CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2020-00026-00 (65.752) Actor: Silveria Núñez Candelo y otros Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos y objeto – CARENCIA DE OBJETO POR SUSTRACCIÓN DE MATERIA.
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Silveria Núñez Candelo, contra la sentencia del 10 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial 1. El 27 de marzo de 2015, la señora Silveria Núñez Candelo y su grupo familiar presentaron demanda contra de la Nación – Rama Judicial, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios causados como consecuencia de la privación injusta de la libertad de la primera indicada. 2.
Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicaron que la señora Silveria Núñez Candelo fue privada injustamente de su libertad entre el 26 de julio de 2012 y el 26 de julio de 2013, con ocasión de la medida de detención preventiva que se dictó en su contra en el proceso penal que se adelantó por el delito de homicidio agravado, hurto calificado y agravado, y desplazamiento forzado, que terminó con fallo absolutorio dentro del proceso penal.
Sentencia objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. Corresponde a la decisión ya indicada, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. 4. Para fundar su decisión, el Tribunal consideró que bajo la normativa y la sentencia de unificación del Consejo de Estado1, tanto la vinculación de la señora Núñez al proceso penal, como la imposición de la medida de aseguramiento de 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 15 de agosto de 2018 con número de radicación interna 46.947. detención preventiva, se ajustó a los parámetros establecidos en la Ley 906 de 2004, por lo que la orden que dispuso la privación de la libertad no era irrazonable ni desproporcionada.
El recurso extraordinario de unificación 5. Contra la anterior sentencia, la accionante Silveria Núñez Candelo formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que esa decisión se opone a la sentencia del 15 de agosto de 2018, Rad. 66001-23-31-000- 2011-00235-01 (46.947), proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.
A su juicio, la sentencia del Consejo de Estado que invoca como desconocida, estableció que ninguna disposición de naturaleza legal podría constituir el fundamento único de la responsabilidad patrimonial del Estado por privación injusta de la libertad, sino que esta debía basarse en el régimen establecido desde el artículo 90 de la Constitución Política.
Con ello, afirmó que el Tribunal limitó y reemplazó tal disposición constitucional con normas infraconstitucionales, situando a esta última como fundamento único de la ratio decidendi. Trámite del recurso 7. Mediante proveído del 3 de abril de 2020, se admitió el recurso extraordinario de unificación. En esta misma decisión se corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público. 8.
El 12 de agosto de 2021 la Nación – Rama Judicial presentó incidente nulidad al considerar que no se le había notificado en debida forma la providencia de admisión del recurso2, incidente que se resolvió el 25 de febrero de 2022, se declaró la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio del recurso y se declaró surtida la notificación a la parte demandada, por conducta concluyente. 9.
La Nación – Rama Judicial solicitó declarar infundado el recurso, en tanto que el Tribunal acató los lineamientos vinculantes de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 15 de agosto de 2018 con radicación interna 46.9473. 10. El Ministerio Público guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia: naturaleza, objeto y alcance 11.
El mencionado recurso fue introducido en el ordenamiento jurídico a través de la Ley 1437 de 2011, como un instrumento judicial para proteger el precedente vertical4 contenido en sentencias de unificación proferidas por esta Corporación, 2 Índice 21, SAMAI. 3 Índice 36 y 37, SAMAI. 4 “Se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.
Así, para la mayoría de asuntos, el precedente cuya finalidad es la de garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, así como salvaguardar los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la sentencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales, según se indica en el artículo 256 del mismo cuerpo normativo5. 12.
Este mecanismo procesal materializa uno de los principales objetivos del CPACA, cual es, proteger “la igualdad de quienes acuden a la administración pública y al Juez Contencioso Administrativo, proporcionándoles la garantía de que sus casos serán resueltos como se han decidido otros similares”6. En procura de tal objetivo, la ley permite la ruptura excepcional de principios derivados del carácter ejecutorio del que están revestidas las sentencias; de ahí que la única causal y eje central que define su objeto, es que la sentencia recurrida se oponga o contradiga una sentencia de unificación7. 13.
De conformidad con el artículo 270 ejusdem, las sentencias de unificación corresponden a las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado –bien a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, o bien por el pleno de las respectivas Secciones– por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; igualmente lo son las dictadas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 20098. 14.
Las sentencias proferidas en vigencia del Decreto 01 de 1984, que fijaron un criterio uniforme frente a un punto de derecho y se hayan proferido por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, también se les reconoce el carácter de sentencias de unificación para efectos de este recurso extraordinario9. vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción”.
Sentencia SU-113 de 2018. 5 La Ley 1437 de 2011 buscó fortalecer la función unificadora del Consejo de Estado a través de la expedición de “sentencias de unificación”, en los eventos previstos en el artículo 270 del CPACA. En la exposición de motivos de dicha ley, sobre este punto se indicó: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho.
Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado (…)”.
Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 6 Alvarado Ardila, Víctor Hernando y otros: “Instituciones del derecho administrativo en el nuevo código: una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011”, Bogotá D.C., Banco de la República, 2012, p, 209. 7 “Artículo 258. Causal. Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. 8 Artículo 270.
Sentencias de unificación jurisprudencial. (Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021) Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 9 Son sentencias de unificación aquellas que habiendo sido proferidas antes de la vigencia del artículo 270 del CPACA, “establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a (i) la aplicación o interpretación de una norma, (ii) la solución específica de un supuesto de hecho (v.gr. título de imputación aplicable a la responsabilidad por acto médico), (iii) la forma de llenar una laguna o vacío normativo (sentencias integradoras), (iv) criterios de ponderación o valoración de específicas situaciones o pruebas (v.gr. valor probatorio copias simples), o (v) se establecen presunciones judiciales o de hombre (v.gr. ingreso mínimo de la víctima, entre 15.
Para activar con éxito este mecanismo procesal, es indispensable el estudio de los hechos de cada caso concreto, porque “solo serán subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares que permitan hacer extensivo el precedente” 10; ejercicio que se impone de cara a la circunstancia de que no todo el contenido de la sentencia de unificación sirve de soporte para el éxito del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, “pues solo el contenido relacionado con el decisum y la ratio decidendi del caso concreto es la que resulta útil para tal efecto”11. 16.
En este contexto, para la prosperidad del recurso será necesario: (i) verificar que la sentencia que se dice desconocida por el Tribunal tenga el carácter de sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado; (ii) que esta sea aplicable al caso concreto por ser sus hechos subsumibles o análogos; y, que (iii) el Tribunal haya pasado por alto o haya contrariado la regla expresada en la ratio decidendi de esa decisión. 17.
La constatación antes anotada descarta que a través de este recurso sean de recibo cuestionamientos sobre la valoración probatoria, pues su alcance y carácter excepcional no comporta una nueva instancia para controvertir las consideraciones propias del juez de la causa. Lo anterior, por cuanto “el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo”12.
Caso concreto 18. Como se ha reseñado, la parte recurrente alega que el fallo del 10 de julio de 2019, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, habría desconocido la sentencia proferida por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 15 de agosto de 2018 (Rad. 46.947), al considerar que el Tribunal limitó la norma constitucional dando un alcance excluyente a una norma infraconstitucional. 19.
A pesar de que la providencia invocada por el demandante era una sentencia de unificación, pues fue proferida por el pleno de la Sección Tercera por importancia jurídica y con fines de unificación de jurisprudencia, tal providencia fue dejada sin efectos por una orden impartida en una acción de tutela el 15 de noviembre de 2019, decisión que posteriormente fue ratificada por la Corte Constitucional en la otros)”.
Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación: 68001-33-33-001- 2013-00046-01, número interno 58317. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicado interno: 58.317. Pie de página en cita original “Para que una decisión sea precedente de otra decisión no se requiere que los hechos anteriores y los posteriores sean absolutamente idénticos (…) Es claro que la relevancia de un precedente depende de la forma como se caracterizan los hechos que se desprenden del primer caso (…).
En orden a determinar qué es un precedente, se debe vincular las similitudes relevantes entre los dos casos. SCHAUER, Frederick ‘Precedent’, en: Stanford Law Review, Vol. 39, n.° 3, pág. 577”. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado interno: 63.357. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radiado interno 58.317, en la que se concluyó: “De modo que el precedente solo tiene fuerza de cohesión y unidad frente a su ratio decidendi, significa que el obiter dictum –dicho de paso– o los obiter dicta –dichos de paso–de la sentencia no tienen la virtualidad de servir de fundamento del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia”. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 2016. sentencia SU-363 de 2021, por encontrar acreditada la vulneración de los derechos fundamentales del demandante en ese proceso. 20.
La Sección Tercera, precisando que no lo haría con alcance unificador, profirió sentencia de reemplazo reiterando que el carácter injusto de la privación de la libertad se debe analizar a partir de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad, necesidad y legalidad de la medida de aseguramiento, con fundamento en diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, como del Consejo de Estado, a saber, las sentencias SU-072 de 2018, C-037 de 1996, C-469 de 2016, y las sentencias de 13 de agosto de 2008 y de 6 de junio de 2012, dictadas bajo radicación interna 16516 y 24633, respectivamente13. 21.
En ese orden de ideas, habida consideración que el juez debe tener en cuenta cualquier circunstancia modificativa o extintiva de la relación sustancial que se debate en el proceso14, no resulta pertinente proceder a dictar una decisión de fondo en procura de buscar que se ordene la aplicación de una sentencia de unificación carente de efectos jurídicos, máxime cuando tal situación devino, en criterio del juez constitucional, de una infracción a la Constitución, por cuanto ello iría en contra de la naturaleza misma del presente instrumento judicial, el cual no es otro, se itera, que garantizar la unidad del derecho, lo cual incluye su interpretación y aplicación uniforme, resultando inconducente su análisis de fondo frente a una sentencia de unificación que no está llamada a producir efectos jurídicos. 22.
En virtud de las anteriores consideraciones, si bien la parte recurrente presentó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia el 30 de julio de 2019, esto es, con anterioridad a la decisión del juez constitucional de dejar sin efectos la sentencia de unificación que se aduce desconocida, lo cierto es que la circunstancia descrita altera el sustrato jurídico del recurso extraordinario que se estudia, tanto en lo sustancial como en lo procesal pues, a no dudarlo, se ha extinguido la causa que motivó su interposición, en la medida que la sentencia de unificación cuya aplicación se busca fue retirada del conjunto de criterios auxiliares del ordenamiento jurídico.
Esta decisión reitera la sentencia adoptada por esta Sala en un caso similar al aquí estudiado15. Bajo ese escenario, la Sala desestimará el recurso interpuesto. Costas 23. El artículo 267 del CPACA, establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA16) prevé que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2020, Rad. 46.947 [fundamento jurídico 6]. 14 Artículo 281 del CGP. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de abril de 2022, Rad. 65.707.
C.P. José Roberto Sáchica Méndez. 16 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta). 24. No obstante lo anterior, no se impondrá condena en costas17, toda vez que la desestimación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deviene de la extinción, por circunstancias ajenas al recurrente, de la causa material que motivó su formulación, resultando evidente que la condena en costas resulta improcedente.
III. PARTE RESOLUTIVA 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DESESTIMAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Silveria Núñez Candelo, contra la sentencia del 10 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARIA ADRIANA MARIN ALBERTO MONTAÑA PLATA 17 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Artículo 267 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.