Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero Demandado: Nación- Ministerio de Cultura- Dirección de Patrimonio y Memoria Tercero interesado: Municipio de Zipaquirá AUTO QUE ACEPTA DESISTIMIENTO Y ADMITE LA DEMANDA_____ I.
ANTECEDENTES El ciudadano Carlos Enrique Villamil Quintero, actuando a través de apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), promovió demanda contra de la Resolución 1753 de 2021, “Por la cual se autoriza una intervención en la modalidad de reforzamiento estructural y ampliación, en el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176- 46135 denominado Proyecto Teatro Roberto Mac Douall, Bien de interés Cultural del Ámbito Nacional Centro Urbano de Zipaquirá” y la Resolución 836 de 2021, “Por medio de la cual se aprueba licencia urbanística de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural y ampliación para la construcción del Teatro Roberto Mac Douall en el municipio de Zipaquirá, Cundinamarca”, la primera expedida por Director de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura y la segunda expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Zipaquirá. Mediante providencia del 3 de abril de 2025, este Despacho resolvió inadmitir la demanda, por cuanto la parte actora no dio cumplimiento a lo dispuesto en los numerales 2 y 8 del artículo 162 del CPACA, toda vez que: (i) no se precisó claramente el interés directo que justificara la pretensión de nulidad de los contratos administrativos N.º CO1.PCCNTR.5344309 y N.º CO1.PCCNTR.5420019; y (ii) no remitió copia de la demanda y sus anexos a la parte demandada, en este caso, el Ministerio de Cultura.
Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 2 Ahora bien, mediante memorial del 22 de abril de 20251, la parte actora procedió a subsanar la demanda, remitiendo copia de la misma y sus anexos a la parte demandada. Adicionalmente, solicitó el desistimiento de la pretensión de nulidad respecto de los contratos administrativos N.º CO1.PCCNTR.5344309 y N.º CO1.PCCNTR.5420019.
II. CONSIDERACIONES 2.1. De la solicitud de desistimiento de la pretensión de nulidad de los contratos administrativos. Teniendo en cuenta que el actor solicitó el desistimiento de la pretensión de nulidad respecto de los contratos N.º CO1.PCCNTR.5344309, celebrado entre el Municipio de Zipaquirá y el Consorcio Teatro 2023 y, N.º CO1.PCCNTR.5420019, celebrado entre el Municipio de Zipaquirá y el Consorcio BLS, el primero destinado a la interventoría y el segundo a la ejecución de la obra de reforzamiento estructural y ampliación en el proyecto del Teatro Roberto Mac Douall, se debe tener en cuenta lo siguiente: Se trae a colación la posición del Despacho que se prohíja en este momento: “( ) La figura del desistimiento expreso se encuentra regulada en los artículo 314 a 317 del Código General del Proceso (en adelante CGP), normas a las que debe hacerse remisión por expreso mandato del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2 (en adelante CPACA), dado que éste únicamente regula la materia acerca del proceso electoral (artículo 235 ibídem) y del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia (art. 268 ibídem).
El artículo 314 del CGP, regula la oportunidad y el efecto que produce el desistimiento de las pretensiones; veamos: “( ) Artículo 314. Desistimiento de las pretensiones. El demandante podrá desistir de las pretensiones mientras no se haya pronunciado 1 Ver índice nro. 23 del aplicativo SAMAI. 2 “( ) Artículo 306. Aspectos no Regulados.
En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ( )”. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 3 sentencia que ponga fin al proceso.
Cuando el desistimiento se presente ante el superior por haberse interpuesto por el demandante apelación de la sentencia o casación, se entenderá que comprende el del recurso. El desistimiento implica la renuncia de las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habría producido efectos de cosa juzgada.
El auto que acepte el desistimiento producirá los mismos efectos de aquella sentencia. Si el desistimiento no se refiere a la totalidad de las pretensiones, o si sólo proviene de alguno de los demandantes, el proceso continuará respecto de las pretensiones y personas no comprendidas en él. (…)” El desistimiento debe ser incondicional, salvo acuerdo de las partes, y sólo perjudica a la persona que lo hace y a sus causahabientes.
(…)” (Destaca el Despacho) Por su parte, el artículo 316 ibídem, se ocupó de regular lo relacionado con el efecto del auto que acepte el desistimiento: “( ) Artículo 316. Desistimiento de ciertos actos procesales. Las partes podrán desistir de los recursos interpuestos y de los incidentes, las excepciones y los demás actos procesales que hayan promovido.
No podrán desistir de las pruebas practicadas. El desistimiento de un recurso deja en firme la providencia materia del mismo, respecto de quien lo hace. Cuando se haga por fuera de audiencia, el escrito se presentará ante el secretario del juez de conocimiento si el expediente o las copias para dicho recurso no se han remitido al superior, o ante el secretario de este en el caso contrario.
El auto que acepte un desistimiento condenará en costas a quien desistió, lo mismo que a perjuicios por el levantamiento de las medidas cautelares practicadas. No obstante, el juez podrá abstenerse de condenar en costas y perjuicios en los siguientes casos: 1. Cuando las partes así lo convengan. 2. Cuando se trate del desistimiento de un recurso ante el juez que lo haya concedido.
Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 4 3. Cuando se desista de los efectos de la sentencia favorable ejecutoriada y no estén vigentes medidas cautelares. 4. Cuando el demandado no se oponga al desistimiento de las pretensiones que de forma condicionada presente el demandante respecto de no ser condenado en costas y perjuicios.
De la solicitud del demandante se correrá traslado al demandado por tres (3) días y, en caso de oposición, el juez se abstendrá de aceptar el desistimiento así solicitado. Si no hay oposición, el juez decretará el desistimiento sin condena en costas y expensas. ( )” (Destaca el Despacho) Pues bien, de la lectura de la primera disposición en cita se desprende, entre otras, que el Legislador, reguló lo concerniente a la oportunidad final para presentar el desistimiento considerando que era viable siempre que no se hubiese emitido sentencia que ponga fin al proceso.
No obstante, no previó a partir de cuándo podría ser manifestado, lo que permite entender que no existe restricción a este respecto, por lo que, en la práctica, el desistimiento podría formularse a partir de la presentación de la demanda. Con todo, sobre el particular, existe posición jurisprudencial que ha afirmado que esa figura sólo opera una vez se trabe el litigio, toda vez que es con la vinculación de la contraparte que se materializan los anotados mandatos, es decir que, para evitar la condena en costas, es menester la anuencia del sujeto pasivo de la controversia y que el efecto de una decisión que acepte el desistimiento produce efecto de cosa juzgada absolutoria, lo cual, en criterio de esa posición, solo es viable con la debida participación del accionado, so pena de desconocer los derechos al debido proceso y defensa.
Veamos literalmente lo que se arguye: “( ) Debe resaltarse que para desistir de las pretensiones de la demanda debe haberse trabado la relación jurídico procesal, es decir, se requiere haber notificado el auto que admite la demanda o el mandamiento de pago, según el caso, por cuanto: i) se requiere de la anuencia de la parte demandada en el desistimiento para que no haya condena en costas en contra del actor-artículo 316C.G.P.- y ii) porque el auto que admite el desistimiento de las pretensiones produce los mismos efectos de una sentencia absolutoria a favor del demandado –artículo 314 C.G.P.-, por lo que es necesaria su presencia para materializar su derecho a la defensa y al debido proceso, garantizándole así la posibilidad de conocer y controvertir una decisión que a va tener efectos de cosa juzgada en una relación jurídica que lo afecta.
(…)” (Destaca el Despacho). Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 5 No obstante, es preciso que el Despacho se aparte de tal razonamiento, habida cuenta de que desconoce el alcance de la figura en los términos que se explican a continuación, y no resulta del todo concluyente a efectos de explicar la manera en que entiende vulnerados los citados derechos fundamentales.
Pues bien, en primera medida el desistimiento, como forma anormal de terminación del proceso, tiene las siguientes características: a) Es unilateral, pues basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales. b) Es incondicional. c) Implica la renuncia de las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el pretendido derecho, independientemente que exista o no. d) El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria.
Nótese de lo dicho que se trata de un acto reflexivo de la parte accionante que no depende de la existencia del litigio o de la vinculación de la contraparte y que, dada su importancia, tiene como principal efecto el de cosa juzgada absolutoria. Lo anterior conduce de manera inexorable a concluir que es necesaria la presencia del demandado para que proceda el desistimiento, pues, como ya se vio, es un acto procesal que depende únicamente de la voluntad de quien así lo invoca: y, aun cuando el efecto es el de cosa juzgada entendida como si se hubiere dictado una sentencia no favorable al demandante, ello no implica per se que deba mediar un acto de notificación a las entidades o personas que se consideran como parte demandada, pues se constituye en un acto procesal que precisamente lo beneficia al entenderse, con su manifestación, extinguido el derecho que se reclama, lo cual a su vez, conduce a evitarse una controversia futura.
De otro lado, es evidente que la regulación sobre la condena en costas y varias de las causales a que alude el artículo 316 del CGP, para que el juez se abstenga de ello, fueron concebidas para escenarios en los que ya exista Litis, lo cual en sí mismo no puede servir de fundamento para exigir algún tipo de desgaste en el proceso a efectos de que proceda el desistimiento.
En otras palabras, la aplicación de los supuestos vistos en los incisos 3 y Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 6 siguientes ibidem, se da para casos en los cuales el accionado ha incurridos en gastos y expensas para la defensa de su posición, de modo que se equilibre económicamente la ecuación del proceso con la condena en costas, dado que su terminación obedece a un acto anormal que depende sólo de la voluntad del demandante.
En tal orden, de no existir el desgaste que es el que permite dicha condena, no es procedente aplicar el artículo 316 del CGP, pues una lectura en otro sentido lo que implicaría es forzar la existencia de un gasto o expensa para dar vía libre a que el demandante desista, aspecto que desdibuja esta figura y que impone actos procesales que no encuentran respaldo normativo alguno 3( )”.
Teniendo en cuenta lo anterior, y dado que la voluntad de la memorialista es desistir de la pretensión de nulidad de los contratos administrativos mencionados supra, a pesar de los efectos o consecuencias que ello pueda conllevar, esta Corporación no encuentra razón alguna para negarlo, toda vez que se encuentran acreditados los requisitos para tal efecto, en tanto la profesional del derecho Nidia Andrea Cardona Cáceres, quien actúa como apoderada del señor Carlos Enrique Villamil Quintero, se encuentra debidamente facultada para ello. 2.2.
De la pretensión de nulidad de la Resolución 836 de 1 de diciembre de 2021. El actor, en su escrito de demanda, además de pretender la nulidad de la Resolución 1753 del 1.º de diciembre de 2021, también solicitó la nulidad de la Resolución 836 de 2021, “Por medio de la cual se aprueba licencia urbanística de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural y ampliación para la construcción del Teatro Roberto Mac Douall en el municipio de Zipaquirá, Cundinamarca”.
Sobre el particular, el artículo 137 del CPACA establece que, como regla general, toda persona puede solicitar la nulidad de actos administrativos de carácter general. No obstante, excepcionalmente, también puede pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular, en los siguientes casos: 3 Auto del 16 de septiembre de 2022, M.P. Oswaldo Giraldo López, Rad.
No. 11001 03 24 000 2021 00414 00, por el cual se resolvió una solicitud de desistimiento. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 7 “( ) Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
( )” “( ) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. ( )” De conformidad con lo anterior, el Despacho no observa que, a partir de la demanda o de una eventual sentencia, se produzca un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del actor o de un tercero respecto de la Resolución 836 de 2021.
Esto, en la medida en que dicho acto administrativo, por su naturaleza, constituye un acto de contenido particular con efectos directos frente a un sujeto específico, esto es, el titular de la licencia urbanística. En consecuencia, considera el Despacho que la vía procesal adecuada para controvertir la legalidad de la Resolución 836 de 2021 es el medio de control de nulidad, conforme a lo dispuesto en la norma anteriormente señalada. 2.2.1.
De la acumulación de pretensiones De conformidad con lo expuesto en el numeral anterior, a pesar de tratarse de actos administrativos de distinta naturaleza, pues la Resolución 1753 tendría un contenido general o mixto, mientras que la Resolución 836 corresponde a un acto de contenido particular, el Despacho advierte que entre ellos existe una conexidad material sustancial, toda vez que ambos se enmarcan dentro del mismo proyecto de intervención del bien de interés cultural Teatro Roberto Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 8 Mac Douall, y que la legalidad del acto particular podría estar condicionada a la validez del acto que le sirve de fundamento.
Ahora bien, conforme el articulo 165 del CPACA, se permite la acumulación de pretensiones cuando: (i) el juez sea competente para conocer de todas; (ii) no se excluyan entre sí; (iii) no haya operado la caducidad de la acción correspondiente; y (iv) todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. En el presente caso, el Despacho considera satisfechos los anteriores requisitos, pues: i) El juez contencioso administrativo es competente para conocer tanto de la nulidad simple de un acto de contenido particular, como de la nulidad de un acto general o mixto; ii) Las pretensiones no se excluyen entre sí, por el contrario, guardan una relación directa que justifica su análisis en conjunto; iii) No se advierte, prima facie, que haya operado la caducidad respecto de ninguno de los actos demandados; y iv) Aunque los actos impugnados tendrían, en principio, procedimientos distintos, la conexidad y el riesgo de decisiones contradictorias justifican que se unifiquen en el trámite de la acción de nulidad, lo cual resulta compatible con los principios de economía procesal, celeridad y seguridad jurídica.
En consecuencia, el Despacho considera procedente acumular las pretensiones de nulidad respecto de las Resolución 1753 de 2021 y la Resolución 836 de 2021, en tanto cumplen los requisitos exigidos para su admisión. 2.3. Admisión de la demanda Por haberse corregido los defectos en el auto inadmisorio, el Despacho admitirá la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, dado que cumple con lo dispuesto en los artículos 161 a 166 del CPACA. 2.3.1.
Vinculación. El actor, en su escrito de demanda, indicó como tercero interviniente al Municipio de Zipaquirá, teniendo en cuenta que el predio objeto de controversia es de propiedad del referido ente territorial y que los efectos jurídicos de una eventual sentencia recaerían sobre dicho bien, se hace necesaria su vinculación al presente proceso, con el fin de garantizarle el derecho al debido proceso, en particular, los derechos de contradicción y defensa que le asiste.
En consecuencia, se dispondrá su vinculación en calidad de tercero interesado en las resultas del proceso. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 9 Por último, teniendo en cuenta que se demanda la nulidad de un acto administrativo en que puede estar interesada la comunidad, infórmese a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al numeral 5º del artículo 171 del CPACA.
En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: ACEPTAR el desistimiento de la pretensión de nulidad de los contratos administrativos N.º CO1.PCCNTR.5344309 y N.º CO1.PCCNTR.5420019, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: ADMITIR la demanda presentada por Carlos Enrique Villamil Quintero, en ejercicio del medio de control de nulidad en contra de la Resolución 1753 de 2021, “Por la cual se autoriza una intervención en la modalidad de reforzamiento estructural y ampliación, en el predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 176-46135 denominado Proyecto Teatro Roberto Mac Douall, Bien de interés Cultural del Ámbito Nacional Centro Urbano de Zipaquirá” y la Resolución 836 de 2021, “Por medio de la cual se aprueba licencia urbanística de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural y ampliación para la construcción del Teatro Roberto Mac Douall en el municipio de Zipaquirá, Cundinamarca”, la primera expedida por Director de Patrimonio y Memoria del Ministerio de Cultura y la segunda expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Zipaquirá.
TERCERO: VINCULAR al presente proceso al Municipio de Zipaquirá en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR la presente providencia por estado al demandante, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente a la entidad demandada, al vinculado y al Ministerio Público, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente. Radicación: 11001-03-26-000-2024-00130-00 Demandante: Carlos Enrique Villamil Quintero 10 SEXTO: REMITIR al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia electrónica de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio de la demanda.
SÉPTIMO: CORRER TRASLADO de la demanda según el término dispuesto en la norma aplicable para que la demandada, el vinculado y el Ministerio Público puedan contestarla, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención.
OCTAVO: REQUERIR a la demandada para que allegue el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado.
NOVENO: INFORMAR a la comunidad de la existencia del proceso, conforme a la norma aplicable.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.