CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2014-00904-03 (1401-20241) Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Nación – Superintendencia Nacional de Salud Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Retiro del servicio Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C2, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Miriam Patricia Peña Martínez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución No. 806 del 14 de mayo de 2013, mediante la cual, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó su separación del cargo como representante legal de Humana Vivir S.A. (EPS y EPS-S) y, de la resolución No. 001417 del 30 de julio de 2013, que confirmó la anterior decisión. 1 Expediente digital, visible en la herramienta electrónica Samai. 2 M.P. Samuel José Ramírez Poveda 2 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 2 A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la demandada a: (i) reincorporación de la demandante a Humanavivir S.A., entidad promotora de salud y entidad promotora de salud del régimen subsidiado; y ii) al pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir por todo concepto desde el 15 de mayo de 2013 hasta la fecha de su reintegro.
De manera subsidiara, solicitó el pago de lo solicitado por todo concepto desde la fecha de su desvinculación hasta la del acto definitivo de liquidación de Humanavivir S.A. y, el equivalente a 100 s.m.l.v., por concepto de perjuicios morales subjetivos; los aportes a salud, pensión y riesgos profesionales adeudados como consecuencia de la desvinculación y el reajuste de los valores reclamados.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: La demandante dice que se desempeñaba como representante legal de Humanavivir S.A. el 14 de mayo de 2013. Que el Superintendente de Salud mediante Resolución No. 806 del 14 de mayo de 2013, tomó posesión de la empresa y ordenó en el artículo 4°, la separación de la demandante como representante legal, sin que esta medida se notificara formalmente.
Que mediante resolución No. 001417 del 30 de julio de 2013, se resolvió negativamente el recurso de reposición, sin que se notificara conforme a lo previsto por la norma, para el caso de actos administrativos de carácter particular y concreto. Agregó que se realizó audiencia de conciliación el 4 de marzo de 2013. Finalmente indicó que la Superintendencia Nacional de Salud certificó como fecha de ejecutoria de la resolución acusada, el 23 de agosto de 2013; por lo tanto, como la solicitud de conciliación se presentó el 10 de diciembre de 2013, los trece (13) días faltantes para completar los cuatro (4) meses para formular la demanda vencen el 17 de marzo de 2014, siendo presentada el día 7 de ese mismo mes y año. 3 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 3 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Expresó que, para la verificación de las causales de anulación, se analiza que la desvinculación de la demandante se surtió sin mediar un procedimiento, ni motivación especifica que le atribuyera responsabilidad personal a título de culpa grave o dolo, acudiendo al precedente judicial de la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el contexto de las sentencias 539 de 2011 y 634 de 2011 de esa misma corporación, que establecen la prevalencia de la jurisprudencia constitucional.
Aludió que en la sentencia C-1049/00 del 10 de agosto de 2000, al analizar la constitucionalidad del parágrafo del numeral 1 del artículo 22 de la Ley 510 de 1999, se expuso como razonamiento que: «(…) la causa justa especial de terminación del contrato de trabajo cuando el empleado es el administrador de una entidad sujeta a la vigilancia de la Superintendencia, que ha sido objeto de toma de posesión por cualquier causal señalada en la norma vigente no corresponde a una “atribución absoluta, pues se encuentra sometida a los principios y valores de la Constitución Política, entre los cuales se resaltan los del trabajo, la justicia y la igualdad”.(…) Para el caso particular y concreto de la actora se aplica la integridad de ese precedente(..)». 2.
Contestación de la demanda. La entidad demandada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que los actos demandados fueron expedidos en atención a las facultades legales de inspección, vigilancia y control, que le fueron atribuidas por la Constitución y la ley. Resaltó que la reincorporación de la demandante a Humanavivir S.A. EPS-S, no puede prosperar, pues la separación del cargo se dio de conformidad a lo previsto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 510 de 1999, que modificó el artículo 291 del Decreto Ley 663 de 1993, numeral 8° del artículo 42 de la ley 715 de 2001, artículo 2 del decreto 1015 de 2001, en el inciso 3 del artículo 6° del decreto 506 de 2005, del decreto 3557 de 2008, inciso 2° del artículo 9.1.1.1.3 y el artículo 9.1.3.1.2 del decreto 2555 de 2010.
En ese sentido, agregó que no era factible un restablecimiento del derecho, toda vez que, la remoción del representante legal de la entidad intervenida es una consecuencia propia del acto de toma de posesión, que conlleva a la designación de un agente especial, sino 4 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 4 como lo indica la ley, un auxiliar de justicia que entra a cumplir funciones especiales expresamente detallados en la norma.
Añadió que, una vez ordenada la liquidación, esa determinación conlleva una serie de consecuencias, como lo es la separación del cargo al representante legal, lo que no es una atribución caprichosa de la entidad sino una orden legal. Formuló como excepciones, las que denominó: “Funciones y competencias de la Superintendencia Nacional de Salud”, “Consecuencias directas de la toma de posesión con fines liquidatarios como fue el caso de Humanavivir EPS-S hoy en liquidación”, “Debida notificación de las resoluciones demandadas” y “Presunción de legalidad de los actos acusados”. 3.
La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 6 de diciembre de 2023 negó las pretensiones de la demandada, al considerar que «[…] del análisis efectuado a las circunstancias que rodearon la remoción de la actora lleva a la conclusión de que su retiro fue justificado y no puede hablarse de falsa motivación o violación del debido proceso porque el objetivo buscado fue sanear la precaria y deficiente situación a que estaba sometida la entidad intervenida.
Las decisiones contenidas en las Resoluciones 000806 y 001417 de 2013 acusadas tienen soporte en las citadas normas legales y reglamentarias, y además en el artículo 291 del Decreto 663 de 1993, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, norma que, al prever los principios que rigen la toma de posesión, autoriza al Liquidador para adoptar cualquier otra medida distinta a las previstas en dicha norma “que se considere adecuada para lograr los fines de la intervención”.».
Para arribar a dicha conclusión, analizó en extenso el marco normativo referente a las funciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Nacional de Salud, recalcando lo relativo a la intervención forzosa para administrar o liquidar a los sujetos vigilados, haciendo hincapié en la discrecionalidad con la que cuenta ésta para adoptar la medida de toma de posesión de un agente del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que le impone la obligación de valorar en forma razonable y proporcional la oportunidad y necesidad de adoptar dicha medida, de conformidad con la ley y el reglamento.
Frente al análisis particular del reproche de la demandante, en atención al retiro del servicio por la intervención forzada de la entidad que representaba, indicó que: «[…] la 5 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 5 Superintendencia de Salud, habida cuenta de que la situación administrativa era tan deficiente en Humanavivir S.A., consideró pertinente la separación de la actora como representante legal, dado que es una consecuencia legal de la figura de la “toma de posesión” y designar un Agente interventor “con miras a subsanar” los hechos que dieron origen a la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y a la intervención forzosa de entidad.
Dicho de otro modo, consideró ineficiente la labor desempeñada por la actora en su condición de Representante legal y, por ende, debía ser reemplazada por el respectivo Agente Especial.». En ese mismo sentido, añadió: «En síntesis, en ningún momento alegó que su gestión era eficiente, sino asuntos de competencia, de formalismos legales, concepto previo, pero nada relacionado con una justificación de su desempeño frente a las falencias que motivaron la actividad de la Superintendencia y que en extenso se describen en la Resolución No. 000806 de 2013 de la SNS que milita en el plenario y de la cual es clara la deficiencia en el cumplimiento de los deberes que le corresponden a la EPS y de lo cual, no puede ser ajena la persona que se encuentra a la cabeza de la misma, más cuando esta no lo ha desvirtuado en ningún momento.» 4.
El recurso de apelación. Parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación dentro de la oportunidad legal, en el que, a pesar de lo extenso, solo esboza nuevamente los fundamentos fácticos, legales, jurisprudenciales y probatorios alegados con la presentación del medio de control. De la decisión de primera instancia, reprochó que en el acto administrativo demandado no se imputan cargos en contra de la demandante, adicionalmente, reprochó cada uno de los precedentes citados por el a quo, alegando una interpretación errada y que estos refieren hipótesis diferentes, que no coinciden con los supuestos de hecho y de derecho de la demanda, ni guardan relación con el caso de marras.
Asimismo, difiere de la forma en la que fue desvinculada por parte de la Superintendencia Nacional de Salud. 5. Trámite en segunda instancia. Mediante auto del 18 de junio de 2024, el despacho sustanciador lo admitió conforme al artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 3. Oportunidad desaprovechada por la parte 3 Visible a índice 5 de la herramienta electrónica Samai. 6 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 6 demandada para presentar sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público para rendir concepto, según constancia secretarial del 31 de julio de 20244.
II. CONSIDERACIONES 1.Cuestion previa La Sala debe reiterar que el conocimiento del proceso está fijado en la Jurisdicción Contenciosa a partir de la decisión adoptada por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura del 22 de abril de 2015, que lo definió ante el conflicto formulado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B y el Juzgado Octavo Laboral del circuito de Bogotá. 1.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)5, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si revoca o no la sentencia del Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones.
Para el efecto se analizará si los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran incursos en causal de nulidad por carecer la demandada de facultad para remover a la representante legal de Humanavivir S.A. y, como consecuencia de ello, la procedencia o no de la reincorporación de la demandante, así como el reconocimiento de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de recibir desde la desvinculación y hasta la fecha del reintegro.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud para remover a empleados de dirección por efectos de la toma de posesión. 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 4 Visible a índice 9 de la herramienta electrónica Samai. 7 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 7 2.1 Facultades de la Superintendencia Nacional de Salud para remover a empleados de dirección por efectos de la toma de posesión. La Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros, asignó la competencia presidencial de inspección y vigilancia a la Superintendencia Nacional de Salud, en los 5 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» siguientes términos: “ARTÍCULO 68.
INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud.
La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud.
Para el ejercicio de sus funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva, realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.
(Destacado fuera del texto) La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de 8 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 8 Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen.”. El artículo transcrito, fue posteriormente reglamentado mediante el Decreto 1015 de 2002, en el cual se previó: “Artículo 1°. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 715 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará en los procesos de intervención forzosa administrativa, para administrar o para liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como en los de intervención técnica y administrativa de las Direcciones Territoriales de Salud, las normas de procedimiento previstas en el artículo 116 del Decreto ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999 y demás disposiciones que lo modifican y desarrollan.
Artículo 2°. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, señaladas por los artículos 42.8 y 68 de la Ley 715 de 2001 podrá en todo tiempo ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las instituciones prestadoras de salud sin ánimo de lucro, con las excepciones allí previstas.
Para este efecto, aplicará el procedimiento administrativo respectivo, conforme a las normas a que alude el artículo anterior. Con el propósito de que se adopten las medidas concernientes, la Superintendencia Nacional de Salud, comunicará la decisión administrativa correspondiente. Acorde a lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud, goza de la facultad oficiosa para intervenir de manera forzosa las entidades promotoras de salud para administrarlas o liquidarlas, en observancia de las normas de procedimiento contenidas en el artículo 116 del Decreto-ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999, el Decreto 2418 de 1999; así como aquellas que regulan el proceso de intervención del sector financiero.
Ahora, en cuanto a los efectos de la toma de posesión por parte de la ahora demandada, la Ley 510 de 1999 (Estatuto Orgánico del Sector Financiero), indica: “ARTICULO 22. El artículo 116 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así: La toma de posesión conlleva: a) La separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida.
En la decisión de toma de posesión la Superintendencia Bancaria podrá abstenerse de separar determinados directores o administradores, salvo que la toma de posesión obedezca a violación a las normas que regulan los cupos individuales de crédito o concentración de riesgo, sin perjuicio de que posteriormente puedan ser separados en cualquier momento por el agente especial; […]
PARAGRAFO. La separación de los administradores y del revisor fiscal por causa de la toma de posesión, al momento de la misma o posteriormente, da lugar a la terminación del contrato de trabajo por justa causa y por ello no generará indemnización alguna. (Destacado fuera del texto). 9 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 9 El anterior parágrafo fue de declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional en sentencia del 10 de agosto de 20005, explicando: «sólo si se lo entiende y aplica en el sentido de que la justa causa para la terminación del contrato de trabajo y la exclusión de la indemnización se configuran por la probada responsabilidad del trabajador en los hechos que han dado lugar a la toma de posesión de la entidad.
Bajo cualquiera otra interpretación, la norma acusada se declara INEXEQUIBLE.», al respecto recalcó: “Facultad relativa del legislador para fijar las causas justas de despido […] En efecto, si por regla general, en caso del cese de actividades de la empresa la terminación unilateral de los contratos de trabajo por parte del patrono no se produce bajo el criterio de una justa causa (artículo 62 del C.S.T., subrogado por el 7 del Decreto 2351 de 1965), no existe razón alguna para consagrar, sin distinciones, que tratándose de los trabajadores a los que se refiere la norma acusada, dicha interrupción de la actividad empresarial (en este caso por la toma de posesión de sus negocios y haberes) se entienda siempre como justa causa y se ocasione, también injustificadamente, la consecuencia de no tener derecho a indemnización alguna.
Es necesario, entonces, que se tenga en cuenta la responsabilidad del empleado administrador o revisor fiscal en torno a los hechos que han ocasionado la toma de posesión, para concluir solamente de ella la justa causa de la terminación de su contrato y la pérdida del derecho a una adecuada indemnización. Si tal responsabilidad no puede ser probada previo un debido proceso, lo dispuesto por la norma es contrario a la Constitución, en cuanto, además de lo dicho, implica la consagración de una modalidad de responsabilidad objetiva que el artículo 29 de la Constitución proscribe; en cambio, será constitucional lo dispuesto por el parágrafo impugnado cuando se pueda demostrar que los hechos que han generado la medida de toma de posesión se han producido como consecuencia de la responsabilidad del administrador o revisor fiscal, a título de dolo o a título de culpa grave.
Sólo bajo este entendido se declarará exequible la disposición.”. 2.2 Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La actora suscribió contrato laboral a término indefinido para desempeñar el cargo de representante legal de Humana Vivir EPS-S, a partir del 29 de septiembre de 2012. b) Con Resolución No. 000805 del 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió una investigación administrativa contra Humana Vivir EPS Y EPSS, en la que se decidió revocarle el certificado de habilitación para la operación y administración del régimen contributivo y subsidiario. 5 Sentencia C-1049 del 10 de agosto de 2000, MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 10 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 10 c) Por medio de la Resolución No. 000806 del 14 de mayo de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud, ordenó la toma de posesión inmediata de los Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para liquidar Humanavivir S.A. entidad promotora de Salud del régimen subsidiado, por el término de dos (2) años. d) Resolución 001417 de 2013, mediante la cual se resuelve recurso de reposición, en el sentido de confirmar el contenido de la Resolución No. 000806 del 14 de mayo de 2013. e) A través de la Resolución No. 001475 del 12 de agosto de 2013, se adicionó el artículo 2 de la Resolución No. 001417 de 2013, a fin de ordenar la notificación de ésta última a la representante legal de Humanavivir S.A. EPS-S. f) Respuesta de la Superintendencia, en el que se informó la no existencia de antecedentes relacionados con el artículo 4 de la Resolución No. 806 del 14 de mayo de 2013, señalando que: “la separación de los administradores y directores de la administración de los bienes de la intervenida es una consecuencia de la toma de posesión para liquidar”. g) Copia de Informe del 13 de abril de 2013, presentado por la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Protección al usuario y participación ciudadana acerca de la situación de Humanavivir EPS frente a sus obligaciones en el sistema general de seguridad social en salud –SGSSS. 2.3 Caso concreto Solicita la demandante, la declaratoria de nulidad del artículo 4° de la Resolución No. 000806 del 14 de mayo de 2013, por medio del cual la Superintendencia Nacional de Salud dispuso la separación de su cargo como representante legal de Humanavivir EPSS, ante la toma de posesión de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para liquidar esta entidad.
Igualmente, pretende la nulidad de la resolución No. 001417 de 2013, con la que se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución No. 00806 del 14 de mayo de 2013, en el sentido de confirmarla. 11 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 11 Como consecuencia de lo anterior, solicita su reincorporación como representante legal de Humanavivir S.A. EPS-S, el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación y hasta tanto se disponga su reintegro o, de manera subsidiaria, se disponga el pago reclamado desde el 14 de mayo de 2013 hasta la fecha del acto definitivo de liquidación de la entidad, el reconocimiento de perjuicios morales y la totalidad de las contribuciones y aportes al sistema de seguridad social.
Como sustento de lo pretendido, la señora Peña Martínez adujo que su desvinculación fue carente de procedimiento, ni motivación específica que le atribuyera responsabilidad personal a título de culpa grave o dolo, tal como señala el precedente de la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 2000. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda, luego de efectuar un recuento normativo y jurisprudencial de las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud para la inspección y vigilancia respecto de las empresas que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, entre los que refirió los artículos 48, 49 y 365 de la Constitución, las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y 1438 de 2011 y el Decreto 506 de 2005.
Indicó el a quo que, la adopción de la medida de toma de posesión para la liquidación total o parcial de una EPS de carácter público, es discrecional de la Superintendencia Nacional de Salud, siempre que ésta advierta la configuración de alguna de las causales previstas en el numeral 1 del artículo 114 del Estatuto Orgánico del Sector Financiero, que impone la obligación de valorar en forma razonable y proporcional la necesidad y oportunidad para adoptar esta medida.
Asimismo, explicó lo referente a la facultad con la que cuenta la demandada, para disponer la separación de los empleados y representantes legales de las intervenidas. En atención a ello, expuso que la decisión de intervención a Humanavivir S.A. EPS-S, estuvo fundamentada en la cantidad significativa de usuarios inconformes, principalmente frente a la atención de servicio de salud y la demora en las autorizaciones de los afiliados, entre otros, que daban cuenta de una deficiente situación administrativa de la entidad. 12 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 12 Respecto de la remoción de la actora del cargo de representante legal de la entidad intervenida, quedó demostrado que fue justificada, pues la entidad demandada actuó en procura de sanear la precaria y deficiente situación en la que estaba la EPS.
Aunado a ello, no existió por parte de la demandante, un reproche encaminado a desvirtuar la deficiencia de su gestión, sino que se limitó a cuestionar la competencia de la demandada, los formalismos legales, concepto previo, sin que justificara su desempeño frente a las falencias que motivaron el actuar de la Superintendencia Nacional de Salud y que quedaron plasmadas en el acto demandado.
Ahora, el impugnar la decisión de primera instancia, la señora Miriam Patricia Peña Martínez manifestó inconformidad frente a los precedentes referidos por el a quo, pues alega que no describen las circunstancias que permitan un análisis objetivo y que no guardan relación con los supuestos de hecho y de derecho del asunto que se discute.
En ese sentido, reitera que la terminación de la vinculación de la demandante, debió estar antecedida de un proceso previo, en el que se demostrara la responsabilidad a título de dolo o culpa grave. De acuerdo con lo anotado en el acápite precedente, no cabe duda de la potestad con la que cuenta la Superintendencia Nacional de Salud para ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza y que, como consecuencia de ello, puede tomar posesión de estas.
La anterior actuación, puede conllevar a la separación de los administradores, ya sea al momento de la intervención o con posterioridad, lo que da lugar a la terminación del contrato de trabajo por justa causa, sin que se genere indemnización alguna, como lo dispone el artículo 22 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En el caso que nos ocupa, resulta relevante traer a colación que, en las consideraciones desplegadas por la Superintendencia Nacional de Salud en la Resolución No. 000806 del 14 de mayo de 2013, no solo se expuso el riesgo en la prestación del servicio de salud ofertado a la población afiliada, sino también en la estabilidad financiera de la entidad intervenida y la del Sistema General de Seguridad Social en atención al deficiente comportamiento ante la inoportunidad en el servicio, en la entrega de medicamentos, la asignación de citas, las autorizaciones de procedimientos y otros. 13 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 13 Adicionalmente reprochó que la entidad intervenida incumplió con el deber de entregarle información relevante para el cumplimiento de su función de inspección vigilancia y control.
Específicamente dijo: «[…] tenía la obligación de demostrar para su permanencia en el área geográfica en las cuales estaba autorizada y habilitada para operar, la implementación y mantenimiento de la capacidad financiera, acreditada para efectos de su operación, situación que no acreditó en diciembre de 2012, y que no remitió la información de que trata la Circular Única, por lo que la Superintendencia Nacional de Salud, se ve en la obligación de ordenar la Toma de Posesión inmediata de los Bienes, Haberes y Negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para Liquidar.» No obstante lo señalado por la demandada, la parte actora insiste en reprochar del acto acusado aspectos como la no revocatoria del certificado de habilitación y/o licencia de funcionamiento de la EPS de manera previa a la orden de liquidación, una indebida notificación de la Resolución No. 000806 de 2013 y la improcedencia del cumplimiento de esta, debido a la vigencia de un acto administrativo de suspensión de términos. En su actuar, la demandante no demostró el desempeño de su labor de forma eficiente, o que las circunstancias que generaron la intervención de la entidad, obedecieran a situaciones ajenas a su función de representante legal.
Conforme a lo expuesto, estima la Sala que, en consonancia con lo señalado en primera instancia, la ineficiencia administrativa y las omisiones en el servicio y en la entrega de información, es un aspecto que no solo atañe a la entidad, sino que recae sobre quien la representa legalmente, lo que da cuenta de que el retiro fue justificado.
En ese orden de ideas, no se refleja violación al debido proceso o falsa motivación en la Resolución No. 00086 del 14 de mayo de 2013, pues fueron claras y justificadas las razones que conllevaron a la Superintendencia Nacional de Salud, a disponer la separación de la representante legal de Humanavivir S.A. EPS-S, pues su labor conlleva una responsabilidad y compromisos de los cuales no puede sustraerse, por lo que confirmará la decisión de primera instancia. 14 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 14 2.4 Condena en costas.
Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del seis (6) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA 15 Nº Interno: 1401-2024 Demandante: Miriam Patricia Peña Martínez Demandada: Superintendencia Nacional de Salud 15 Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Salvamento parcial de voto Aclaración de voto Cfr. Rad.
AV 68001-23-33-000-2019-00291-01 (2666-2023 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.