63001233300020250006601 — Consejo de Estado

Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 63001-23-33-000-2025-00066-01 Demandante: PROCURADOR 34 JUDICIAL I PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS DE ARMENIA Demandados: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACIÓN Y OTROS Temas: Modifica la sentencia de primera instancia. Actualización del Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (PECTIA) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Agrosavia), el Ministerio de Ciencias, Tecnología e Innovación, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra la sentencia del 14 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en la que se accedieron a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor Carlos Alberto Arrieta Martínez, actuando en calidad de Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia, promovió acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Departamento Nacional de Planeación y Agrosavia, conforme lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, reglamentado en la Ley 393 de 1997.

En ese orden, solicitó que se declare el incumplimiento del deber normativo señalado y que, en consecuencia: […] se ordene al Ministerio de Agricultura y desarrollo rural como responsable y en coordinación con las demás entidades demandadas, en el término perentorio y razonable que ustedes señores (a) magistrados consideren, actualizar el Plan estratégico de ciencia, tecnología e innovación agropecuaria PECTIA, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 11 de la ley 1876 de 20172. 1.2.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: Relató que el 29 de septiembre de 2017 se expidió la Ley 1876 de 2017 «por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones».

La norma en comento estableció que al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural le correspondía la elaboración del PECTIA y su actualización cuatrienal en coordinación con el DNP, Colciencias y Corpoica. Por tanto, resaltó que, si bien se formuló el PECTIA en el 2017, a la fecha el mismo no ha sido objeto de actualización. Indicó que, el 25 de junio de 2025, requirió a las entidades accionadas para que dieran cumplimiento al mandato antes indicado.

Al respecto, recibió comunicación el 2 de julio del mismo año, en la que el DNP manifestó que se encontraba acompañando el proceso de actualización del PECTIA, según la agenda de trabajo propuesta por Agrosavia. 1.3. Fundamentos de la solicitud de cumplimiento La parte accionante sostuvo que el PECTIA constituye el marco orientador de la política de ciencia, tecnología e innovación en el sector agropecuario.

Conforme al inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con el DNP, Colciencias (hoy Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación) y Corpoica (hoy Agrosavia), tiene la obligación de elaborar y actualizar dicho plan al menos cada cuatro años. 1 Por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones. 2 Transcripción original del texto con posibles errores.

De esta manera, la omisión atribuida a las entidades demandadas configura un incumplimiento de un deber jurídico expreso, previsto en la norma invocada como fundamento de la acción. Para respaldar su posición, el accionante citó la jurisprudencia constitucional según la cual la inactividad administrativa que derive en el incumplimiento de un deber jurídico puede constituir una forma de eludir o cumplir de manera insuficiente las obligaciones legales, circunstancia que habilita al juez de cumplimiento para adoptar las medidas necesarias que aseguren la efectividad de la disposición legal incumplida. 1.4.

Admisión, notificación y contestación de la acción. Por auto del 16 de julio de 2025, el Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo del Quindío avocó el conocimiento de la acción y ordenó la notificación a los representantes legales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural3, del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación4, del Departamento Nacional de Planeación5, y de la Corporación Colombiana de Innovación Agropecuaria6.

El Departamento Nacional de Planeación, por conducto de apoderada judicial7, concurrió al trámite explicando que no ha incumplido lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, ni ha sido renuente a su obedecimiento, toda vez que la responsabilidad de actualizar el PECTIA recae en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en su calidad de entidad rectora del sector.

Según explicó, la norma únicamente le atribuye al DNP un rol de asistencia técnica y de acompañamiento en materia de política pública dentro del marco del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA), pero no el liderazgo del proceso de actualización. Resaltó, además, que actualmente se encuentra a la espera de recibir de Agrosavia el documento borrador de actualización del PECTIA, ajustado con los comentarios efectuados en la sesión del Consejo Superior del SNIA, realizada en junio de 2025, con el fin de revisarlo y emitir observaciones como parte del proceso previo a su publicación. En ese marco, la entidad ha brindado acompañamiento técnico y ha participado en el plan de trabajo propuesto, cumpliendo con las competencias que le son propias. 3 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@minagricultura.gov.co. 4 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@minciencias.gov.co. 5 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@dnp.gov.co. 6 Notificación surtida al correo electrónico notificacionesjudiciales@agrosavia.co. 7 La abogada Gloria Edelcy Ferro García, a quien se le otorgó poder en atención a lo dispuesto en la Ley 2213 de 2022, según se observa en el índice 13, documento 2, Samai primera instancia. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otro lado, manifestó que la implementación del PECTIA implica la ejecución de estrategias, proyectos y tecnologías que demandan inversión pública, lo que supone trámites presupuestales y de asignación de recursos.

En tal sentido, sostuvo que las pretensiones del actor implican ordenar un gasto público, supuesto frente al cual el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997 excluye la procedencia del medio de control constitucional8. 1.5. Concepto del Ministerio Público El Procurador 13 Judicial para Asuntos Administrativos de Armenia señaló que la potestad de planeación de la administración está sujeta a plazos determinados.

En el caso concreto, la obligación legal de actualizar el PECTIA cada cuatro años constituye un mandato expreso y exigible, en tanto se trata de una obligación de hacer sometida a un término perentorio fijado por el legislador, lo que habilita la procedencia de la acción de cumplimiento. Adicionalmente, descartó que la orden de actualización implique un gasto público que torne improcedente la acción, conforme al artículo 9.º de la Ley 393 de 1997.

Precisó que lo que se exige mediante este medio de control no es la ejecución de las medidas contenidas en el plan, sino únicamente su actualización. 1.6. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo del Quindío clausuró la primera instancia, mediante sentencia del 14 de agosto de 2025, en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

Consideró que el inciso 2.º del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017 establece una obligación clara y exigible en cabeza de todas las entidades accionadas, consistente en la elaboración y actualización cuatrienal del PECTIA como instrumento orientador de la política pública en materia de ciencia, tecnología e innovación agropecuaria. En apoyo de esta conclusión, citó la sentencia C-094 de 2018 de la Corte Constitucional, en la cual se precisó que el diseño normativo del PECTIA es una expresión de la libertad de configuración legislativa, pero que obliga al ejecutivo a articular las actuaciones de las entidades señaladas para garantizar la actualización periódica del plan, con cargo a recursos públicos.

En ese sentido, rechazó el argumento relativo a que la responsabilidad recaía únicamente en el Ministerio de Agricultura, pues la norma distribuye la carga de manera conjunta y coordinada entre todas las entidades allí previstas. 8 Las demás autoridades accionadas guardaron silencio. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual manera, descartó que la actualización del plan implicara ordenar gasto público, por cuanto la obligación reclamada se limita a su actualización, sin que ello suponga ejecución de proyectos o apropiación presupuestal.

Respecto el plazo de cumplimiento, fijó un término de 30 días para que las entidades accionadas, de manera coordinada, adelanten y concluyan la actualización del PECTIA, atendiendo a que se trata de un ejercicio complejo de planeación institucional y definición de políticas públicas de alcance nacional. La decisión de primera instancia fue notificada a través de correo electrónico enviado el 15 de agosto de 2025. 1.7.

Impugnaciones El 21 de agosto de 2025, se recibieron los siguientes escritos impugnando la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío: El Departamento Nacional de Planeación adujo que el fallo desconoció la adjudicación de responsabilidades prevista en el artículo 11 de la Ley 1876 de 2017. Señaló que dicha disposición atribuye de manera expresa al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la responsabilidad de elaborar y actualizar el PECTIA, en coordinación con el DNP y otras autoridades, sin que ello implique que todas estas sean solidariamente responsables por el incumplimiento de dicho deber.

Señaló que, desde la coordinación que exige la norma solicitada en cumplimiento y en su calidad de integrante del Consejo Superior del SNIA, el DNP ha venido participando activamente en el proceso de actualización del plan, mediante acompañamiento técnico y articulación con el Ministerio de Agricultura, entidad que lidera la actuación. Cuestionó la orden impartida de ejecutar la actualización en un plazo de 30 días, advirtiendo que dicho término resulta insuficiente frente a las fases aún en curso del proceso, consistentes en la validación del diagnóstico con actores sectoriales y la elaboración del documento de evaluación de medio término del PECTIA y de la Agenda Dinámica Nacional.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural alegó que no se acreditó en el expediente la existencia de un requerimiento previo dirigido a dicha entidad que permita configurar la renuencia prevista en la Ley 393 de 1997. De igual manera, cuestionó el plazo de 30 días fijado para el cumplimiento de la orden, pues desconoce la complejidad y la naturaleza progresiva del proceso de actualización del PECTIA.

Indicó que la ruta técnica diseñada contempla varias fases sucesivas, con un cronograma que se extiende hasta el 20 de diciembre de 2025. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sugirió que, la imposición de un término judicial tan breve compromete la calidad y pertinencia del instrumento.

Finalmente, reprochó que la decisión del a quo no diferencia las competencias específicas de cada entidad vinculada al SNIA, imponiendo de manera uniforme un término común, pese a que la ley asigna funciones diversas al ministerio como ente rector, a Agrosavia como ejecutor técnico, y al DNP como asesor y coordinador. Por tanto, solicitó la revocatoria del fallo o, de manera subsidiaria, la ampliación del término otorgado para su cumplimiento.

El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, alegó que no es el llamado a llevar a cabo la actualización del PECTIA, pues la coordinación de esta actividad está en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al tenor del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017. En ese orden, peticionó la revocatoria del fallo de primera instancia y, subsidiariamente, la modificación del término otorgado por el a quo.

La Corporación Colombina de Investigación Agropecuaria – Agrosavia, indicó que, conforme lo indicado en la normativa solicitada en cumplimiento, ha concertado con las demás demandadas la ruta para la actualización del PECTIA. Tras indicar el cronograma de actividades programadas, indicó que el término otorgado por el tribunal es insuficiente, pues la diagramación y publicación del PECTIA está prevista para llevarse a cabo entre el 1 y el 20 de diciembre de 2025, tras surtirse las etapas previas correspondientes.

Así las cosas, elevó solicitudes idénticas a las de los demás impugnantes. 1.8. Trámite en segunda instancia El 5 de septiembre de 2025, la Magistrada Ponente dictó auto para mejor proveer. En este, requirió a los apoderados de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ciencias, Tecnología e Innovación, para que aportaran trazabilidad del otorgamiento de los poderes en seguimiento a los requisitos de ley.

Asimismo, se requirió a la representante de Agrosavia para que allegara documento reciente que certifique su vinculación y cargo al interior de la corporación. Las anteriores determinaciones se adoptaron tras advertir deficiencias en la acreditación de la facultad de los mencionados para interponer impugnación en contra de la sentencia de primera instancia y en representación de las entidades en nombre de las que actuaron.

Los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ciencias, Tecnología e Innovación y Agrosavia aportaron lo requerido en memoriales del 10, 11 y 12 de septiembre, respectivamente. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver las impugnaciones formuladas, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20119, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 14 de agosto de 2025, dictada por Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió a las pretensiones del medio de control, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Departamento Nacional de Planeación, de los ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Ciencias, Tecnología e Innovación y de Agrosavia de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual, advertir si: (i) ¿Hay lugar a ordenar a las entidades accionadas la actualización del Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (PECTIA) de conformidad al artículo 11 de la Ley 1876 de 2017? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción constitucional; (ii) requisito de procedencia; y, (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento Esta acción está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, 9 Modificado por la Ley 2080 de 2021. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Colombia es un estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el acatamiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, este mecanismo constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 10(Subraya fuera del texto). Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: a) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)11. b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento 10 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 11 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). d) El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. e) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto, del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el acatamiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, al DNP y a Agrosavia antes de instaurar la demanda.

En el requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la acción de cumplimiento”12.

Conforme se precisó en los antecedentes de la presente acción, la parte actora requirió a las accionadas que, en el evento de no haber llevado a cabo la actualización del PECTIA en el término señalado en el artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, procediera a ello de acuerdo con la normativa. De igual forma, indicó que dicha petitoria se efectuó para agotar el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.13 En el expediente, obra prueba de que tal requerimiento fue enviado el 25 de junio de 2025 al DNP14 y al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural15; y el 26 de junio de 2025, al Ministerio de Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación16 y a Agrosavia17.

Finalmente, de los documentos allegados con la demanda y la contestación del DNP, únicamente consta que esta entidad respondió al requerimiento a través de oficio 20255640469261 del 2 de julio de 2025, indicando que se encontraba acompañando la actualización del PECTIA según la Ley 1876 del 2017. Se presume, por tanto, que las otras demandadas, guardaron silencio.

Lo anterior, en criterio de la Sala, resulta suficiente para dar por satisfecho el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento Según lo previsto en la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que, de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 2.3.4.

Normas que se pide cumplir La parte actora pretende el cumplimiento del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, que dispone: 12 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo 13 El requerimiento es visible en el índice 4, documento 4, folios 12 y siguientes del expediente digital de primera instancia. 14 Índice 4, documento 7, expediente digital de primera instancia. El requerimiento se remitió a servicioalciudadano@dnp.gov.co. 15 Índice 4, documento 6, expediente digital de primera instancia. El requerimiento se remitió a atencionalciudadano@minagricultura.gov.co. 16 Índice 4, documento 9, expediente digital de primera instancia. El requerimiento se remitió a atencionalciudadano@minciencias.gov.co. 17 Índice 4, documento 10, expediente digital de primera instancia. El requerimiento se remitió a ramartinez@agrosavia.co, atencionalcliente@agrosavia.co y mmontana@agrosavia.co.

Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (PECTIA). El Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (PECTIA), así como la Agenda I+D+i que lo integra, constituyen el marco orientador de la política de CTI para el sector agropecuario. Sus avances y resultados serán incorporados en la Plataforma Siembra.

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de la elaboración y actualización del PECTIA, en coordinación con el DNP, Colciencias y Corpoica. Todos los planes, programas, proyectos e iniciativas de investigación, desarrollo tecnológico e innovación agropecuaria a ser financiados con recursos públicos, deberán estar enmarcados en dicho plan.

Sin perjuicio de que la administración de los recursos se realice bajo la normativa que le aplique según la fuente. La actualización del PECTIA se realizará al menos cada cuatro años. En el sub judice la parte actora solicitó que se ordene al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con las demás entidades demandadas, para que efectúe la actualización del PECTIA, lo que implica materializar una obligación de hacer.

Con relación a ello, no se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial para procurar por el acatamiento del precepto que se pide atender; además, la disposición es actualmente exigible porque no está derogada ni suspendida y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto no presupuestado para la Administración. Tampoco se evidencia que lo pretendido por el accionante involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.

Análisis del caso concreto La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. No obstante, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”.

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable”. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, resulta importante recordar que esta sección ha indicado las características que deben tener los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional: mandatos imperativos, expresos e inobjetables.

Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera18: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber imperativo, expreso e inobjetable. Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento.

Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»19.

En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 11 de la Ley 1876 de 2017 contiene la obligación a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con el DNP, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y Agrosavia, de actualizar el PECTIA al menos cada cuatro años. Al respecto de esta obligación, la Sala no desconoce los esfuerzos adelantados por las entidades demandadas para expedir la actualización del plan estratégico, que se han materializado en el adelantamiento de varias actividades en el marco de un cronograma para cumplir con dicho fin.

Este cronograma, que prevé la diagramación y publicación del PECTIA actualizado, a más tardar, el 20 de diciembre de 2025. No obstante, resulta evidente que el reajuste que dispone la norma no ha sido desarrollado. Pues, a pesar de que la expedición del PECTIA data de septiembre de 201620, no ha sido actualizado con posterioridad, habiéndose ya agotado ampliamente los 4 años indicados en la disposición normativa solicitada en cumplimiento.

En efecto, debe recordarse que, en materia de acción de cumplimiento, en sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional indicó que: “[…] el deber de cumplir una norma legal o un acto administrativo no admite graduaciones, esto es, la autoridad cumple o no cumple, y naturalmente, no cumple o incumple a medias; el incumplimiento es algo que debe ser apreciado dentro de la autonomía e independencia del juez para juzgar en el caso concreto. […]”.

(Subraya la Sala). 18Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 25 de enero de 2024, radicado 25000-23-41-000- 2022-00243-01, MP Pedro Pablo Vanegas Gil. 19 Ramelli Arteaga, A. 2000. La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. 20 Fecha en la cual se publicó el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación del Sector Agropecuario Colombiano (2017-2027).

Ahora bien, la Sala discrepa respecto del análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Quindío al determinar la autoridad responsable de acatar el mandato legal. Sobre este asunto, el tribunal consideró que a todas las entidades demandadas les asiste igual grado de responsabilidad, en virtud de la articulación de funciones prevista en la norma y en atención a lo expuesto en la sentencia C-094 de 2018 que, en relación con el artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, indicó: El Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria –PECTIA-, diseñado desde el artículo 11 de la Ley 1876, atiende a lo establecido en el artículo 150-23 superior respecto de las atribuciones del Congreso de la República para diseñar políticas públicas.

Por ello, el legislador articula en esta norma las actuaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación, Colciencias y Corpoica, haciéndolos responsables de la elaboración y actualización del PECTIA, la cual se hará al menos cada cuatro años, precisando que este Plan será financiado con recursos públicos.

La Sala considera que les asiste razón a los impugnantes en cuanto a la determinación de la entidad responsable de la actualización del PECTIA. En efecto, del tenor literal del inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017, se desprende de manera inequívoca que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es el único responsable de la elaboración y actualización del PECTIA, mientras que, al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y a Agrosavia les corresponde prestar apoyo técnico y articularse con dicho ministerio en cumplimiento del mandato legal.

El legislador fue categórico al disponer que «[e]l Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de la elaboración y actualización del PECTIA». El uso del verbo «será», y la referencia expresa al ministerio como sujeto activo de la obligación, excluye cualquier posibilidad de asignar solidariamente el deber a las demás entidades mencionadas, cuya intervención se limita a una función de coordinación institucional.

Concluir lo contrario implicaría desatender la clara voluntad normativa. Ahora bien, frente al argumento expuesto por el a quo con base en la sentencia C-094 de 2018, esta Corporación precisa que dicho pronunciamiento se emitió en el marco del control abstracto y automático de constitucionalidad previsto en el artículo 1º, literal k, del Acto Legislativo 01 de 2016.

En consecuencia, su alcance se limitó a examinar la conformidad del artículo 11 de la Ley 1876 de 2017 con la Constitución, declarando su exequibilidad sin condicionar su interpretación. No corresponde entonces al juez de cumplimiento derivar de dicha providencia una obligación solidaria de todas las entidades mencionadas en la norma.

En efecto, si bien el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ostenta la responsabilidad principal y exclusiva en la actualización del PECTIA, la norma prevé un esquema de colaboración interinstitucional, conforme al cual el DNP, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación y Agrosavia son responsables de coordinarse con la cartera ministerial para asistirla en la materialización del mandato legal.

Según el análisis desplegado, la Sala anticipa que modificará parcialmente la sentencia de primera instancia que extendió la declaración de incumplimiento y la orden a todas las demandadas para, en su lugar, limitar la resolutiva al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pese a que se mantiene la vinculación de las restantes en cuanto a su deber de colaborar en la actualización del Plan.

Ahora bien, en atención a lo solicitado por los demandados, referente a la modificación del plazo establecido en la decisión impugnada, se accederá al pedimento y, en consecuencia, se ampliará. En ese sentido, la Sección estima que un plazo de 4 meses resulta razonable para que se expida la actualización del PECTIA. Lo indicado, en atención a los cronogramas allegados por los impugnantes, atendiendo a la complejidad técnica que implica el cumplimiento solicitado y a las actuaciones que han adelantado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR PARCIALMENTE la sentencia del 14 de agosto de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío que quedará así: DECLARAR que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se encuentra incumpliendo el deber de actualización cuatrienal del PECTIA, señalada en el artículo 11 inciso segundo de la Ley 1876 del 2017.

ORDENA R al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que, en el plazo máximo de 4 meses, desde la ejecutoria de esta sentencia, proceda con la actualización del PECTIA, según lo previsto en el artículo 11 inciso segundo, de la Ley 1876 de 2017.

SEGUNDO: En todo lo demás, CONFIRMAR la sentencia de primera instancia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Demandante: Procurador 34 Judicial I para Asuntos Ambientales y Agrarios de Armenia Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Planeación y otros Radicado: 63001-23-33-000-2025-00066-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado (Aclara voto) Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.