CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 19 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 13 de febrero de 20251 el Fondo de Adaptación, a través de apoderado, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F con ocasión de la sentencia del 24 de septiembre de 2024, mediante la cual se revocó la emitida por el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá el 13 de junio de 2024 que había negado las pretensiones de la demanda, para en su lugar, acceder parcialmente a ellas en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11001-33-35-026-2022-00467-00/01. 2.
Hechos 2.1. El señor Ricardo Manuel Rodríguez Suárez interpuso demanda3 contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Fondo de Adaptación en orden a que se declarara, entre otras cosas, la nulidad del Oficio E 2022-025332 del 1.° de septiembre de 2022 y la existencia de una relación laboral encubierta entre el 3 de 1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado E45A5806D3A3E5AE C395B39F068E5561 509BB03FB9E72725 581AA4683EFC5C80. 2 Índice 2 del expediente de primera instancia, certificado 7F5B686CD71E8489 C2224244269B7FF8 D04DB3D559DF015E C1080CFCC67667EB. 3 Archivo denominado “001_ED_expediente_001 Demanda y anexos […]”, visible a índice 11 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado BE5760B047798D29 750F96BDE1E53598 9D48A86DA2C0C82B B5EACD112EE0C2EC. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F octubre de 2013 y el 31 de julio de 2019, sin solución de continuidad.
A título de restablecimiento solicitó, entre otras cosas, ordenar a la entidad demandada i) pagar los salarios y prestaciones sociales, debidamente indexados, con la indemnización moratoria, equivalentes a los devengados por un servidor de planta; y ii) cancelar los porcentajes de cotización correspondientes a seguridad social que fueron asumidos por el actor durante el período referido. 2.2.
El Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá por medio de sentencia del 13 de junio de 2024, expedida dentro del proceso 11001-33-35-026-2022-00467-00/01, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Inconforme con la decisión, el señor Rodríguez Suárez interpuso recurso de apelación. 2.4. Mediante providencia del 24 de septiembre de 20244 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F emitió sentencia de segunda instancia, en la que revocó la providencia apelada y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En ese orden, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, condenó al Fondo de Adaptación a. reconocer y pagar a favor del entonces demandante todas las prestaciones ordinarias devengadas, con exclusión de las extralegales o convencionales, por un empleado de planta que desempeñara el cargo de supervisor o su equivalente con base en el valor de los honorarios mensuales pactados en cada contrato, entre el 3 de octubre de 2013 y el 31 de julio de 2019, con las interrupciones acaecidas; y b. realizar los aportes a pensión en el porcentaje que correspondía al empleador con base en el valor pactado en los contratos de prestación de servicios, para lo cual el demandante debía acreditar las cotizaciones que realizó al sistema de Seguridad Social en el período comprendido entre el 3 de octubre de 2013 y el 31 de julio de 2019. 2.4.1.
Para ello, el tribunal encontró, por un lado, acreditada la prestación personal y permanente del servicio por parte de Ricardo Manuel Rodríguez Suárez en el Fondo de Adaptación, entre 2013 y 2019, para realizar actividades como supervisor o consultor y, por el otro lado, acreditado el elemento de remuneración. 4 Archivo denominado “008Sentencia_Definitivo […]”, visible a índice 11 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado BE5760B047798D29 750F96BDE1E53598 9D48A86DA2C0C82B B5EACD112EE0C2EC. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Respecto del requisito de la subordinación, se sostuvo que, de conformidad con las pruebas documentales y testimoniales que reposaban en el expediente, estaba demostrado que el entonces demandante adelantó actividades relacionadas con la supervisión de contratos, en atención a los manuales correspondientes y a la programación requerida, en tanto su ejecución no se limitó a la ciudad de Bogotá. Lo anterior, además, se suma al hecho de que no podía presumirse autonomía, dada la naturaleza de la labor de supervisión, ya que solo podía ser desempeñada por un empleado público adscrito a la entidad contratante, de acuerdo con la Ley 1474 de 2011.
Asimismo, afirmó que los testigos daban cuenta de que se debía asistir a las instalaciones de la entidad y cumplir un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm y, además, tenía que trasladarse a la ciudad donde se encontrara en ejecución el objeto contractual. Finalmente, destacó que no se configuró el fenómeno jurídico de la prescripción y tampoco había lugar a la devolución de los aportes efectuados al sistema de seguridad social ni al reconocimiento de indemnización por mora. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo: 3.1. La autoridad judicial accionada incurrió en indebida valoración probatoria, comoquiera que dio a los testimonios, estudios previos y contratos un alcance que no tenían, ya que no demostraban una subordinación. Igualmente, respecto de las actividades derivadas del contrato y del manual de contratación, concluyó erróneamente que suprimían la autonomía del contratista; sin embargo, desconoció que se estaba en presencia de una coordinación normal y cotidiana entre la entidad y el contratista.
Por su parte, afirma, debió hacerse un análisis integral entre los testimonios rendidos y la declaración de la señora Clara Isabel Espinosa González, quien precisó que existían directrices, pero que no ataban su autodeterminación. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F 3.2.
No es cierto que el demandante tuviese que cumplir con un horario, hecho que, además, fue desmentido por los propios testigos, pues, si bien se indicó que había un horario y que debían ir todos los días, lo cierto es que no tenía una hora de ingreso ni se llevaba algún control de asistencia. Por otro lado, aunque el domicilio del Fondo de Adaptación es la ciudad de Bogotá, también ejerce labores a nivel nacional, de suerte que sus contratistas tengan que comparecer a la sede o bien a donde se ubique geográficamente el contrato para ejercer coordinadamente la labor de supervisión, de manera que el hecho de tener que viajar no es determinante para que el tribunal concluya que hay subordinación. 3.3.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, porque sostuvo que la supervisión debía ser realizada únicamente por personal directamente vinculado a la entidad, y así descartar la posibilidad de contratar dicha actividad a través de la prestación de servicios, cuando lo cierto es que aquella norma señala lo contrario, esto es, que cuando se necesiten conocimientos especializados para la supervisión de un contrato, la entidad estatal tiene la posibilidad de tener personal de apoyo mediante contratos de prestación de servicios.
Así, en los estudios previos se dejó claro que no existía personal de planta que ejerciera esta actividad y, además, los testigos fueron enfáticos en afirmar que no había personal de planta con la función desarrollada por el señor Ricardo Rodríguez, y que se requería de experiencia específica en supervisión de contratos e ingeniería civil. 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de FONDO ADAPTACION, así como cualquier otra garantía cuya transgresión encontrase configurada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDA: En consecuencia, DEJAR SIN VALOR NI EFECTO la Sentencia de fecha 24 de septiembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del expediente 11001-33-35-026-2022-00467-01, y en su lugar, que se ORDENE a los magistrados de dicho Tribunal, procedan a proferir una nueva decisión sobre las pretensiones invocadas por Ricardo Manuel Rodríguez Suárez, teniendo en cuenta que no se acreditó fehacientemente la configuración del elemento de la subordinación, tal y como se señaló en la sentencia fechada del 13 de junio de 2024 proferida por el Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el salvamento de voto del Dr. Luis Alfredo 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Zamora Acosta, y en atención a las normas, pruebas y el precedente jurisprudencial aplicable a la materia.
TERCERA: Cualquier otra que el Honorable Consejo de Estado tenga a bien conceder en favor de mi representada.”5 (Resaltado original del texto). 5. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 17 de febrero de 20256 se admitió la acción de tutela y se vinculó al Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá, a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a Ricardo Manuel Rodríguez Suárez.
También se dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2. La Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 señaló que la decisión censurada está cobijada por el principio de intangibilidad de las sentencias judiciales, de manera que corresponde al juez constitucional la resolución de un asunto de carácter tan excepcional. 5.3.
El señor Ricardo Manuel Rodríguez Suárez8 sostuvo que la acción de tutela es improcedente, porque la sentencia enjuiciada no adolece de ningún defecto, por el contrario, fue ajustada a derecho, hizo tránsito a cosa juzgada y estuvo soportada en los elementos materiales probatorios allegados al plenario que permitieron concluir que entre él y la entonces entidad demandada existió una relación laboral encubierta.
Adicionalmente, manifiesta que la accionante pretende utilizar la presente acción como una instancia adicional al proceso ordinario y que la decisión adoptada no vulnera o amenaza los derechos fundamentales invocados. 5.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá no se pronunciaron.9 5 Índice 2 del expediente de primera instancia, certificado 7F5B686CD71E8489 C2224244269B7FF8 D04DB3D559DF015E C1080CFCC67667EB, folios 26 y 27. 6 Índice 4 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 1A605858572B477B 5F870AD6F3F4B1D1 85F2C6E9D0D43AFC DAC9EDD0F564834E. 7 Índice 9 de SAMAI, certificado 0DAA83B2040A1D32 BFF315FBB3EB97C0 47FB571545DA98DE D66A190C860ADFCE, ibid. 8 Índice 10 de SAMAI, certificado D7A05E5AC67D4F42 EDAB6C78FB2F9CD0 97695DA1DBB84D47 3E6FC7C35D546AD5, ibid. 9 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y el Juzgado Veintiséis Administrativo de Bogotá hubieran rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida obrante a índice 7 de SAMAI, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F 6.
Fallo de tutela de primera instancia El 19 de marzo de 202510 el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó el amparo invocado en la acción de tutela. El a quo constitucional consideró que la acción de tutela cumplía con todos los requisitos generales de procedibilidad, de modo que efectuó un estudio de los defectos invocados por la entidad accionante.
Concluyó que la autoridad judicial demandada sí tuvo en cuenta el material probatorio en conjunto, dentro del cual se encuentra el testimonio de Clara Isabel Espinosa González, estudios previos, contratos, manual de contratación, entre otros. Situación distinta es que la entidad demandante pretenda que se haga una nueva valoración, en un sentido que le sea favorable a sus intereses, cuando el juez natural del asunto ya lo hizo en concordancia con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, y dejó claro que no se puede asumir la autonomía propia del contrato de prestación de servicios debido a la naturaleza de la labor de supervisión. Sostuvo que la decisión censurada consideró las normas y precedentes jurisprudenciales aplicables al caso en concreto, y además no se observó incongruencia o irregularidad por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues se probaron los tres elementos constitutivos de una relación laboral encubierta entre Ricardo Manuel Rodríguez Suárez y el Fondo de Adaptación, máxime cuando se acreditó que aquel cumplía un horario de trabajo de lunes a viernes, de 8:00 am a 5:00 pm. 7.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación11, en el que reprodujo, en gran parte, los motivos expuestos en la acción de tutela. En ese orden, argumentó lo siguiente: 7.1. Conforme a lo previsto en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, sí era posible contratar al señor Rodríguez Suárez para que, con base en su experticia y perfil 10 Índice 16 de SAMAI del expediente de tutela de primera instancia, certificado C8738F758822C581 A340FCB08F8DC5A6 D70B4B9B3444429E CB5DA8A180CC9C13. 11 Índice 20 de SAMAI, certificado 401C03E9CF4D4F3D AE405021FB8B79A6 2A4EFF6967F5551C 58CA77D48EF6EAC9, ibid. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F profesional, prestara sus servicios en aras de realizar el seguimiento permanente a la ejecución y cumplimiento del contrato objeto de supervisión, con el fin de proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, pues, en tanto se requieran conocimientos especializados para tal efecto, es permitido y válido que la entidad estatal opte por contar con personal de apoyo a través de contratos de prestación de servicios.
Sin embargo, se le dio un alcance diferente. En consecuencia, se configura el defecto sustantivo. 7.2. El demandante no probó, como era su deber, el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta que alega haber existido. Por el contrario, hubo una relación de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio.
Aun cuando los testimonios hablan de un horario de la entidad, nunca se hizo referencia a que el contratista en particular tuviera que cumplirlo. Lo anterior concuerda con que, si bien el domicilio del Fondo de Adaptación es Bogotá, también ejerce labores a nivel nacional, de suerte que es posible que sus contratistas tengan que comparecer, bien a la sede, o al lugar donde eventualmente deba ejecutarse el objeto del contrato, sin que por esa razón se pueda concluir la existencia de subordinación. 7.3.
El tribunal accionado desconoció el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 68001-23-31-000-2010- 00449-01 (1807-13), según el cual el cumplimiento de un horario o la recepción de instrucciones sobre la ejecución del contrato no configuran, por sí solos, una relación de subordinación o dependencia continuada; y en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, radicado 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 7.4.
La autoridad judicial accionada incurrió en indebida valoración probatoria, porque dio a los testimonios, estudios previos y contratos un alcance que no tenían, ya que no demostraban la configuración de la subordinación. Igualmente, respecto de las actividades derivadas del contrato y del manual de contratación, concluyó erróneamente que suprimían la autonomía del contratista; sin embargo, desconoció que se estaba en presencia de una coordinación normal y cotidiana entre la entidad y el contratista, y que, por ello, la relación no se tornaba subordinada. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Por su parte, debió realizar un análisis armónico entre los testimonios rendidos y la declaración de la señora Clara Isabel Espinosa González, quien precisó que existían directrices, pero que no ataban su autodeterminación. Por lo tanto, se configura el defecto fáctico. 8.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 7 de mayo de 202512 el a quo concedió la impugnación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 19 de marzo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 12 Índice 22 de SAMAI, certificado F80D08A408CDF75F B579A35877F7D93C 9B24833EBE80BDEC 8CE19353035B8904, ibid. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F requisitos de procedibilidad13 y de procedencia14 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.15 En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202217, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.
Para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a 13 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 14 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia SU-215 del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. En el caso concreto, la entidad accionante cuestiona, en esencia, que la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, incurrió, por un lado, en un defecto fáctico, porque en el expediente no se probó el elemento de subordinación; por el contrario, existió una relación de coordinación entre contratante y contratista para efectos de la prestación eficiente del servicio, sin embargo, el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria, comoquiera que dio a los testimonios, estudios previos y contratos un alcance que no tenían.
Por otro lado, se presentó un defecto sustantivo derivado de la errónea interpretación del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, pues sí era posible contratar al señor Rodríguez Suárez para que, con base en su experticia y perfil profesional, prestara sus servicios en aras de realizar el seguimiento permanente a la ejecución y cumplimiento del contrato objeto de supervisión. 4.3.
Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia del 24 de septiembre de 2024, emitida por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, se observa el siguiente análisis textual: “[…] En cuanto a los elementos esenciales de una relación laboral se tiene que la prestación personal del servicio se acreditó a través de contratos de prestación de servicios celebrados entre el Fondo de Adaptación y el accionante entre los años 2013 y 2019, para realizar actividades como Supervisor o Consultor.
De otra parte, se encuentra también probada la remuneración; ello en razón a que en los contratos de prestación de servicios se estipuló un “valor”, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a percibir el demandante y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que en este caso le era pagada de forma mensual, según lo acordado en cada contrato.
Ahora bien, respecto al elemento de Subordinación, la parte accionante alega que se encuentra demostrado que el demandante recibía órdenes en lo referente al tiempo, modo o cantidad de trabajo, aunado a que se le imponían horarios para la prestación del servicio, que le programaban las actividades, que debía atender a formatos de la entidad y desarrollaba una actividad misional. […] Adicionalmente, se tiene que la testigo Clara Isabel Espinosa González mencionó que tenían un instructivo de vivienda y un manual de supervisión en los cuales basarse para hacer el seguimiento atendiendo al tipo de contratos objeto de consultoría y la testigo Hilda Matilde Romero Osorio aunque no refirió de manera específica al accionante, sí indicó que en términos generales, se debía asistir a las instalaciones de la entidad y que se cumplía un horario de trabajo de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm, aunado a que ambas declarantes son coincidentes en que el supervisor debía trasladarse a la ciudad donde se encontrara en ejecución el objeto contractual. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F En ese sentido, es claro para la Sala Mayoritaria que el señor Rodríguez Suárez adelantó actividades relacionadas con la supervisión de contratos, atendiendo a los manuales de supervisión y a la programación requerida, en tanto la ejecución no se limitó a la supervisión de contratos en la ciudad de Bogotá. Sobre el particular, considera la Sala Mayoritaria que en el caso particular no puede presumirse la autonomía propia del contrato de prestación de servicios, en la medida que por la naturaleza de la labor de supervisión, esta sólo puede ser desempeñada por un empleado público adscrito a la entidad contratante, como lo ha previsto la Ley 1474 de 2011. […] Por tanto, para la Sala Mayoritaria, la supervisión efectuada frente al cumplimiento del objeto del contrato, es una tarea que debe ser ejercida por la misma entidad estatal, lo que desvirtúa la premisa de que en el caso particular la relación entre las partes haya sido sólo de índole contractual, pues no es viable acudir a la figura del contrato de prestación de servicios para atender las obligaciones a cargo del señor Ricardo Manuel Rodríguez Suárez.
Adicionalmente, se tiene que la vinculación se extendió por más de cinco años. En este punto resulta de vital importancia insistir en que el ejercicio de las funciones permanentes en la Administración pública debe realizarse con el personal de planta, para no vulnerar el principio de igualdad y así permitir que las personas que realicen labores idénticas tengan derecho a recibir los mismos emolumentos previstos en la ley. […] Luego, y una vez desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en la prestación del servicio, y probados los elementos de la relación laboral en el caso sub iudice, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, aunado al hecho de que la actividad de supervisión no puede ser desarrollada en principio por contratistas, concluye la Sala Mayoritaria, que en el presente caso se configuró una relación laboral en aplicación de los principios consagrados en el artículo 13 y 53 de la Carta Política, en tanto el demandante prestó sus servicios a la a la accionada, con interrupciones, entre los años 2013 y 2019.
Y en tal medida, se debe revocar la decisión de primer grado.”18 (Resaltado original del texto). 4.4. Se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F explicó, con base en las pruebas documentales y testimoniales allegadas al expediente y en la jurisprudencia aplicable al caso concreto, que, además de la prestación personal del servicio y la remuneración, sí se acreditó el elemento de subordinación, pues el señor Rodríguez Suárez a. adelantó actividades relacionadas con la supervisión de contratos en atención a los manuales de supervisión y a la programación requerida sin que pudiera presumirse autonomía en el ejercicio de la labor, en tanto la ejecución no se limitó a la supervisión de contratos en la ciudad de Bogotá; y b. debía asistir a las instalaciones de la entidad y cumplir un horario.
Contrario a lo afirmado por la entidad accionante, el tribunal analizó el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 de cara a lo probado en el expediente y concluyó que no 18 Archivo denominado “008Sentencia_Definitivo […]”, visible a índice 11 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado BE5760B047798D29 750F96BDE1E53598 9D48A86DA2C0C82B B5EACD112EE0C2EC. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F era dable presumir autonomía en el desarrollo de las labores de supervisión ejercidas por el señor Rodríguez Suárez, de manera que no se trató de una coordinación entre contratista y contratante sino de una relación laboral subyacente o encubierta. 4.5.
Así, para esta Subsección es claro que la entidad accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el proceso de nulidad y restablecimiento, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el proceso 11001-33-35-026- 2022-00467-00/01.
Cosa distinta es que la parte accionante no comparta el sentido de la decisión adoptada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto no le corresponde definir la forma en que el juez natural tiene que decidir. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la acción de tutela, es preciso señalar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional.
Se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada19; lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario20. 5.
La Sala modificará el fallo impugnado con el fin de precisar que se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse el requisito de relevancia 19 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 20 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-00800-01 Accionante: Fondo de Adaptación Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F constitucional, comoquiera que aquel resolvió negarla al no encontrarse configurados los defectos fáctico y sustantivo alegados.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 19 de marzo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B que negó la solicitud de amparo, para, en su lugar, declarar su improcedencia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado