.

Contestación de la demanda 6. La parte demandada contestó a la demanda11 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que se desconoce la normativa especial que regula la pensión de jubilación gracia, en tanto se encuentra dirigida a suplir las diferencias salariales entre los maestros del orden nacional con los territoriales y nacionalizados, siempre que estos últimos se hubieren vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. 6.2.

Refirió que, conforme a las certificaciones de tiempo de servicios, se podía establecer que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no estuvo vinculado como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años toda vez que su vinculación fue: i) como contratista del Estado, en forma interrumpida 11 Mediante apoderado. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el 3 de septiembre de 2001 al 10 de noviembre de 2003; y ii) como docente del orden nacional desde el 11 de noviembre de 2003 hasta el 19 de agosto de 2005; razón por la cual, esos tiempos de servicio no se puede tener en cuenta para el reconocimiento pensional solicitado.

Sentencia de 3 de febrero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001 23 31 000 2011 01050 01 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la parte resolutiva de la sentencia declaró la nulidad de la Resolución 9675 de 8 de marzo de 2008 expedida por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social (hoy UGPP), mediante la cual se le negó el reconocimiento de la pensión especial de jubilación gracia del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas. 7.1.

A título de restablecimiento del derecho condenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer la pensión de jubilación gracia al señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas “[…] a partir del 13 de julio de 2008, por prescripción trienal, con base en el 75% del promedio de lo devengado por salarios y demás factores salariales, causados entre el 17 de diciembre de 2003 y el 17 de diciembre de 2004, con los respectivos reajustes legales […]”.

Asimismo, ordenó la indexación de las sumas reconocidas. Consideraciones del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 8. Para fundamentar su decisión, consideró que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas reunió los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que: i) cumplió los 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999; ii) tuvo vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que acreditó haber sido nombrado como docente interino del Departamento de Nariño desde el 29 de noviembre de 1969; ii) cumplió los 20 años de servicios el 17 de diciembre de 2004 como docente territorial o 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacionalizado. 9.

Respecto de este último requisito, consideró que si bien la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social señaló que en algunos de los periodos indicados la vinculación del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas se produjo mediante contratos de prestación de servicios: i) dicha situación no fue probada; ii) los lapsos no coinciden con los probados para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia; y iii) conforme lo ha indicado la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado como válidos para el reconocimiento de la prestación los tiempos de servicios como docente vinculado mediante contratos de prestación de servicios. 10.

Por último, consideró que: i) la solicitud pensional se radicó el 19 de septiembre de 2007, la cual fue resuelta mediante el acto administrativo acusado el 6 de marzo de 2008; y ii) la demanda se presentó el 13 de julio de 2011, superando el término de tres años prevista en la normativa, por lo cual la efectividad de la pensión se consideraba a partir del 13 de julio de 2008.

Recursos de apelación Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 11. Indicó que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que no estuvo vinculado como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años toda vez que su vinculación fue: i) como contratista del Estado, en forma interrumpida desde el 3 de septiembre de 2001 al 10 de noviembre de 2003; y ii) como docente del orden nacional desde el 11 de noviembre de 2003 hasta el 19 de agosto de 2005; razón por la cual, esos tiempos de servicio no se puede tener en cuenta para el reconocimiento pensional solicitado. 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.

Refirió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en excluir los tiempos nacionales para los efectos del reconocimiento de la pensión gracia por ser abiertamente incompatibles con el espíritu de la prestación, por lo que le resulta inconcebible que, para el caso concreto, el periodo así certificado sea tenido en cuenta para acceder al derecho.

Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas 13. El señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas interpuso recurso de apelación, de forma parcial, contra la sentencia proferida, en primera instancia, argumentando que la pensión de jubilación gracia debe ser reconocida con efectos fiscales desde el momento en que consolidó su estatus; es decir, a partir del 17 de diciembre de 2004, sin ningún tipo de prescripción, porque desde que consolidó el derecho pensional formuló tres peticiones que originaron la expedición del acto enjuiciado, sin que entre la fecha de su presentación y la de su respuesta hubieran transcurrido más de tres años. 14.

En este punto destacó, que la entidad demandada obró de mala fe al no tramitar las solicitudes de reconocimiento pensional oportunamente, impidiéndole obtener su reconocimiento, por lo que solicitó condenarla al pago de las costas procesales. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 15. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 7 de septiembre de 2018, en segunda instancia, resolvió: “[…] CONFIRMAR la sentencia de 3 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Laboral de Descongestión, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia […]” 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado 16.

Para fundamentar su decisión, consideró que era pacífica la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, bien sea porque provenga directamente del Gobierno Nacional o se acredite en el plenario que la profesión se ejerció en una institución educativa nacional. 17.

Asimismo, consideró que la modalidad de vinculación no enervaba el eventual reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que su referente es la efectiva prestación del servicio docente en los sectores territorial y nacionalizado, razón por la cual, los nombramientos en interinidad, en provisionalidad e inclusive a través de contratos de prestación de servicios, constituyen vínculos válidos y computables para tal efecto, eso sí, precisando que en este último supuesto, deberá acreditarse que el objeto del pacto, esté circunscrito a labores eminentes educativas, esto es, de profesión docente. 18.

Al analizar el caso concreto consideró que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas probó una prestación del servicio como docente en dos periodos discontinuos de la siguiente manera: 18.1. En el Departamento de Nariño como maestro interino, durante 11 meses y 8 días, desde el 29 de noviembre de 1969. 18.2. En la coordinación de educación como profesor de tiempo completo por espacio de 3 años, 10 meses y 15 días desde el 15 de febrero de 1972, ello según las certificaciones expedidas respectivamente por la profesional universitaria del archivo departamental de Nariño, por el pagador y coordinador de educación misional contratada del municipio de Tumaco y los actos de nombramiento y posesión, estos últimos decretados de oficio, mediante auto de 8 de febrero de 2018. 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

Con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, fecha prevista por la Ley 91 de 1980 para la procedencia del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, prestó los siguientes servicios: 19.1. Conforme a la certificación expedida por el Subsecretario Administrativo de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali se probó que prestó sus servicios como docente nacionalizado en el municipio de Santiago de Cali, durante 20 años, 1 mes y 2 días, desde el 13 de julio de 1989 hasta el 13 de agosto de 2009. 20.

Asimismo, indicó que no era de recibo el argumento de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, según el cual no era procedente tener en cuenta los tiempos de servicios discontinuos en que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas laboró como educador entre el 3 de septiembre de 2001 y el 10 de noviembre de 2003; por cuanto su vinculación fue como contratista del estado. 21.

Lo anterior, toda vez que los periodos referidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no coinciden con los acreditados mediante las certificaciones laborales aportadas al plenario y los actos de nombramiento y posesión; y en tal virtud, resultaba inviable analizar y determinar el tipo de vinculación durante los mismos y sus extremos temporales, por cuanto no correspondían a su historia laboral. 22.

Por tanto, consideró que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por veinte 20 años, como quiera que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (29 de noviembre de 1969), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 27 de diciembre de 1999, y observar una buena conducta en su desempeño como docente12. 12 Para el efecto se aportó certificado de antecedentes disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación de fecha 18 de diciembre de 2018, que da cuenta que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas a dicha fecha no registraba sanciones ni inhabilidades vigentes, la cual no fue objetada. 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

Por último, consideró que revisado el expediente la fecha de presentación de la reclamación en sede administrativa fue el 17 de septiembre de 2007 y que solo hasta el 13 de julio de 2011 presentó la demanda, ante lo cual y como quiera que transcurrió un plazo superior a 3 años entres las fechas referidas lo procedente es tomar la de formulación de la acción para efectos del cómputo de la prescripción trienal de las mesadas pensionales adeudadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Así las cosas los efectos fiscales del reconocimiento de la pensión gracia del actor debe ser a partir del 13 de julio de 2008, conforme lo consideró el Tribunal. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 24. La Unidad administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social13 interpuso demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión14 contra la sentencia de 7 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 760012331000 2011 01050 01, por estimar que se encuentra incursa en las causales establecidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 200315. 25.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social presentó las siguientes pretensiones: “[…] Por configurarse la causal prevista en el literal a y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”(ii) “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, se persigue con el ejercicio de la presente acción que el Honorable Consejo de Estado disponga: 13 La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión fue presentada por intermedio de apoderado el 17 de julio de 2020. 14 Previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011“[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 15 […] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales […] 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Revocar la sentencia proferida el 7 de septiembre de 2018, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó el fallo de primera instancia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de 3 de febrero de 2015, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado por el señor SEGUNDO ARQUÍMEDES LANDÁZURI CABEZAS, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en proceso con numero de radicación 2013-00522. 2.

Declarar que al señor SEGUNDO ARQUÍMEDES LANDÁZURI CABEZAS, no le asiste el derecho a la pensión de gracia teniendo en cuenta los servicios prestados en calidad de docente NACIONAL. 3. Declarar que el señor SEGUNDO ARQUÍMEDES LANDÁZURI CABEZAS, debe efectuar la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento de la pensión de gracia, debidamente indexadas, al no haber lugar al pago de valor alguno en virtud de tal prestación. sin perjuicio de los intereses de mora que se causen desde la fecha de exigibilidad de la obligación hasta la fecha de pago total, liquidados a la tasa legal vigente aplicable […]”. 26.

Para sustentar la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión, expuso para ambas causales, los siguientes argumentos: 27. Indicó que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que no demostró su vinculación como docente del orden territorial o nacionalizado, toda vez que: 28.

Los tiempos de servicio que acreditó como docente: i) al servicio del Departamento de Nariño para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia desde el 15 de octubre de 1969 hasta el 20 de enero 1970, desde 22 de enero de 1970 hasta el 31 de enero de 1972 y desde el 15 de febrero de 1972 hasta el 31 de diciembre de 1975; y ii) desde el 13 de julio de 1989 hasta el 13 de agosto de 2009 en el Municipio de Santiago de Cali, fueron del orden nacional, en la medida que fueron pagados con dineros del situado fiscal provenientes directamente de la Nación, por lo cual indica que dichos tiempos no pueden ser tenidos en cuenta ni computables para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. 29.

Para el efecto, adujo que los fondos educativos regionales administraban la educación con los recursos de la Nación, por lo que el acto administrativo que nombró al docente correspondía en realidad a una vinculación docente de carácter 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional, por tratarse de una mera distribución de los ingresos corrientes de la Nación, para que las entidades territoriales, en calidad de administradoras de dichos fondos, atendieran con los recursos del situado fiscal obligaciones o servicios a cargo de la Nación. 30.

Aunado a lo anterior, indicó que los representantes de los entes territoriales que hacían parte de los fondos educativos regionales expedían actos de nombramiento y remoción docente, cuando los recursos de financiación provenían del situado fiscal, como delegado o agente del Gobierno Nacional y bajo el aval del Ministerio de Educación Nacional y no como nominador de docentes territoriales.

Contestación al recurso extraordinario de revisión 31. La parte demandada, notificada en debida forma16, no contestó la demanda. Concepto del Ministerio Público 32. El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 33. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones prevista en el artículo 20 de la Ley 797; v) el marco normativo de la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, vi) el marco normativo de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797; vii) el marco normativo y jurisprudencial 16 Cfr. Índice 16 SAMAI.

La notificación fue realizada mediante correo electrónico enviado el 26 de octubre de 2021 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la pensión jubilación gracia y viii) el análisis de las causales de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 34.

Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) 249 ibidem, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) 111 ibidem, en especial, el numeral 2.° sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y iv) 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201917 esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida, en segunda instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 7 de septiembre de 2018.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797. 35. Vistos los artículos: i) 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimientos de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública; y ii) 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el recurso extraordinario de revisión, entre otros, con base en las causales del artículo 20 de la Ley 797, que dispone: “[…] Artículo 251. […] En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento transaccional o conciliatorio […]” 36.

En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 7 de septiembre de 2018. Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 22 de octubre de 201818 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 17 de julio de 2020; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437. 17 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 18 De conformidad con el Sistema de Información Judicial Colombiano. 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Problema jurídico 37.

En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configuran o no las causales de revisión señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, por haberse reconocido la pensión de jubilación gracia al señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas con presunta vulneración al debido proceso y sin el cumplimiento de los requisitos legales y, en consecuencia, determinar si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo de la acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones prevista en el artículo 20 de la Ley 797 38.

Visto el artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de las sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. 39. Atendiendo a que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado19 que, si bien la norma citada supra indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión20, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: 39.1.

Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, aquellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso o actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación21. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 16 de julio de 2020, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 11001-03-25-000-2012- 00924-00 (2793-2012). 20 Actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 21 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.2.

Tienen legitimación en la causa por activa para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 39.3.

Respecto de su alcance, se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro Público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira.

De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación. 39.4. Se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. Marco normativo de la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 40.

Visto el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de Naturaleza Pública; en especial cuando el reconocimiento “[…] se haya obtenido con violación al debido proceso […]”. 41. Atendiendo a que la Corte Constitucional22 ha definido el derecho al debido proceso como el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, mediante las cuales se busca la protección del individuo dentro de una actuación judicial o administrativa para que, durante su trámite, se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son23: 22 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 4 de junio de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. 23 Sentencia C-341 de 2014. 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.1.

El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en las sentencias. 41.2. El derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. 41.3.

El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. 41.4.

El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. 41.5. El derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. 41.6.

El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas. 42. Por su parte, esta Corporación24 respecto de esta causal ha considerado: 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 3 de noviembre de 2020, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, número único de radicación 11001-03- 15-000-2020-03151-00. 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Por contera, es claro que para la Sala de Decisión, la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo que recoge es ese vicio o glosa que empaña el reconocimiento del derecho prestacional desde su sustancialidad, esto es, desde los presupuestos de su existencia que implican contar en su haber con el beneficio de que se trata, o lo que es lo mismo, ante la carencia de los requisitos para predicarlo a su favor.

Sin perjuicio de lo anterior, esta judicatura considera pertinente aclarar que por esencia, el recurso extraordinario de revisión no fue concebido para refutar la valoración de las pruebas contenida en la providencia que se busca infirmar, por lo que en el contexto de la causal que se analiza, a la luz del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el operador extraordinario debe armonizar en forma perfecta los elementos y presupuestos propios del recurso extraordinario de revisión y la causal en cita.

Para tal efecto, le corresponde adentrarse en el estudio de los núcleos esenciales que componen el derecho fundamental del debido proceso25, en los que se encuentra el espectro probatorio, pero para no exceder el límite estructural del recurso extraordinario de revisión, se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario, por cuanto no se trata de una tercera instancia, como ya lo ha decantado, en forma reiterada, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo […]”. 43.

De lo anterior se colige que los presupuestos de esta causal son los siguientes: i) que el derecho haya sido reconocido; ii) que ese reconocimiento haya sido obtenido mediante la transgresión al debido proceso; es decir, que el origen o génesis del derecho es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor y iii) se impone la evaluación de las pruebas incorporadas en el expediente al margen de la valoración realizada por el juez natural de la causa, de lo contrario se reviviría el debate jurídico y procesal del asunto de origen, lo cual es ajeno a este medio de defensa extraordinario26.

Marco normativo de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 44. Visto el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de Fondos de 25 Sobre el punto véase: sentencia de 3 de marzo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2017-02457-00 (REV).

M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Quince Especial de Decisión, sentencia de 19 de julio de 2021; C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 11001 03 15 000 2016 01224 00 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Naturaleza Pública; en especial cuando “[…] la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]”. 45.

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797, se observa que ella obedeció a la necesidad “[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]”. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. 46.

Bajo ese entendido, esta Corporación27 ha considerado que esos requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la pensión de jubilación gracia 47.

La pensión de jubilación gracia fue creada por la Ley 114 de 4 de diciembre de 1913 y es definida como una prestación concedida a los docentes, con el fin de reconocerles su dedicación, entereza y esfuerzo en su gestión de educación. 48. Su regulación se encuentra determinada en el artículo 1.º ibidem, según el cual “[…] los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente Ley […]”, con el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 4.º ibidem 27 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00. 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los cuales son: 48.1.

No haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, en la medida que su finalidad fue la de compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que, a su vez, recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; y esta diferencia existía porque en virtud de la Ley 39 de 26 de octubre de 190328, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, mientras que la secundaria se encontraba a cargo de la Nación. 48.2.

Que en los empleos desempeñados se haya conducido con honradez, consagración y buena conducta. 48.3. Haber cumplido cincuenta años de edad. 49. Con posterioridad, se expidió la Ley 116 de 1928, la cual extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública, a quienes para el cómputo de los años de servicio les fue permitido sumar los periodos laborales en diversas épocas en escuelas de enseñanza primaria y normalista. 50.

La normativa indicada supra preservó la exigencia señalada en la Ley 114 de 1913 de no recibir otra pensión nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación; es decir, mantuvo esa incompatibilidad, que tenía su fuente en la prohibición de la Constitución Política de 1886 de no recibir doble asignación del erario, norma que a su vez fue reproducida en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991. 51.

A través de la Ley 37 de 193329 en su artículo 3.º se hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 28 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. 29 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

De lo anterior se colige que una de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión de jubilación gracia, ya sea por servicios docentes en primaria, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, pues la compatibilidad pensional que determina la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios. 53.

Sobre el particular, es preciso señalar que la Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, consideró: “[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley […]”. 54.

Posteriormente, como consecuencia del proceso de nacionalización de la educación, que trajo la Ley 43 de 11 de diciembre de 197530 los docentes de primaria y secundaria quedaron vinculados con la Nación y, por ende, ya no se presentarían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 55. Luego, se expidió la Ley 91 de 198931, disposición que en su artículo 1.º dispuso: “[…] Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 30 Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. 31 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975 […]”. 56.

Por su parte, en su artículo 15 ordinal 2.° fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia en los siguientes términos: “[…] 2.- Pensiones Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. A. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1. de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

(Resalta la Sala) […]”. 57. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación de 26 de agosto de 199732, determinó que el numeral 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es una norma de carácter transitorio, ello para no desconocer los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados.

Textualmente consideró: 32 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad ‘[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación’, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera ‘[ ]otra pensión o recompensa de carácter nacional’. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la ‘[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año’, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 ‘tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia[ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos’.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa (sic) que inicialmente le asignó la ley […]”. 58.

A su vez, la Corte Constitucional en la sentencia C-084 de 17 de febrero de 199933, analizó la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, en los siguientes términos: “[…] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la ‘nacionalización’ de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada ‘pensión gracia’, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de 33 Corte Constitucional, sentencia C- 084 de 17 de febrero de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado ‘por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica’, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de ‘hacer las leyes’, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación […]”. 59.

Asimismo, mediante la sentencia C-489 de 4 de mayo de 200034, dentro del estudio de constitucionalidad del literal b) del ordinal 2.º del artículo 15 la Ley 91 de 1989, concluyó: “[…] No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (art. 58 C.P.), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva.

De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia. 34 Corte Constitucional, sentencia C-489 de 4 de mayo de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante.

Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna. En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia dicha ley, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por constituir derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer […]”. 60.

Esta Corporación35 ha indicado que la sentencia citada supra fue clara en indicar a qué docentes no se les aplica el ordinal 2.º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, sin que ello implique que se extendiera, cambiara o ampliara la fecha de vinculación fijada como límite para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que existe regulación expresa que definió la fecha máxima de vinculación que habilitaba la posibilidad de acceso al reconocimiento de la pensión reclamada, la cual tenía una base lógica en el plazo para la culminación del proceso de la nacionalización de la educación. 61.

En efecto, la citada sentencia sostuvo que la expresión “[…] docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]”, contenida en el artículo 15 ordinal 2.º, literal a) de la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente ostentara un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, y en ese evento, adquiere el derecho a la pensión de jubilación gracia, cuando cumpla los demás requisitos de ley. 62.

También indicó que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1.º de enero de 1981, pero a aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, con anterioridad a la precitada fecha, no se les podía desconocer el derecho y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no 35 Ver entre otras Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 18 de mayo de 2018, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 76001233300020140000701. 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estaban vinculados como docentes, pero tenían experiencia anterior, se les puede adicionar el laborado con posterioridad en la misma calidad. 63.

De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia, porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación ordinaria sea el previsto para los empleados del orden nacional como lo señala la Ley 91 de 1989; lo que en modo alguno puede mutar automáticamente las condiciones iniciales en que fue nominado. 64.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 21 de junio de 201836, realizó un análisis detallado de la naturaleza jurídica de los recursos transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales en virtud del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; de la situación de aquellos educadores a quienes en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el fondo educativo regional; y, de los recursos que atendieron para atender las acreencias laborales, para arribar a las siguientes conclusiones: 64.1.

Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Constitución Política de 1886 y hasta cuando permaneció su vigor en la Constitución Política de 1991; no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 64.2.

Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. 64.3. La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 21 de junio de 2018, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, número único de radicación 25000 23 42 000 2013 04683 01 (3805- 2014). 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos. 64.4.

Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resultaba factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 64.5.

Por tanto, indicó que no era lógico inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales: i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el errado argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 64.6.

Se requiere que la respectiva autoridad nominadora certifique de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial; o en su defecto, también se puede acreditar con copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales. 64.7.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 65.

En suma, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene: i) por haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o nacionalizados por un término no menor de veinte (20) años; ii) estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haber cumplido la edad de cincuenta años; iv) haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta y v) sin que influya el origen de los recursos de la entidad nominadora, sino el origen de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.

Análisis de la causal de revisión 66. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el recurso extraordinario de revisión de la referencia, invoca las causales señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797, comoquiera que, a su juicio, se reconoció la pensión de jubilación gracia al señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas con presunta vulneración al debido proceso y sin el cumplimiento de los requisitos legales. 67.

En esa medida, la Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios jurisprudenciales citados supra, para la configuración de las citadas causales, de la siguiente manera: Respecto de la causal indicada en el numeral a) del artículo 20 de la Ley 797 68.

Para determinar si la sentencia recurrida reconoció la pensión de jubilación gracia con desconocimiento del derecho al debido proceso, es preciso indicar que la parte recurrente no menciona ningún elemento que deba revisar esta Sala con el desconocimiento de las garantías constitucionales que debió atender la actividad judicial. 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 69.

El presunto desconocimiento del derecho del debido proceso se argumenta en el entendido que el origen de la prestación es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor, esta Sala considera que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001 23 31 000 2011 01050 01, se demandó la nulidad de la Resolución 9675 de 8 de marzo de 2008, mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas, en los siguientes términos: “[…] Que el peticionario ha prestado los siguientes servicios al estado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 19720215- 19751230 1396 MUNICIPIO DE CALI 19890713-20050614 5732 […] Que de acuerdo con las normas antes transcritas y los elementos de juicio existentes en el cuaderno administrativo, se observa que no hay lugar al reconocimiento de la prestación solicitada por cuanto el peticionario no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital y no se encontraron vinculaciones como docente de los mismos entes territoriales al 31 de diciembre de 1980 […]”.

Actuaciones en primera instancia 70. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se desarrollaron las siguientes actuaciones: Concepto de violación señalado en la demanda Problema jurídico planteado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca La parte demandante sostuvo que la pensión de jubilación gracia fue prevista por el legislador como una prestación de carácter especial, que buscaba equiparar los ingresos de los docentes territoriales y nacionalizados respecto de sus pares nacionales que Se contrajo a determinar si el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas cumplía con los requisitos de edad, tipo de vinculación como docente a una entidad territorial, tiempo de servicios y demás exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. El Tribunal declaró la nulidad del acto administrativo acusado y reconoció la pensión de jubilación gracia “[…] a partir del 13 de julio de 2008, por prescripción trienal, con base en el 75% del promedio de lo devengado por salarios y demás factores salariales, causados entre el 29 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenían remuneraciones superiores, siempre y cuando su vinculación hubiera tenido lugar antes del 31 de diciembre de 1980.

Adujo que, contrario a lo señalado por la entidad demandada, tenía el derecho al reconocimiento de la citada prestación, toda vez que cumplió los requisitos establecidos en la ley, comoquiera que: i) cumplió 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999; ii) prestó sus servicios como docente del orden nacionalizado y territorial, desde el 29 de noviembre de 1969; es decir, antes de la fecha establecida en el numeral 2.° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 (31 de diciembre de 1980) y iii) cumplió más de 20 años de servicios como docente territorial. 17 de diciembre de 2003 y el 17 de diciembre de 2004, con los respectivos reajustes legales […]”.

Asimismo, ordenó la indexación de las sumas reconocidas. Consideró que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que: i) cumplió los 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999; ii) tuvo vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que acreditó haber sido nombrado como docente interino del Departamento de Nariño desde el 29 de noviembre de 1969; ii) cumplió los 20 años de servicios el 17 de diciembre de 2004 como docente territorial o nacionalizado.

Respecto de este último requisito, consideró que si bien la UGPP señaló que en algunos de los periodos indicados la vinculación del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas se produjo mediante contratos de prestación de servicios: i) dicha situación no fue probada; ii) los lapsos no coinciden con los probados para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia; y iii) en gracia de discusión, conforme lo ha indicado la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado como válidos para el reconocimiento de la prestación los tiempos de servicios como docente vinculado mediante contratos de prestación de servicios.

Actuaciones en segunda instancia 30 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentos de los recursos de apelación Problema jurídico planteado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado Sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado UGPP Indicó que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no reúne los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que no estuvo vinculado como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años toda vez que su vinculación fue: i) como contratista del Estado, en forma interrumpida desde el 3 de septiembre de 2001 al 10 de noviembre de 2003; y ii) como docente del orden nacional desde el 11 de noviembre de 2003 hasta el 19 de agosto de 2005; razón por la cual, esos tiempos de servicio no se puede tener en cuenta para el reconocimiento pensional solicitado.

Parte demandante Argumentó que no se presentaba la prescripción de las mesadas pensionales, en la medida que presentó la reclamación dentro del término previsto en la Ley. De acuerdo con los cargos formulados en los recursos de apelación interpuestos por las partes procesales contra la sentencia parcialmente estimatoria, le corresponde a la Sala determinar como problema jurídico: Si para el reconocimiento de la pensión gracia, es viable el cómputo de los servicios prestados como docente vinculado a través de contratos de prestación de servicios; y cómo se acredita de manera idónea la prestación del servicio docente en tal condición. Adicionalmente, y en la hipótesis que la respuesta al problema anterior sea positiva, deberá dilucidarse si las peticiones reiteradas encaminadas al reconocimiento de una prestación periódica, impiden la ocurrencia de la prescripción de algunas mesadas.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia apelada, Consideró que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles territoriales por veinte 20 años, como quiera que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (29 de noviembre de 1969), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 27 de diciembre de 1999, y observar una buena conducta en su desempeño como docente.

Los periodos referidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no coinciden con los acreditados mediante las certificaciones laborales aportadas al plenario y los actos de nombramiento y posesión; y en tal virtud, resultaba inviable analizar y determinar el tipo de vinculación durante los mismos y sus extremos temporales, por cuanto no correspondían a su historia laboral.

Por último, confirmó la prescripción de las mesadas pensionales 71. Esta Sala considera que el reconocimiento pensional de jubilación gracia del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no se realizó con vulneración del debido proceso, toda vez que: 31 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.

Los argumentos expuestos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el recurso extraordinario de revisión, respecto de la presunta vinculación como docente del orden nacional del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas por haber prestados sus servicios para: i) el Departamento de Nariño desde el 15 de octubre de 1969 hasta el 20 de enero 1970, desde 22 de enero de 1970 hasta el 31 de enero de 1972 y desde el 15 de febrero de 1972 hasta el 31 de diciembre de 1975; y ii) desde el 13 de julio de 1989 hasta el 13 de agosto de 2009 en el Municipio de Santiago de Cali, por ser pagados con dineros del situado fiscal provenientes directamente de la Nación por la participación de los delegados del Fondo Educativo Regional y la financiación de los salarios con recursos del Sistema General de Participaciones, no fue objeto de estudio en las instancias ordinarias sin que sea, por esta razón, procedente su discusión a través del recurso extraordinario de revisión. 73.

En efecto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el acto administrativo acusado negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al estimar que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no acreditaba el cumplimiento del requisito de haber prestado sus servicios como docente en el orden territorial desde el “[…] 1972-02-15 al 1975-12-30 […]”, en la medida que así lo señalaban los certificados de tiempos de servicio expedidos, en los que constaba que su vinculación en dicha época era del orden nacional. 74.

Asimismo, en la contestación de la demanda, argumentó que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no estuvo vinculado como docente territorial o nacionalizado por más de 20 años toda vez que su vinculación fue: i) como contratista del Estado, en forma interrumpida desde el 3 de septiembre de 2001 al 10 de noviembre de 2003; y ii) como docente del orden nacional desde el 11 de noviembre de 2003 hasta el 19 de agosto de 2005; razón por la cual, a su juicio, esos tiempos de servicio no se pueden tener en cuenta para el reconocimiento pensional solicitado. 32 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.

A su vez, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del acto administrativo acusado por considerar que el señor Segundo Aran Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia, en la medida que: i) cumplió los 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999; ii) tuvo vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que acreditó haber sido nombrado como docente interino del Departamento de Nariño desde el 29 de noviembre de 1969; ii) cumplió los 20 años de servicios el 17 de diciembre de 2004 como docente territorial o nacionalizado en el Municipio de Santiago de Cali. 76.

Respecto de este último requisito, consideró que si bien la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social señaló que en algunos de los periodos indicados la vinculación del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas se produjo mediante contratos de prestación de servicios: i) dicha situación no fue probada; ii) los lapsos no coinciden con los probados para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia; y iii) en gracia de discusión, conforme lo ha indicado la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado como válidos para el reconocimiento de la prestación los tiempos de servicios como docente vinculado mediante contratos de prestación de servicios.

En esa medida, a título de restablecimiento del derecho ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, con efectos fiscales a partir del 18 de julio de 2008 por prescripción de las mesadas pensionales. 77. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en el recurso de apelación, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

A su vez, el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas indicó en el recurso de apelación que no se presentaba la prescripción de las mesadas pensionales. 78. La sentencia recurrida se ocupó del estudio del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prestación, con fundamento en determinar la naturaleza de la vinculación del docente, considerando que, conforme las pruebas decretadas en la primera instancia y de oficio en la segunda instancia, mediante 33 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co auto de 8 de febrero de 201837, se podía determinar, que el señor Landázuri Cabezas prestó los servicios como docente en planteles territoriales por veinte 20 años. 79.

Asimismo, consideró que los periodos referidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social respecto de la vinculación por contratos de prestación de servicios no coincidían con los tiempos de servicios acreditados para el reconocimiento de la prestación y, en esa medida, no sería objeto de pronunciamiento.

Por último, confirmó la prescripción de las mesadas pensionales. 80. De lo anterior se colige que, si bien es cierto en la sentencia recurrida, no se discutió la presunta vinculación como docente del orden nacional del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas por haber sido cancelados los servicios prestados con dineros del situado fiscal provenientes directamente de la Nación por la participación de los delegados del Fondo Educativo Regional y la financiación de los salarios con recursos del Sistema General de Participaciones, lo cierto es que, el reconocimiento pensional se realizó con el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley, ajustándose a la posición actual de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual se requiere: 80.1.

Cumplir 50 años de edad y 20 años de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado, el cual puede ser prestado de forma continua o discontinua y temporal o interina. 80.2. Estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, pues la citada norma indica que aquellos docentes que “[…] tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos […]”, sin que condicione su reconocimiento al cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios como docente del orden territorial o nacionalizado antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. 37 Cfr, folio 218 y 219.

Frente a las pruebas decretadas es preciso indicar que en las instancias se garantizó el derecho al debido proceso y de contradicción de las pruebas, sin que la UGPP realizara algún pronunciamiento de los documentos allegados. 34 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.3.

Haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 80.4. Para su reconocimiento no es procedente establecer el origen de los recursos de la entidad nominadora ni la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional en el respectivo Fondo Educativo Regional, sino el origen de la plaza a ocupar. 81. En efecto, en el caso concreto, se encuentra probado que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas cumplió 50 años de edad el 27 de diciembre de 1999, toda vez que nació 27 de diciembre de 194938. 82.

Asimismo, que prestó los siguientes tiempos de servicio: Departamento de Nariño Acto de Nombramiento Fecha de vinculación Fecha de Desvinculación Cargo desempeñado Tiempo laborado Decreto 630 del 29 de noviembre de 196939, expedido por el Gobernador del Departamento 29 de noviembre de 1969 No acredita Maestro interino 45 días Resolución 288A del 24 de octubre de 196940, expedida por el Gobernador del Departamento y el Secretario de Educación Pública No acredita No acredita Director de la Escuela de Varones de Palambí del municipio de Tumaco 45 días Decreto 015 del 22 de enero de 1970, expedido por el Gobernador del Departamento 1.° de enero de 1970 11 septiembre de 197041 Maestro del Departamento No acredita Resolución 003 del 1º de febrero de 197242, expedida por el Gobernador del Departamento 15 de febrero de 197243 No acredita Profesor de tiempo completo en la Coordinación de Educación Contratada 3 años, 10 meses y 15 días 38 Cfr. folio 28 del cuaderno que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 39 Folios 250-252. 40 Cfr. folios 248-249. 41 Conforme se extracta de la Resolución 414 del 11 de septiembre de 1970. 42 Cfr. folio 279. 43 Conforme lo acredita el acta de posesión obrante a folio 274. 35 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Docente Nacionalizado en el Municipio de Santiago de Cali44 Acto de Nombramiento Fecha de vinculación Fecha de Desvinculación Tiempo laborado Decreto 690 del 24 de mayo de 198945, expedido por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca y el Delegado del Ministerio de Educación para prestar el servicio en el Municipio de Santiago de Cali 13 de julio de 198946 18 de septiembre de 1984 5 años, 2 meses y 6 días Decreto 1276 del 13 de julio de 199447, expedido por el Gobernador del Valle del Cauca y el Delegado del Ministerio de Educación para prestar el servicio en el Municipio de Santiago de Cali 19 de septiembre de 1994 29 de julio de 1998 3 años, 10 meses y 11 días Resolución 361 de 30 de junio de 199848, expedido por el Alcalde de Santiago de Cali y el Delegado del Ministerio de Educación 30 de julio de 1998 20 de octubre de 2000 2 años, 2 meses y 21 días Resolución 500 del 21 de octubre de 200349, expedida por el Alcalde de Santiago de Cali y el Delegado del Ministerio de Educación 9 de diciembre de 2003 13 de agosto de 2009 5 años, 8 meses y 5 días 83.

Es decir, se determinó que prestó sus servicios por más de 20 años a la docencia oficial territorial o nacionalizada, la cual ejerció antes del 31 de diciembre de 1980, cumpliendo de esta forma la condición impuesta. 44 Asimismo, lo indica el certificado expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones sociales del magisterio visible a folio 263 45 Cfr. folios 233-235. 46 Según acta de posesión visible a folio 232. 47 Cfr. folio 276 48 Cfr. folio 122 49 Cfr folio 263 36 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 84.

Lo anterior, en la medida que ejerció como docente en el Departamento de Nariño y en el Municipio de Santiago de Cali, plazas que, conforme los actos administrativos de nombramiento, posesión y de las certificaciones expedidas por los entes territoriales y por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio correspondían a plazas territoriales y nacionalizadas y no al orden nacional, en la medida que como se indicó supra no era dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convertían en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviniera, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal. 85.

Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, como ocurrió en el presente caso, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. 86.

En suma, se infiere que no se configuró la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia se realizó con el cumplimiento del derecho al debido proceso y con la acreditación de los requisitos señalados en la ley para tal fin. Respecto de la causal indicada en el numeral b) del artículo 20 de la Ley 797 87.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social sustenta esta causal, indicando que el señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas no cumplía los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. 37 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88.

A su vez, esta Corporación50 ha determinado que los requisitos sustanciales o estructurales son los siguientes: i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho, con fundamento en la Ley que le era aplicable. 89.

En las anteriores condiciones al no discutirse un exceso en la cuantía de la pensión de jubilación gracia reconocida al señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas, sino la falta de requisitos para su reconocimiento, para esta Sala los argumentos descritos en el recurso extraordinario de revisión no guardan relación con la naturaleza del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 y, en esa medida, se declarará que no se configuró la citada causal de revisión. Condena en costas 90.

Vistos los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 1564 en especial, su numeral 8.º51, sobre condena en costas. 91. Atendiendo a que esta Corporación52 ha señalado el criterio objetivo-valorativo de la condena en costas que implica: i) objetivo porque que no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto53 y ii) valorativo porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se 50 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, providencia de 6 de agosto de 2019, C.P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera; número único de radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00. 51 “[…] Condena en costas.

En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 52 Ver entre otras: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 13 de diciembre de 2018, C.P. Oswaldo Giraldo López, número único de radicación 11001-03-24-000- 2016-00162-01; ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23- 33-000-2012-00509-00; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 12 de diciembre de 2018, C.P. Milton Chaves García, número único de radicación 25000 23 37 000 2014 01115 01. 53 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo. 38 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causaron y en la medida de su comprobación, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso54. 92.

En el caso sub examine, la Sala considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación, es decir, no aparece prueba alguna que acredite los gastos en que incurrió la parte demandada para su defensa.

Conclusiones de la Sala 93. Por las razones expuestas, esta Sala considera que, no se configura la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que la pensión de jubilación gracia del señor Segundo Arquímedes Landázuri Cabezas fue reconocida con el cumplimiento del derecho al debido proceso, acreditándose el cumplimiento de los requisitos legales para tal fin. 94.

Asimismo, no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797, toda vez que al no discutirse un exceso en la cuantía de la pensión de jubilación gracia, sino la falta de requisitos no es procedente el estudio a través de la citada causal de revisión, señalando que no procede la condena en costas, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 188 de la Ley 1437 y 365 de la Ley 156455.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, C.P. William Hernández Gómez, número único de radicación 15001-23-33-000-2012- 00162-01. 55 Aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437. 39 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, contra la sentencia de 7 de septiembre de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 76001 23 31 000 2011 01050 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Aclara el voto 40 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2020 03193 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.