CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., seis (06) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 19 de septiembre de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 23 de agosto de 20241 el señor Marco Antonio Velásquez, en nombre propio, interpuso acción de tutela2 por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la defensa y a la igualdad, junto con los principios de independencia e imparcialidad de los jueces, con ocasión de los autos proferidos el 12 de febrero de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil, Santander, y el 3 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco del proceso ejecutivo iniciado en contra del Instituto Nacional de Vías ─ INVIAS (Rad. 68679-33-33-003-2024 00014-00/01). 1.1.
Hechos 1.1.1. Mediante escrito radicado el 4 de diciembre de 2020 el señor Marco Antonio Velásquez presentó demanda ejecutiva (rad. 686793333003-2017-00048-00), en la que solicitó librar mandamiento de pago a su favor y en contra del INVIAS por concepto de costas procesales ordenadas en las sentencias del 7 de febrero de 2018 y del 8 de mayo de 2019, emitidas por el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y por el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos3. 1 Obra soporte de radicación en el índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Obra en el certificado FFDEF12171B36CD4 BE0C4ACA92FF43AA 8A92CAA9610159CF B8D48DDDC1B9907F, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 3 Información tomada del auto del 15 de diciembre de 2020 en el que el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil libró mandamiento de pago a favor del señor Marco Antonio Velásquez y en contra del INVIAS por la suma de $1.272.174.
Obra en el archivo 011Autolibramandamiento, carpeta 03EjecutivoContinuacion, enlace “auto” expediente 686793333003-2017- 00048-00 del archivo 012_AUTONIEGAMANDAMIENTOEJECUTIVO, certificado C28B7CC33D3962B3 B210433742813F59 0512C70EF6C94B81 AD01010B0872526F, índice 14, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro 1.1.2.
A través de auto del 29 de junio de 20234 el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil aprobó la liquidación presentada por INVIAS y declaró terminado el proceso por pago total de la obligación. 1.1.3. Nuevamente, el 9 de febrero de 20245, el señor Marco Antonio Velásquez presentó demanda ejecutiva en contra del INVIAS (rad. 68679-33-33-003-2024 00014-00) a fin de que se librara mandamiento ejecutivo por la suma de $ 908.526, contenida en el auto del 18 de octubre del 20226 que ordenó el pago de costas y agencias en derecho dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado 686793333003-2017-00048-00. 1.1.4.
El Juzgado Tercero Administrativo de San Gil, en auto del 12 de febrero de 20247, negó el mandamiento solicitado “al existir un proceso legalmente concluido por pago total de la obligación”8. Al respecto, consideró que la liquidación aprobada traía incluidas las costas y agencias en derecho liquidadas en el proceso ejecutivo identificado con el radicado 686793333003-2017-00048-00, las que fueron pagadas mediante Resolución 620 del 21 de febrero de 2023. 1.1.5.
Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación9. En segunda instancia el Tribunal Administrativo de Santander, a través de auto del 3 de julio de 202410, confirmó la decisión proferida en primera instancia, al considerar que el ejecutante no hizo reparo alguno sobre el auto que aprobó la liquidación remitida por el INVIAS y tampoco ejerció recurso alguno contra la decisión que terminó el proceso por pago total de la obligación. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. El actor argumentó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, de acuerdo con los fundamentos que se exponen a continuación. 4 Obra en el archivo 086Autoapruebaliquidacionterminaproceso, carpeta 03EjecutivoContinuacion, enlace “auto” expediente 686793333003-2017-00048-00 del archivo 012_AUTONIEGAMANDAMIENTOEJECUTIVO, certificado C28B7CC33D3962B3 B210433742813F59 0512C70EF6C94B81 AD01010B0872526F, índice 14, expediente de tutela digital de primera instancia. 5 Obra constancia de radicación en el índice 1, expediente ordinario de radicado 68679-33-33-003-2024 00014-00). 6 Obra en el archivo 058AutoFijaAgencias, carpeta 03EjecutivoContinuacion, enlace “auto” expediente 686793333003-2017- 00048-00 del archivo 012_AUTONIEGAMANDAMIENTOEJECUTIVO, certificado C28B7CC33D3962B3 B210433742813F59 0512C70EF6C94B81 AD01010B0872526F, índice 14, expediente de tutela digital de primera instancia. 7 Obra en el archivo 012_AUTONIEGAMANDAMIENTOEJECUTIVO, certificado C28B7CC33D3962B3 B210433742813F59 0512C70EF6C94B81 AD01010B0872526F, índice 14, expediente de tutela digital de primera instancia. 8 Folio 2, Ibidem. 9 Obra en el archivo 014_MemorialWeb_Recurso, Ibidem. 10 Obra en el archivo 024AutoDecide, Ibidem. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Alegó que el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil no tuvo en cuenta los lineamientos de defensa jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de acuerdo con los cuales la terminación del proceso está sujeta al pago de costas.
Advirtió que es obligación de la parte condenada cancelar las costas procesales, por lo que puede ser ejecutada ante el juez competente. También destacó que el INVIAS impuso trabas para el pago de la suma adeudada, pese a que conocía la obligación desde el 18 de agosto de 2023 y reconoció que estaba pendiente el pago. Finalmente, el actor señaló que el Tribunal Administrativo de Santander desconoció sus garantías fundamentales al confirmar la decisión del Juzgado Tercero Administrativo de San Gil. 1.3.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “1) Proteger los derechos fundamentales a Al debido proceso, vía de hecho al acceso a la administración de justicia, a la defensa y a la igualdad ante la ley, garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de Justicia (Artículo 5 de la Ley 270 de 1996), 2) Ordenar al tribunal administrativo de Santander Y AL Juzgado Tercero Administrativo revocar los autos que niegan el mandamiento de pago o en su defecto por error del Juzgado Tercero que se ordene revocar el auto que dio por terminado el proceso ejecutivo inicial por estar viciado de nulidad y violación al debido proceso y se continúe con el ejecutivo hasta tanto se dé cumplimiento al pago total de la obligación por parte del Invias.”11. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 26 de agosto de 202412 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y al INVIAS como tercero interesado. 2.1. El INVIAS refirió que en la Resolución 620 del 21 de febrero de 2023 ordenó reconocer la suma de $ 2.465.516,85 por concepto de capital e intereses moratorios a favor del accionante.
Agregó que en atención a que en auto del 18 de octubre de 2022 se fijaron las agencias en derecho en un salario mínimo mensual legal vigente, 11 Folio 9 del certificado FFDEF12171B36CD4 BE0C4ACA92FF43AA 8A92CAA9610159CF B8D48DDDC1B9907F, índice 2, expediente de tutela digital de primera instancia. 12 Obra en el certificado 8B8BD00553A5B92E 442923E01089D189 70BBCA7FAA14CE3C 5C90C898257E4734, índice 6, expediente de tutela digital de primera instancia. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro se profirió la Resolución 2211 del 28 de junio de 2023, en la que liquidó el valor total adeudado incluyendo las costas y agencias en derecho, para lo cual se descontó lo pagado en la Resolución 620 de 2023. 3.
Fallo de tutela de primera instancia El 19 de septiembre de 202413 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional, dado que el propósito del actor es insistir en un debate meramente legal que se definió en el proceso ejecutivo inicial y que luego buscó revivir a través de una nueva solicitud de ejecución que fue resuelta ante la falta de manifestación de algún reparo en el momento procesal oportuno. 4.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por el juez constitucional de primera instancia, la parte accionante presentó escrito de impugnación14, en el que insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 5. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 15 de octubre de 202415 el a quo concedió la impugnación. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 19 de septiembre de 2024 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. 13 Obra en el certificado 0BE559CC0831BF25 82F939D021569DAC 870540E72F0FEC18 0193C9B9BF2224EF, índice 17, expediente de tutela digital de primera. 14 Obra en el certificado 9A55231497144E48 50A35A74848871D6 212E064D74F94F1E 0D4D58AC65CB3D85, índice 21, expediente de tutela digital de primera instancia. 15 Obra en el certificado C55683E7DAA52D95 162C0B168F4A9351 A761DAE9DADBB786 04265E06FBEAB79A, índice 23, expediente de tutela digital de primera instancia. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad16 y de procedencia17 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”18.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber19: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 16 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 17 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 18 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 19 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202220, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por los jueces ordinarios dentro del proceso ejecutivo de radicado 68679-33-33-003-2024 00014-00/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.
Marco Antonio Velásquez alegó, en esencia, que (i) el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil no tuvo en cuenta los lineamientos de defensa de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica, según los cuales la terminación del proceso está sujeta al pago de costas; (ii) el INVIAS impuso trabas para el pago de la suma adeudada, pese a que reconoció que estaba pendiente; y (iii) el Tribunal Administrativo de Santander se negó a revocar la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de San Gil. 4.4.
Esta Subsección considera que la acción de tutela no cumplió con la carga argumentativa, ya que el amparo no está debidamente sustentado, lo que impide entrar a valorar el asunto de fondo, puesto que en el escrito tuitivo no se alegó concretamente la configuración de los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
La parte interesada solo planteó razones genéricas de una eventual vulneración al debido proceso y concretó su argumento en solicitar que se dejen sin efectos las providencias del 12 de febrero de 2024 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de San Gil y del 3 de julio de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, pero omitió indicar los 20 Sentencia del 16 de junio de 2022. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro motivos por los cuales, en el caso concreto, se incurrió en alguno de los vicios o defectos de los que adolecían las decisiones acusadas.
Al respecto, esta Subsección recuerda que en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela formulada en contra de una providencia judicial, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.
Con todo, los accionantes pretenden convertir la acción de tutela en una tercera instancia, pero sin presentar argumentos para demostrar en qué consiste la vulneración al debido proceso alegada. Además, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos planteados al interior del proceso ordinario, los que se circunscriben a una discusión de contenido netamente económico, sin presentar argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 5.
El requisito general de subsidiariedad en el caso concreto 5.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta improcedente cuando el afectado dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional (i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o (ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable21.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 5.2. Al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 3 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se dilucidan las siguientes consideraciones: “La Sala advierte que, de conformidad con lo dispuesto en el art. 446 del CGP, era la etapa de la liquidación de crédito y las costas en la cual el aquí ejecutante podía hacer un reparo respecto de la ausencia de la suma adeudada por concepto de costas del proceso ejecutivo, pues como deudor conocía la historia del crédito sobre el cual versaba el proceso y los pagos que se habían efectuado, así como las condiciones y 21 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro términos del mismo, sin que sea posible reabrir una etapa procesal que ya feneció en el proceso ejecutivo con radicado No. 686793333003-2017 00048-00 con la instauración de una nueva demanda ejecutiva.
En el presente caso, no observa esta Sala que, dentro del trámite de liquidación de crédito el ejecutante hiciera reparo alguno sobre el auto que aprueba la liquidación remitida por el INVIAS y así mismo ejerciera recurso alguno contra la decisión que de declarar terminado el proceso por pago total de la obligación. Resalta esta Sala que, al existir un escenario en el cual el aquí ejecutante podía plantear una discusión sobre la liquidación de crédito aprobada y la terminación del proceso, no resulta procedente que pretenda reabrir un término procesal que ya feneció, desconociendo los parámetros dados en el CGP respecto de los procesos ejecutivos, por consiguiente, esta Corporación confirmará el auto apelado.”22. 5.3.
De lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Santander se extrae que el actor contó con diversas etapas procesales para controvertir las decisiones que hoy cuestiona vía tutela, a saber: (i) objetar a la liquidación que efectuó la parte demandada (art. 446 CGP); (ii) presentar recursos en contra del auto que aprobó la liquidación remitida por INVIAS; y (iii) recurrir la decisión de dar por terminado el proceso ejecutivo identificado con el radicado 686793333003-2017-00048-00.
A partir del contexto descrito, esta Subsección recuerda que la acción de tutela no tiene por objetivo reemplazar los procedimientos ordinarios, por lo que no puede ser entendida como un mecanismo alternativo o paralelo de defensa al cual pueda acudirse cuando se han dejado de ejercer los medios ordinarios de defensa judicial, ya que no fue creada para revivir oportunidades o momentos procesales culminados, máxime cuando no se encuentra demostrada la configuración de un perjuicio irremediable.
En suma, no le corresponde al juez de tutela intervenir en el asunto, pues ello implicaría revivir mecanismos ordinarios que no fueron utilizados oportunamente por la parte actora y, en consecuencia, reemplazar al juez natural sin justificación constitucional para tal fin. 6. En consecuencia, los presupuestos de relevancia constitucional y subsidiariedad, como se expuso, no se encuentran superados en este caso y hacen que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 22 Folios 9-10, archivo 024AutoDecide, certificado C28B7CC33D3962B3 B210433742813F59 0512C70EF6C94B81 AD01010B0872526F, índice 14, expediente de tutela digital de primera instancia. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2024-04479-01 Accionante: Marco Antonio Velásquez Accionados: Tribunal Administrativo de Santander y otro III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 19 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, pero por las consideraciones acá expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado