REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá DC, trece (13) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2017-00412-00 (REV - PI) Recurrente: MARTHA PATRICIA VILLALBA HODWALKER Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA Temas: Recurso extraordinario de revisión especial (Ley 144 de 1994) en procesos de pérdida de investidura de diputados – improcedencia / Recurso extraordinario de revisión especial de la Ley 144 de 1994 – jurisprudencia de unificación de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado / No es posible adecuar las causales de revisión de la Ley 144 de 1994 a las de revisión del CPACA.
Síntesis: la exdiputada de la Asamblea del Departamento del Atlántico Martha Patricia Villalba Hodwalker interpone recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia de segunda instancia del 31 de agosto de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Sostiene que se configuraron las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 por violación del debido proceso y del derecho de defensa por no aplicarse un término de caducidad, por violación de la garantía de la doble instancia y la aplicación del precedente horizontal de la Sección Primera de la Corporación, por la no aplicación del precedente judicial vigente al tiempo de la inscripción como candidata y, porque no se hizo un análisis de responsabilidad subjetiva.
La Sala Doce Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario especial de revisión interpuesto por la señora Martha Patricia Villalba Hodwalker contra la sentencia del 31 de agosto de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante la cual se decretó la pérdida de la investidura de la diputada del Departamento del Atlántico en los siguientes términos: “F A L L A REVÓCASE la sentencia apelada proferida el 4 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, DECRÉTASE la pérdida de investidura de la Diputada Martha Patricia Villalba Hodwalker.
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha” (fl. 93 cdno. 2, mayúsculas sostenidas y negrillas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de pérdida de investidura El 15 de julio de 2014 Fernando Javier Meza Puente ejerció el medio de control de pérdida de investidura contra Martha Patricia Villalba Hodwalker con fundamento en la causal establecida en el artículo 33 numeral 5 de la Ley 617 de 2000, esto es, por el hecho de tener vínculo matrimonial con el alcalde de Puerto Colombia (Atlántico), cargo que implicaba autoridad civil y administrativa y que su cónyuge ejerció dentro de los doce meses siguientes anteriores a la fecha de elección de aquella como diputada del Departamento del Atlántico, quien fue electa para el periodo 2004 – 2007. 2.
Trámite del proceso de pérdida de investidura 1) El 22 de julio de 2014 se admitió la solicitud de pérdida de investidura y se ordenó su notificación (fls.112 a 113 cdno.1) 2) En el escrito de contestación a la solicitud (fls.117 a 126 cdno.1) la diputada pidió denegar la pretensión de pérdida de investidura porque, a su juicio, no incurrió en la causal invocada en la medida que no se configuró el criterio orgánico territorial exigido por el numeral 5 del artículo 33 de la Ley 617 de 2000 y los precedentes del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Atlántico. 3) El 2 de septiembre de 2014 se celebró la audiencia pública (fls.146 a 149 cdno.1) con la participación del solicitante, el apoderado de la diputada y el Procurador 114 Delegado ante el Tribunal Administrativo del Atlántico quienes presentaron sus alegatos y concepto, respectivamente. 4) El 4 de septiembre de 2014 el Tribunal Administrativo del Atlántico emitió sentencia de primera instancia (fls.178 a 198 cdno.1) por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda por considerar, principalmente, que el régimen de inhabilidades (art. 33 de la Ley 617 de 2000) no constituye causal de pérdida de investidura de diputados según el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, y que la voluntad del legislador fue darles a las inhabilidades la consecuencia de causales nulidad de la elección y no de pérdida de investidura.
Concluyó que en el hipotético evento de que las inhabilidades fueran causales de desinvestidura la acción estaría afecta por el fenómeno procesal de caducidad porque se aplicaría el término de prescripción de la acción disciplinaria consagrado en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 modificado por el artículo 132 de la Ley 1474 de 2011. 5) El 17 de septiembre de 2014 el demandante presentó recurso de apelación (fls. 209 a 233 cdno.1) en el cual, en síntesis, adujo que se desconoció el precedente del Consejo de Estado según el cual la pérdida de investidura procede por la violación del régimen de inhabilidades. 6) El 10 de diciembre de 2014 el demandante presentó alegaciones de conclusión en segunda instancia (fls. 12 a 30 cdno. 2) en las que solicitó revocar la sentencia del a quo por estimar que se acreditó que la violación del régimen de inhabilidades constituye causal de pérdida de investidura respecto de los diputados de las asambleas departamentales. 7) El 20 de enero de 2015 la parte demandada alegó de conclusión en segunda instancia (fls. 48 a 62 cdno.2) y pidió confirmar la sentencia de primera instancia debido a que: i) la causal endilgada es atípica y que puede fundarse en inhabilidades de los diputados y, ii) se deben tener en cuenta los argumentos de la primera instancia en torno a la caducidad de la acción de pérdida de investidura. 3.
La sentencia objeto del recurso extraordinario especial de revisión El 31 de agosto de 2015 la Sección Primera del Consejo de Estado (fls. 68 a 93 cdno. 2) revocó la sentencia de primera instancia y decretó la desinvestidura de la diputada del departamento del Atlántico con base en las siguientes razones: 1) Los argumentos esgrimidos por el Tribunal Administrativo del Atlántico no son recibo para variar el precedente de la Corporación según el cual la violación del régimen de inhabilidades por parte de los miembros de corporaciones públicas (diputados y concejales) constituye causal de pérdida de investidura por cuanto, estas no se limitan a las consagradas en los numerales 1 a 5 del referido artículo 48 de la Ley 617 de 2000 sino que, también deben tenerse en cuenta las contenidas en otras leyes. 2) Respecto de la caducidad de la acción de pérdida de investidura en reiteradas oportunidades la Corporación ha precisado que dicha acción puede ser ejercida en cualquier tiempo porque así lo determinó el legislador dado el carácter público de la acción, sin que sea dable aplicarle el término de caducidad previsto para otras acciones. 3) La diputada Villalba Hodwalker incurrió en la causal de desinvestidura preestablecida en los artículos 33 (numeral 5) y 48 (numerales 1 y 6) de la Ley 617 de 2000 porque “dentro de los 12 meses anteriores a la elección de Diputados del Atlántico, que lo fue el 26 de octubre de 2003 el cónyuge de la demandada ejercía autoridad civil y política en el municipio de Puerto Colombia ya que era su alcalde lo cual conduce a afirmar, sin ningún grado de duda, que se la señora Martha Patricia Villalba Hodwalker violó el régimen de inhabilidades de los diputados a que estaba sometida”. 4.
El recurso extraordinario especial de revisión El 14 de febrero de 2017 la exdiputada recurrió el fallo de desinvestidura y afirmó que la decisión se profirió con violación del debido proceso y del derecho de defensa (art. 17 literales a y b de la Ley 144 de 1994), en apoyo de lo cual esgrimió los siguientes cuatro cargos: 4.1 Primer cargo: indebida motivación respecto de la caducidad de la acción e inaplicación de control de convencionalidad La recurrente estima que la acción de pérdida de investidura debe tener un término de caducidad y que por lo tanto ante su inexistencia en el ordenamiento jurídico se debió acudir al control de convencionalidad con el propósito de integrar los tratados internacionales al ordenamiento interno y aplicar un plazo razonable para el ejercicio del aquella.
El juez de segunda instancia no analizó ni desvirtuó los argumentos planteados por el a quo para apartarse del precedente judicial que implicaba la ausencia de término de caducidad en el ordenamiento interno ya que, no era suficiente la consideración de libre configuración legislativa y, adicionalmente, la jurisprudencia citada para justificar el sentido de la decisión no era vinculante por tratarse de un obiter dicta, por lo tanto, el juez administrativo puede cubrir lagunas jurídicas frente a términos procesales. 4.2 Segundo cargo: desconocimiento de las garantías constitucionales de doble instancia y del precedente horizontal de la Sección Primera del Consejo de Estado debido a que el a quo no resolvió todos los cargos planteados en el fondo del asunto sometido a litigio Según la impugnante la sentencia atacada desconoció el principio de doble instancia puesto que el ad quem abordó asuntos que no fueron decididos por el a quo quien, no realizó consideraciones sobre el fondo de la controversia y al analizar la caducidad no revisó los argumentos esbozados por las partes, lo cual implicó que el recurrente extraordinario no hubiera podido referirse en aquel proceso a esos argumentos y pretensiones, por consiguiente, se violó el derecho a una doble instancia por el hecho de que solo el juez de cierre del debate procesal se refirió a esos argumentos pero no el juez de primera instancia. 4.3 Tercer cargo: no se aplicó el precedente judicial vigente al tiempo de la inscripción como candidata a la Asamblea Departamental del Atlántico para el período 2004-2007 Sobre este punto manifestó que la sentencia censurada usó de manera errada el precedente porque aplicó una tesis jurisprudencial que no se encontraba vigente para el momento de su inscripción como candidata a diputada de la asamblea departamental del Atlántico (2004-2007).
La sentencia de unificación del 20 de febrero de 2012 y la del 4 de agosto de 2015 no le generaban inhabilidad ya que el hecho ocurrió en el año 2003, en consecuencia, se violaron los principios del debido proceso, buena fe, confianza legítima y legalidad por aplicarse un criterio hermenéutico que se unificó 10 años después. Según la recurrente para el año 2003 la Sección Quinta del Consejo de Estado distinguía entre las circunscripciones municipal y departamental y, además, con la sentencia del 23 de febrero de 2007 se ratificó el criterio según el cual podía inscribirse y participar en la contienda electoral de 2003. 4.4 Cuarto cargo: no se realizó un análisis de responsabilidad subjetiva en un proceso sancionatorio como el de pérdida de investidura Pese a que el fallo objeto de la controversia era de carácter sancionatorio solamente se atribuyó la consecuencia jurídica derivada de la comprobación de la situación de hecho prohibida por la norma, como si tratase de un juicio meramente objetivo.
Por tratarse de un juicio subjetivo se debió verificar la intencionalidad de contravenir la prohibición legal para poder asignar la consecuencia jurídica pertinente; lo anterior contraviene el orden jurídico y los pronunciamientos del Consejo de Estado (sentencia de unificación del 27 de septiembre de 2016 exp. 03886-00) y de la Corte Constitucional (SU -424 de 2016).
Concluyó que el principio de favorabilidad implicaba que el ad quem debía valorar la conducta de la sancionada con el fin de proferir el respectivo fallo. 5. Trámite del recurso extraordinario de revisión Por auto del 10 de julio de 2017 (fls. 83 a 86 cdno. ppal.) i) se admitió el recurso extraordinario, exclusivamente contra la sentencia del 31 de agosto de 2015; ii) se ordenó la notificación y el traslado por 10 días al señor Fernando Javier Meza Puente (demandante en el proceso primigenio), a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-DEAJ y al Ministerio Público.
El 2 de agosto de 2017 la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado (fls. 98 a 126 cdno. ppal.) presentó concepto en el cual consideró infundado el recurso interpuesto y, en consecuencia, solicitó negar la revisión y la solicitud de revocatoria de la sentencia impugnada con base en los siguientes argumentos: 1) Respecto del primer cargo: i) la ley y la jurisprudencia no establecen un término de caducidad para la acción de pérdida de investidura, por consiguiente, bien puede ser ejercida en cualquier tiempo por su carácter público y popular sin que le sean aplicables términos de caducidad previstos para otras acciones; ii) el régimen de inhabilidades permite que primen los derechos de los electores, el interés público y el derecho a ser gobernado por líderes idóneos; iii) no hubo falta de motivación para desestimar las consideraciones del Tribunal del Atlántico porque el precedente judicial debe ser emitido por el órgano de cierre; iv) el fallo objeto de revisión ofreció argumentos suficientes para indicarle a la primera instancia que las razones para alejarse del precedente judicial no fueron idóneas y no le correspondía fundar su fallo contra argumentando lo considerado por su inferior jerárquico puesto que, este último, debía respetar el precedente en materia de caducidad de acción de pérdida investidura del cual se había alejado por razones no válidas; v) la sentencia atacada contó con motivación suficiente para revocar la sentencia de la primera instancia y el recurrente no demostró que las decisiones que sustentaron el fallo no eran vinculantes por tratarse de meros obiter dicta pues, según el Ministerio Público, constituiría un precedente no vinculante. 2) En relación con el segundo invocado con el recurso extraordinario consideró: i) acerca de la causal de inhabilidad hubo amplia controversia en el proceso, por lo tanto, no se trató de un tema nuevo abordado tan solo por la segunda instancia y que haya sorprendido a la parte demandada; ii) aceptar la tesis de la recurrente implicaría que en todos los eventos en los que se revoque la decisión de primera instancia se pretermitiría esta última, lo que normalmente se decide en segunda instancia son todos los cargos de inconformidad contra la decisión de primera instancia, por ende, se deben estudiar todos los argumentos de las partes; iii) en cuanto a las sentencias citadas por la recurrente, en el presente caso no se materializan los supuestos de hecho y procesales para aplicar dichos fallos pues la apelación no se surtió frente a una sentencia inhibitoria o una decisión que se abstuviera de decir el fondo de la controversia sometida a consideración del juez; iv) la integridad de la decisión del Tribunal del Atlántico fue objeto de la apelación para que fuese revisada por el Consejo de Estado como órgano y autoridad judicial de la más alta jerarquía y con mayor especialidad lo cual permitió más deliberación con propósitos de corrección y, v) el proceso no se convirtió en uno de única instancia pues la demandada tuvo la oportunidad de defenderse y pronunciarse frente al hecho que hoy manifiesta haber sido pretermitido, la sentencia de primera instancia no fue inhibitoria y decidió de fondo el asunto, por lo tanto no hay violación del debido proceso ni del derecho de defensa. 3) En cuanto al tercer cargo debe advertirse: i) para la época de la inscripción de la demandante como candidata a la Asamblea Departamental del Atlántico en el año 2003 las inhabilidades de los diputados se consideraban causal de pérdida de investidura, en su caso por el hecho de tener, dentro los 12 meses anteriores a la elección, vínculo matrimonial con un funcionario que ejerció autoridad civil, política o administrativa en el respectivo departamento, y ii) las providencias que en el recurso se reputan como precedentes judiciales obligatorios no lo son porque no cumplen los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para tal efecto ya que, si bien son antecedentes jurisprudenciales, no hay una carga argumentativa entre la situación que regula y la sentencia atacada, por manera que no se configura la violación del debido proceso. 4) Finalmente, en lo atinente al cuarto cargo, la recurrente incumplió la carga de argumentar y probar la censura formulada pues, solo citó jurisprudencia, refirió la gravedad de la sanción de pérdida de investidura y se limitó a afirmar que se violó el debido proceso pero, no se puede perder de vista que en instancia no demostró la debida diligencia que se requería para establecer que se había obrado apropiadamente.
Empero, ahora presenta y sorprende con nuevos argumentos pidiendo que se reabra un debate probatorio sobre temas diferentes a los cuales no aportó pruebas, y no se observa en el trámite procesal que dichos argumentos fueron base de su defensa. Adicionalmente, “no se refiere a pruebas nuevas que hubieren surgido con posteridad el fallo atacado ni actuaciones producidas al momento de la sentencia que pudieran generar alguna nulidad”; el recurso extraordinario no constituye una tercera instancia razón por la cual no es admisible reabrir el debate probatorio.
Por su parte, el 30 de agosto de 2017 el señor Fernando Javier Meza Puente -actor en el proceso de pérdida de investidura- solicitó que se declare improcedente el recurso extraordinario de revisión (fls. 131 a 133 cdno. ppal.) por cuanto, en su criterio, ninguna de las causales consagradas en los artículos 250 de la Ley 1437 de 2011 y 17 literales a) y b) de la Ley 144 de 1994 se cumplen en este caso.
En relación con las causales de violación del debido proceso y del derecho defensa objeto del presente proceso señaló que en el marco de la causa de pérdida de investidura se respetaron las garantías procesales y de defensa en los diferentes pronunciamientos hasta la expedición de la sentencia del Consejo de Estado ahora objeto de impugnación extraordinaria.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión de pérdida de investidura a partir del siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y decisión a adoptar; 2) improcedencia del recurso extraordinario especial de revisión; 3) conclusión y, 4) costas. 1. Objeto de la controversia y decisión a adoptar Corresponde a la Sala determinar si el recurso extraordinario especial de revisión que alega la exdiputada Patricia Villalba Hodwalker para que se infirme la sentencia del 31 de agosto de 2015 es procedente.
La Sala rechazará por improcedente el recurso interpuesto porque: i) la Ley 144 de 1994 solo era aplicable a los procesos de pérdida de investidura que se promovieran en contra de congresistas y el presente asunto corresponde a un proceso de pérdida de investidura de una diputada a la asamblea departamental del Atlántico y, ii) la Ley 617 de 2000 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional definieron la no la posibilidad de ejercer el recurso extraordinario especial de revisión en contra sentencias de pérdida de investidura de diputados. 2.
Improcedencia del recurso extraordinario especial de revisión La Ley 144 de 1994 instituía el procedimiento de única instancia de pérdida investidura de congresistas el cual era de conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en el artículo 17 consagró el recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia que decreta el levantamiento de investidura de un parlamentario en los siguientes términos. “ARTÍCULO 17.
Recurso extraordinario especial de revisión. Son susceptibles del Recurso Extraordinario Especial de Revisión, interpuesto dentro de los cinco (5) años siguientes a su ejecutoria las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un Parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, y por las siguientes: a) Falta del debido proceso; b) Violación del derecho de defensa.” (Negrillas de la Sala).
La Ley 144 de 1994 no previó expresamente la posibilidad de aplicar sus disposiciones a los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales y menos aún la de ejercer el mencionado recurso extraordinario especial de revisión pues, este último solo era aplicable en los procesos que se adelantaran en contra de parlamentarios.
En consecuencia, la Ley 144 de 1994 es inaplicable al proceso de pérdida de investidura de la diputada Martha Patricia Villalba Hodwalker porque, en primer lugar, la demandante no tenía la condición de parlamentaria y, en segundo término, su proceso de pérdida de investidura sucedió con posterioridad al año 2000, por consiguiente, el caso se gobernaba por las disposiciones de la Ley 617 de 2000 que, valga señar, no consagró la procedencia del del recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia. El artículo 48 de la Ley 617 de 2000 reguló el proceso de pérdida de investidura para diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales en los siguientes términos: “ARTÍCULO 48.- Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.
Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2.
Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse. 4.
Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley.
PARÁGRAFO 1 º- Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
PARÁGRAFO 2 º- La pérdida de la investidura será decretada por el tribunal de lo contencioso administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días.” (negrillas adicionales).
Como se observa, el legislador estableció las causales específicas de pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales y únicamente previó la posibilidad de apelar la sentencia que decreta la pérdida de investidura, pero, frente al respectivo fallo no contempló el recurso extraordinario especial de revisión. Al respecto, en providencia del 18 de enero de 2005 con radicación 1653 la Sala Plena de lo Contencioso Consejo de Estado con ocasión de estudiar la posibilidad de ejercer el referido recurso en los procesos de pérdida de investidura de diputados y concejales con posterioridad a la Ley 617 de 2000, afirmó: “La pérdida de investidura de diputados y concejales se encuentra regulada en la actualidad [por la ley 617 de 2000], normatividad que sólo previó la posibilidad de apelar la sentencia de pérdida de investidura y excluyó la eventualidad de interponer el recurso especial extraordinario de revisión, diferente a lo que ocurría anteriormente a esta ley, cuando era necesario aplicar a la pérdida de investidura de concejales y diputados el régimen de la desinvestidura de los congresistas.
Bajo este entendido, el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo se pronunció en su momento, manifestando que hoy el citado recurso es improcedente para concejales y diputados”. (resalta la Sala). En ese mismo sentido, en providencia de esta Corporación del 3 de marzo de 2015 la Sala Transitoria de Decisión no. 16 manifestó: “Hoy por hoy, la jurisprudencia del Consejo de Estado no contempla el recurso extraordinario especial de revisión para los casos de pérdida de investidura de diputados y concejales, pero las sentencias proferidas dentro de estos procesos sí son susceptibles del recurso extraordinario de revisión en los términos del artículo 185 y siguientes del CCA”.
(negrillas de la Sala). Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia T-987 de 2007 en relación con ese específico aspecto procesal precisó lo siguiente: “Según el derecho actualmente vigente, la pérdida de investidura de los diputados no puede ser controvertida mediante el ejercicio del recurso extraordinario de revisión, porque la Ley 617 de 2000 únicamente previó la posibilidad de apelar la sentencia que decreta la pérdida de investidura, mas no contempló el recurso de revisión. Así lo constató el Consejo de Estado cuando, en referencia al artículo 48 de la citada ley, dedujo que ésta ‘sólo trajo en su contenido la posibilidad de apelar la sentencia de pérdida de investidura y no previó la de atacar la sentencia por vía de recurso especial extraordinario de revisión’ (negrillas adicionales).
En igual sentido, la Corte Constitucional en la reciente sentencia de unificación SU-073 de 2020 precisó: “Cabe precisar que como se analizó a profundidad en la Sentencia T-214 de 2010, reiterada en las providencias SU-515 de 2013, SU-774 de 2014, SU-501 de 2015, SU-625 de 2015 y SU-632 de 2017 estas reglas han tenido una evolución distinta en razón de la especial regulación de los procesos de pérdida de investidura en concejales y diputados.
En efecto, dichos procesos se encuentran desarrollados por la Ley 617 de 2000, la cual dispone el recurso de apelación contra las sentencias que decidan la solicitud de pérdida de investidura en el caso de los miembros de las corporaciones públicas. (….) Así, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, el régimen actual de pérdida de investidura de diputados y concejales no contempla el recurso extraordinario especial de revisión dispuesto en la Ley 144 de 1994, pero las sentencias proferidas dentro de esos procesos serían susceptibles del recurso extraordinario de revisión general previsto para todos los procesos contenciosos.
En este caso, en razón a que dentro de sus causales no están previstas la violación del debido proceso y del derecho a la defensa, corresponde al juez tutela analizar en cada caso concreto la idoneidad del recurso extraordinario”. (resalta la Sala). No obstante lo anterior, es relevante advertir que a partir de la sentencia C-520 de 2009, que declaró inexequible la expresión “dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia” contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 que modificó el Título XXIII del Libro 4º del Código Contencioso Administrativo y como parte de ello los artículos 185 a 193 referentes al recurso extraordinario de revisión de carácter general, la jurisprudencia constitucional determinó que las sentencias proferidas dentro de procesos de pérdida de investidura de diputados y concejales eran pasibles del “recurso extraordinario de revisión” que de modo general contemplaba el entonces Código Contencioso Administrativo (Decreto-ley 01 de 1984) en relación con los procesos contencioso administrativos de competencia de esta jurisdicción especializada, y actualmente los artículos 248 a 255 de la Ley 1437 de 2011 contentiva del denominado Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
De lo anterior concluye la Sala que, a la luz de una hermenéutica sistemática del ordenamiento que regula la materia y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional elaborada sobre ella, en el presente caso no es procedente el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, por el hecho de que este estaba sujeto y las normas de la Ley 617 de 2000 y no por las disposiciones de ese otro cuerpo normativo, que, como se analizó, en relación con la sentencias que se dicten en los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales únicamente previó la posibilidad de ejercer el recurso de apelación. Por lo tanto, en los términos de la citada sentencia de constitucionalidad C-520 de 2009 la única posibilidad de atacar la sentencia de pérdida de investidura de un diputado era a través del recurso extraordinario de revisión de carácter general regulado en los artículos 248 a 255 del CPACA el cual no fue interpuesto ni sustentado en sus precisos términos y causales específicas por la parte demandante en el sub lite, más aún si se tiene en cuenta que las causales de revisión invocadas por la señora Martha Patricia Villalba Hodwalker fueron las contenidas en la Ley 144 de 1994, esto es, “el desconocimiento de los derechos constitucionales del debido proceso y de defensa”, lo cual impide, claramente, que esta Sala pueda adecuar en esta oportunidad el recurso interpuesto y el análisis de la impugnación a las causales de revisión contenidas en el artículo 250 del CPACA por no existir correspondencia entre unas y otras, especialmente por el hecho de que esos precisos motivos de impugnación no los contempla el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, norma vigente al momento de la interposición del recurso (14 de febrero de 2017).
En efecto, el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo procesal que implica una excepción a la cosa juzgada dado que constituye un medio de impugnación de las sentencias que han producido plenos efectos jurídicos y que afecta el carácter inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada; su procedencia es de carácter excepcional, restrictivo y está sometida a la invocación de las expresas y taxativas causales previstas en la ley con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia del proceso.
Por las anteriores razones, la recurrente Martha Patricia Villalba Hodwalker debía cumplir los requisitos para presentar el recurso consagrados en el artículo 252 del CPACA para lo cual debió invocar de manera precisa y razonada la causal en la que justificaba su procedencia, huelga decir, de las contenidas en el artículo 250 de ese estatuto procesal.
En contravía de lo anterior, la recurrente esgrimió las causales previstas en la Ley 144 de 1994 (violación del debido proceso y del derecho de defensa), en otros términos, no invocó de manera precisa y razonada ninguna de las casuales que taxativamente estipula el artículo 250 del CPACA lo cual impide a la Sala adecuar el recurso extraordinario de revisión especial interpuesto (Ley 144 de 1994) al efectivamente procedente, esto es, el recurso extraordinario de revisión de carácter general previsto en los artículos 248 a 255 siguientes de la Ley 1437 de 2011 y particularmente a las causales determinadas en el artículo 250.
El juez del recurso extraordinario de revisión no puede adecuar ni interpretar lo alegado por la parte demandante a las causales previstas por el referido artículo 250 ya que la ley establece la exigencia al demandante de indicar de manera precisa y razonada la causal específicamente invocada. En relación con el requisito de “la indicación precisa y razonada de la causal invocada” como fundamento del recurso extraordinario de revisión en decisión de 16 de marzo de 2017 la Sección Primera del Consejo de Estado puso de presente lo siguiente: “(…) la procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto y riguroso cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el Legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiere podido incurrir alguna de las partes o para refutar juicios de valor del fallador”.
(negrillas de la Sala). En el contexto, fáctico, normativo y jurisprudencial antes expuesto no admite duda que el recurso extraordinario especial de revisión y sus causales (artículo 17 de la Ley 144 de 1994) no son aplicables a este caso concreto; la vía procesal adecuada para controvertir la decisión de segunda instancia era la interposición del recurso extraordinario de revisión de carácter general regulado en el CPACA; no obstante, la parte actora no lo formuló en estos términos ni con base en la normatividad preestablecida para el efecto, los fundamentos de hecho y derecho se concentraron en invocar las causales de una ley que no son aplicables al caso, tal como lo han concluido, inequívocamente, la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación y la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia de unificación. En síntesis, el recurso especial interpuesto por la señora Martha Patricia Villalba Hodwalker es abiertamente improcedente y no se puede adecuar al recurso extraordinario de revisión de carácter general contenido en los artículos 248 y siguientes del CPACA ni a las causales establecidas expresamente en el artículo 250 ibidem. 3.
Conclusión Se declarará improcedente el recurso extraordinario especial de revisión porque i) el recurso interpuesto corresponde al previsto en el artículo de la Ley 144 de 1994, ii) los cargos de la impugnación esgrimidos con base la Ley 144 de 1994 no son aplicables al proceso desinvestidura de la diputada Martha Patricia Villalba Hodwalker, iii) la Ley 617 de 2000 y la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional excluyeron expresamente la posibilidad de ejercer el recurso extraordinario especial de revisión en contra sentencias de pérdida de investidura de diputados de las asambleas departamentales, y iv) no es posible adecuar los cargos alegados en los términos de la 144 de 1994 a las causales reguladas en el artículo 250 del CPACA debido a que no existe correspondencia entre las causales de uno y otro recurso y tampoco hizo referencia a ninguna de las causales de esa última norma. 4.
Costas Como el recurso y las causales de revisión alegadas no son procedentes el recurrente debe ser condenado en costas de conformidad con lo ordenado en los artículos 188 del CPACA, 365 y 366 del CGP. Debido a que la intervención del demandante en el proceso de pérdida de investidura se limitó a la oposición del recurso y no realizó actuación posterior la condena será únicamente por concepto de agencias en derecho las cuales se tasan en la suma equivalente a dos punto cinco (2.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, de conformidad con los criterios y tarifas establecidas por el numeral 9 del artículo 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, LA SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1°) Rechazar por improcedente el recurso extraordinario especial de revisión formulado por Martha Villalba Hodwalker contra la sentencia de desinvestidura del 31 de agosto de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2°) Condénase en costas a la parte recurrente, por Secretaría liquídense e inclúyase por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a dos punto cinco (2.5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia 3°) En firme esta providencia archívese el expediente.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Consejero de Estado Consejero de Estado Con salvamento parcial de voto Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 del Decreto Legislativo 806 de 2020.