Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 050012333000202300646-01 Actor: Néstor Abdón López Úsuga, en calidad de Personero Municipal de Uramita.
Demandada: Municipio de Uramita - Concejo Municipal de Uramita; Corporación para el Desarrollo Sostenible de Urabá - CORPOURABA; Departamento de Antioquia - Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia; Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD; y la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Asunto: Resuelve sobre el recurso de apelación interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra el auto de 9 de agosto de 2023, mediante el cual la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Antioquia decretó una medida cautelar.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes, ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Néstor Abdón López Úsuga, en calidad de Personero Municipal de Uramita, Antioquia, presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en 2 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; ii) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; iii) a la seguridad y salubridad públicas iv) a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y v) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes1. 2.
El actor formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1- PROTEGER los derechos e intereses colectivos invocados como transgredidos por el suscrito, relacionados con el goce a un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los literales a), d), g), h), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. 2- ORDENAR QUE DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O SOLIDARIA las entidades accionadas, ejecuten las medidas de carácter administrativo, financiero, presupuestal o de cualquier índole, acudiendo al principio de subsidiariedad con las entidades del orden Nacional, para: A- Continuar la canalización que se dejó en etapa 1 entre los años 2011 y 2012 en el barrio Santa Ana de Uramita, finalizándola hasta donde esta desemboca en el Riosucio.
B- Realizar mantenimiento preventivo a la canalización que se dejó en etapa 1 entre los años 2011 y 2012 en el barrio Santa Ana de Uramita, a fin que no se siga deteriorando y previniendo que se pueda derrumbar C- Realizar los estudios que sean necesarios, para identificar las viviendas que están en alto riesgo conforme los hechos de la demanda, para proceder a reubicar aquellas que el estudio determine, que lo ameritan, además que dicha reubicación sea en condiciones de la reubicación, sea en iguales o mejores viviendas a las que hoy tienen cada ciudadano a reubicar. 3- Las demás ordenes que el honorable despacho considere pertinentes […]”.
Presupuestos fácticos 3. El actor manifestó, en síntesis, que el Municipio de Uramita y la Gobernación de Antioquia ejecutaron un proyecto de canalización de la quebrada La Encalichada, finalizando solo la etapa 1; es decir, que el proyecto no abarcó todo el trayecto del curso del agua por el barrio Santa Ana. Como consecuencia de la omisión de la finalización del proyecto, la falta de mantenimiento de la etapa desarrollada, de la canalización y su evidente deterioro por el paso del tiempo, se siguen presentando inundaciones y a las viviendas ubicadas en el lugar donde 1 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_002DEMANDA(.pdf) NroActua 2 3 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culminó la canalización se le han venido socavando los cimientos, hasta la desembocadura de la quebrada en el Riosucio. 4. Señaló también que las viviendas ubicadas al costado de la carretera principal del barrio Santa Ana, fueron construidas debajo de la montaña, por lo que, en varias ocasiones, han sufrido daños por desprendimiento de rocas o por la caída de animales sobre las edificaciones. 5.
Afirmó que la comunidad ha elevado múltiples solicitudes a las autoridades encargadas de solucionar la problemática, pero no han sido atendidas positivamente, y aun cuando la Personería misma ha requerido actuaciones de las entidades públicas, se responde con la indicación de acciones de mitigación, sin concretarse ninguna, ni se adelantan acciones reales para disminuir el riesgo, tales como la continuidad en la canalización de la quebrada o la reubicación de la población. La solicitud de medida cautelar 6.
La parte actora, en el mismo escrito de la demanda, solicitó que se decretaran las siguientes medidas cautelares: “[…] III MEDIDA CAUTELAR Honorables Magistrados: Como ya fue explicado, en los hechos de la demanda, la no finalización de la canalización, produce que haya socavación de las viviendas que se encuentran al costado de la quebrada, produciendo peligro de colapso, al punto que algunas personas han tomado medidas de mitigación por sus propios medios, como esta que se presenta en la foto: 4 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los que hicieron los propietarios de la residencia, fue vaciar rocas a fin que de alguna manera se mitigue el riesgo y la quebrada no siga socavando su vivienda, pero no todos los habitantes del barrio tienen la misma posibilidad, pues gran parte de ellos escasamente tienen para alimentarse una vez al día, por lo que económicamente les sería imposible realizar cualquier obra de mitigación por sus propios medios.
En lo que respecta a las viviendas que están al lado izquierdo del Riosucio, estas desde el año 2017 están esperando la reubicación que la Alcaldía Municipal incluso ya les había socializado, pero que a hoy no se ha materializado, continuando el riesgo de desprendimiento de rocas, lo que torna necesario adoptar también medidas de mitigación al respecto.
MEDIDA SOLICITADA Es por lo anterior, que respetuosamente solicito como medida provisional a su despacho: 1- Ordenar a la Gobernación de Antioquia / DAGRAN, que realice visita técnica al barrio Santa Ana, para que determinen las medidas que provisionalmente puedan mitigar los riesgos expuestos en el escrito de demanda y que lo decidido sea de obligatorio cumplimiento para la Alcaldía Municipal de Uramita, esto mientras se adopta una decisión definitiva, con base en las peticiones del escrito de demanda. 2- Ordenar a la Alcaldía Municipal, que realice limpieza a la quebrada, para que esta quede libre de escombros y basura que por ha sido arrojada por la comunidad, a falta de capacitación del ente territorial. 3- Ordenar a la Alcaldía Municipal y/o Corpourabá, realizar capacitación a la comunidad sobre la importancia de no arrojar basuras y escombros en quebrada, además que estas charlas se realicen de manera periódica […]” (Destacado fuera de texto).
Trámite de la medida cautelar Intervención del Departamento de Antioquia 7. El Departamento de Antioquia presentó escrito el 25 de julio de 20232 en el que manifestó que la parte accionante no aportó prueba alguna que permita constatar las afectaciones que manifiesta en los hechos. Indicó que de los fundamentos invocados para solicitar la medida cautelar no se aprecia directamente una vulneración inminente, que amerite el decreto de dicha medida, y que la solicitud o pretensión de la medida propiamente se corresponde más con un decreto de pruebas; lo que impide hacer el respectivo análisis que demuestre la vulneración alegada, a efectos de ordenar una intervención provisional para mitigar en forma temporal los riesgos. 2 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_019PRONUNCIAMIENTOME(.pdf) NroActua 2 5 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.1. Asimismo, señaló que los documentos aportados como pruebas con el escrito de la demanda no permiten inferir que la actuación administrativa adelantada por el Departamento de Antioquia trasgredió la Constitución y la Ley. 7.2.
Finalmente, precisó que en estos eventos son los entes municipales los encargados de realizar la atención de los riesgos y convocar al ente Departamental y Nacional cuando desborde su capacidad. 7.3. Adicionalmente, el Departamento de Antioquia, presentó escrito el 27 de julio de 20233, por el que allegó un complemento al pronunciamiento sobre la medida cautelar presentado el 25 de julio de 2023 indicado supra.
Al memorial presentado se anexó informe técnico realizado por un profesional adscrito al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia - DAGRAN-, mismo que el Departamento de Antioquia solicitó al Tribunal Administrativo de Antioquia tener en cuenta al momento de pronunciarse sobre la medida cautelar y así exonerar de la misma al Departamento.
El escrito de complementación fue aportado por fuera de la oportunidad procesal correspondiente. Intervención del Municipio de Uramita 8. El Municipio de Uramita presentó escrito de 25 de julio de 20234 en el que afirmó que, el primer numeral de la solicitud de la medida cautelar está dirigida a otra entidad, por lo que no se pronunciará al respecto. 9.
En cuanto a las órdenes relativas a la limpieza de la quebrada y capacitación de la comunidad para que no arroje basuras, señaló que la entidad territorial atiende lo pedido y para ello, durante el mes de agosto de 2023 estará adelantando la jornada de limpieza en conjunto con la comunidad y, asimismo, adelantará la capacitación con CORPOURABÁ. Actuaciones en relación con las cuales afirmó que, una vez surtidas, se enviarán las respectivas constancias.
Auto apelado y sus fundamentos 10. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 9 de agosto de 20235, resolvió: 3 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_031COMPLEMENTOPRONUN(.pdf) NroActua 2 4 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_027PRONUNCIAMIENTOME(.pdf) NroActua 2 5 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_046AUTORESUELVEMEDID(.pdf) NroActua 2 6 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
RESUELVE
PRIMERO. Decretar la siguiente medida cautelar: ORDENAR al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE ANTIOQUIA -DAGRAN- la revisión y estudios requeridos para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del barrio Santa Ana de Uramita, y con base en ellos elabore los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población. En el informe deberán indicar las conclusiones y recomendaciones de tipo integral de las acciones a tomar en los diferentes eventos que se presenta en el barrio Santa Ana de Uramita, asociados a la canalización de la quebrada la Encalichada y la ubicación de las viviendas.
Para lo anterior, se cede el término de 2 meses contados a partir de la notificación de la presente decisión.
SEGUNDO. Por Secretaría se librarán los oficios respectivos TERCERO. Denegar los otros puntos de la solicitud cautelar […]”. 10.1. El Tribunal Administrativo del Antioquia consideró que, en el caso sub examine, se encontraba probada la amenaza a los derechos colectivos invocados por el Personero del Municipio de Uramita, materializado en el riesgo de la comunidad por la ubicación del barrio Santa Ana con ocasión de la alerta que supone el desbordamiento de la quebrada la Encalichada y la caída de materiales de las montañas aledañas. 10.2.
Estimó que el Personero Municipal de Uramita, en consonancia con el artículo 282 de la Constitución Política, se encuentra facultado para interponer acciones populares y al formar parte del Ministerio Público, debe actuar en defensa de los derechos colectivos. Adicionalmente, que de conformidad con el artículo 12 de la Ley 472, el personero cuenta con la titularidad para reclamar la protección de los derechos colectivos invocados. 10.3.
Indicó que hay serios motivos para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios, por cuanto, bien podría acaecer la situación que se quiere evitar con la postulación de la medida cautelar y en el evento de accederse a las pretensiones, ya no tendría un efecto útil la orden contenida en las pretensiones de la demanda que consiste en la canalización de la quebrada y la reubicación de la población susceptible de ello. 10.4.
Asimismo, consideró que el registro fotográfico allegado con la demanda, el cual, observado en conjunto con las demás pruebas aportadas en esa etapa 7 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesal, otorgan certeza del lugar de los hechos y el deterioro del cauce de la corriente de agua que socava los cimientos de algunas viviendas en la actualidad, al igual que permite constatar la caída de rocas y tierra en algunos sectores, que afecta en forma actual e inminente a la comunidad, por lo que el Tribunal Administrativo de Antioquia encontró mérito para la intervención de la administración con el fin de mitigarlos porque la prueba que demuestra que sería más lesivo al interés público negar la medida a concederla.
Asimismo, encontró probado que se causaría un perjuicio irremediable para la comunidad asentada en las márgenes de la corriente de agua, porque “[…] en cualquier momento podría darse la creciente y arrastrar materiales con consecuencias funestas para la colectividad, así como por la caída de materiales de las montañas que la rodean […]”. 10.5.
En ese orden, explicó que “[…] [n]ecesario resulta la determinación del riesgo y sus posibles soluciones, para posteriormente, emitirse las órdenes que resulten necesarias para su mitigación o remedio definitivo […]” y explicó, por un lado, que la medida cautelar a proferir “[…] está emparentada con el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 de 1998, esto es, con la realización de “los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo”, en atención a que los informes y pronunciamientos de las entidades que afirman la existencia del riesgo datan de los años 2016 y 2019, por lo que se desconocen las dimensiones de la afectación a los derechos colectivos y las acciones necesarias para afrontar los riesgos […]”; y, por el otro, que “[…] dado que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA cuenta con una agencia especializada en el asunto bajo examen, el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia DAGRAN-, en su dependencia de la Unidad de Reducción del Riesgo, será comisionada para realizar el respectivo informe de la situación y medidas a implementar en el barrio Santa Ana […]”.
Recurso de apelación 11. El Departamento de Antioquia interpuso recurso de apelación el 14 de agosto de 20236 contra el auto indicado supra, en el que sostuvo que, la Ley 1523 de 20127 asignó a las administraciones municipales la competencia inicial para resolver los temas de afectación a la población y, en términos generales, para la 6 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_049RECURSODPTOANTIOQ(.pdf) NroActua 2 7 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 8 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atención de desastres naturales antropogénicos, al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres –CMGRD-.
A demás, agregó que la administración municipal es la responsable directa de implementar e integrar en su planificación acciones estratégicas y prioritarias en materia de riesgos y desastres. 11.1. Resaltó que es el Municipio de acuerdo a su Plan de ordenamiento territorial (POT) quien debería tener incluidas las valoraciones de la condición de riesgo como parte de los determinantes ambientales que definen el ajuste y actualización de ese instrumento de ordenación territorial, por lo que el Departamento no es en primera instancia competente para intervenir en un asunto que el Municipio debe resolver con autonomía en función del ordenamiento territorial en el que se deberían incluir dichos estudios, no siendo entonces competente el Departamento en el tema. 11.2.
Sobre el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia -DAGRAN-, entidad adscrita al Departamento de Antioquia, precisó que el mismo fue reglamentado por la Ordenanza núm. 41 de 1995 y el Decreto 2021070000777 de 16 de febrero de 2021. Agregó que dentro de las funciones del Departamento Administrativo no se encuentran las de formulación de proyectos y explicó que se trata de un órgano consultor y de apoyo a los entes municipales sin que, reitera, cuente con personal dentro de su planta de cargos para formular proyectos de gestión del riesgo. 11.3.
En el escrito afirmó que se atribuyen funciones y responsabilidades al Departamento de Antioquia que no se encuentran en el ordenamiento, teniendo en cuenta que su deber misional está orientado a colaborar subsidiariamente con los entes locales, pero sin arrogarse sus competencias y adicionalmente manifestó que, en virtud del principio de subsidiariedad, el Departamento de Antioquia tiene el deber de acudir en ayuda de los municipios que lo conforman, solo cuando estos no tengan los medios para enfrentar las situaciones de riesgo que los afectan. 11.4.
Señaló que la orden que se impartió en la providencia que accedió a la medida cautelar no es urgente, como para no esperar al fallo de instancia en el que se determine el verdadero alcance del riesgo a los derechos, por cuanto el problema se viene presentando mucho antes del año 2016; y agregó que no está claro como los estudios son relevantes para mitigar el riesgo planteado. 9 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La concesión del recurso de apelación 12.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 4 de septiembre de 2023, resolvió conceder, en efecto devolutivo, el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra el auto de 9 de agosto de 2023. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 13. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo sobre la competencia de los entes territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres; v) la competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo; vi) el marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia 14. Vistos los artículos: i) 1258 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119, sobre la expedición de providencias, en especial el literal “h” del numeral 2; ii) 15010 ibidem, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24311 ibidem, sobre apelación; y iv) 24412 ibidem, sobre trámite de recurso de apelación contra autos: la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia contra el auto de 9 de agosto de 202313 proferido por la Sala Unitaria de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual, decretó una medida cautelar.
Problema jurídico 15. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Departamento de Antioquia: 8 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 9 Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080. 11 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 12 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 13 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_046AUTORESUELVEMEDID(.pdf) NroActua 2 10 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.1. Si se encuentra probada, en esta etapa del proceso, la existencia de una situación de amenaza del derecho e interés colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente en relación con los habitantes del Barrio Santa Ana del Municipio de Uramita, ubicados a orillas de la quebrada Encalichada. 15.2.
Si, teniendo en cuenta las competencias y principios que rigen la gestión del riesgo de desastres, el Departamento de Antioquia, a través del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia - DAGRAN, es competente para cumplir la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto de 9 de agosto de 2023 en cuanto ordenó: i) la revisión y estudios requeridos para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del barrio Santa Ana del Municipio de Uramita; ii) la elaboración de los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población; y iii) la elaboración del informe con las conclusiones y recomendaciones de las acciones a tomar asociados a la canalización de la quebrada la Encalichada y la ubicación de las viviendas. 16.
En este orden de ideas, la Sala establecerá si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 9 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 17. Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 18.
Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad. En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrán decretar las siguientes: 11 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.1.
Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 18.2. Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 18.3. Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 18.4.
Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. 19. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 20. El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo.
La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y iii) evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 21.
La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 22. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 12 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.
Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado14 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201315, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.
Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 24.
Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 25.
Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 26. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 26.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01.
Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;
C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 13 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 26.3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 26.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 26.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 27.
Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 28.
Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 29. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de 14 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 30.
Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo sobre el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 31.
Vistos: i) los artículos 1, 5, 8 y 18 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201216, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los integrantes del sistema y las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; y ii) el artículo 4 del Decreto 4147 de 3 de noviembre de 201117, sobre las funciones de la UNGRD. 32.
La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 33. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito 16 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 17 “Por el cual se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, se establece su objeto y estructura”. 15 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos. 34. La Ley 1523 definió en el artículo 5 el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como el “[…] conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país […]”. 35.
Asimismo, la precitada ley dispuso que integran el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, entre otras, las entidades públicas que tengan dentro de su misión y responsabilidad, la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión y en el marco de los principios desarrollados en el artículo 3 de la precitada ley, en especial, los de igualdad, protección, solidaridad social, autoconservación, participación, diversidad cultural, interés público o social, precaución, sostenibilidad ambiental, gradualidad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad, entre otros. 36.
Ahora bien, respecto a las funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, dispuso que le correspondía, entre otras: i) articular los niveles nacional y territorial del sistema nacional; ii) articular los intervinientes privados, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales en el sistema nacional; y iii) elaborar y hacer cumplir la normativa interna del sistema nacional, entiéndase: decretos, resoluciones, circulares, conceptos y otras normas. 37.
A su vez, el artículo 4.º del Decreto 4147 de 2011, prevé las siguientes funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres: “[…] Artículo 4o. Funciones. Son funciones de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres las siguientes: 1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD, hacer seguimiento a su funcionamiento y efectuar propuestas para su mejora en los niveles nacional y territorial. 16 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Coordinar, impulsar y fortalecer capacidades para el conocimiento del riesgo, reducción del mismo y manejo de desastres, y su articulación con los procesos de desarrollo en los ámbitos nacional y territorial del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 3. Proponer y articular las políticas, estrategias, planes, programas, proyectos y procedimientos nacionales de gestión del riesgo de desastres, en el marco del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD y actualizar el marco normativo y los instrumentos de gestión del SNPAD. 4.
Promover la articulación con otros sistemas administrativos, tales como el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental, el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación y el Sistema Nacional de Bomberos, entre otros, en los temas de su competencia. 5. Formular y coordinar la ejecución de un plan nacional para la gestión del riesgo de desastres, realizar el seguimiento y evaluación del mismo. 6.
Orientar y apoyar a las entidades nacionales y territoriales en su fortalecimiento institucional para la gestión del riesgo de desastres y asesorarlos para la inclusión de la política de gestión del riesgo de desastres en los Planes Territoriales. 7. Promover y realizar los análisis, estudios e investigaciones en materia de su competencia. 8.
Prestar el apoyo técnico, informativo y educativo que requieran los miembros del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres –SNPAD. 9. Gestionar, con la Unidad Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, la consecución de recursos para fortalecer la implementación de las políticas de gestión del riesgo de desastres en el país. 10.
Administrar y mantener en funcionamiento el sistema integrado de información de que trata el artículo 7o del Decreto-ley 919 de 1989 o del que haga sus veces, que posibilite avanzar en la gestión del riesgo de desastres. 11. Las demás funciones que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la entidad. Parágrafo. Entiéndase la gestión del riesgo de desastres como el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]” (Destacado fuera de texto). 38.
Del anterior recuento normativo, la Sala observa que corresponde a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres servir de órgano coordinador y articulador del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Adicionalmente, le fueron asignadas a esta Unidad funciones de apoyo y orientación a las entidades territoriales para el fortalecimiento 17 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co institucional de la gestión del riesgo de desastres, en el área de las respectivas jurisdicciones.
Marco normativo sobre la competencia de los entes territoriales en materia de gestión del riesgo de desastres 39. Vistos los artículos 1, 209, 285, 287 y 288 de la Constitución política: 39.1. Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]”; 39.2.
“[…] [l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión desde de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] gobernarse por autoridades propias, […] ejercer las competencias que les correspondan, […] administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, [y] […] participar en las rentas nacionales […]”; 39.3.
Por un lado, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones; y, por el otro, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado; y 39.4.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales -en los términos del artículo 28618-, las cuales serán ejercidas “[…] conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 40. En relación con el ordenamiento territorial, se expidió la Ley 1454 de 28 de junio de 201119, y en su artículo 26, se definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 18 “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. 19 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. 18 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.
Esa misma normativa, en su artículo 27, estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, los de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, en su artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 42.
En efecto, el artículo 29 de la Ley 1454, sobre distribución de competencias en materia de ordenamiento del territorio, establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO
29. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO. Son competencias de la Nación y de las entidades territoriales en materia de ordenamiento del territorio, las siguientes: 1. De la Nación a) Establecer la política general de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas. b) Localización de grandes proyectos de infraestructura. c) Determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa. d) Los lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades. e) Los lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma equilibrada en las regiones. f) La conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural. g) Definir los principios de economía y buen gobierno mínimos que deberán cumplir los departamentos, los Distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, y cualquiera de las diferentes alternativas de asociación, contratos o convenios plan o delegaciones previstas en la presente ley.
PARÁGRAFO. Las competencias asignadas a la Nación en los literales anteriores se adelantarán en coordinación con los entes territoriales. 2. Del Departamento a) Establecer directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio, especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar los escenarios de uso y ocupación del espacio, de 19 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con el potencial óptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales. b) Definir las políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de tal manera que facilite el desarrollo de su territorio. c) Orientar la localización de la infraestructura física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal. d) Integrar y orientar la proyección espacial de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades territoriales indígenas. e) En desarrollo de sus competencias, los departamentos podrán articular sus políticas, directrices y estrategias de ordenamiento físico-territorial con los planes, programas, proyectos y actuaciones sobre el territorio, mediante la adopción de planes de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas de su territorio. f) La competencia para establecer las directrices y orientaciones específicas para el ordenamiento del territorio en los municipios que hacen parte de un Área Metropolitana correspondiente a estas, la cual será ejercida con observancia a los principios para el ejercicio de las competencias establecidos en la presente ley. g) Los departamentos y las asociaciones que estos conformen podrán implementar programas de protección especial para la conservación y recuperación del medio ambiente. 3.
De los Distritos Especiales a) Dividir el territorio distrital en localidades, de acuerdo a las características sociales de sus habitantes y atribuir competencias y funciones administrativas. b) Organizarse como áreas metropolitanas, siempre que existan unas relaciones físicas, sociales y económicas que den lugar al conjunto de dicha característica y coordinar el desarrollo del espacio territorial integrado por medio de la racionalización de la prestación de sus servicios y la ejecución de obras de interés metropolitano. c) Dirigir las actividades que por su denominación y su carácter les corresponda. 4.
Del Municipio a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica los usos del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes. c) Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.
PARÁGRAFO 1 o. La distribución de competencias que se establece en este artículo se adelantará bajo los principios de descentralización, concurrencia y complementariedad de las acciones establecidas por las entidades territoriales y en coordinación con lo dispuesto por sus autoridades respectivas en los instrumentos locales y regionales de planificación […]”. 20 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Las normas anteriores evidencian que la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; clarificando además que, en los términos del artículo 1 de la Ley 136 de 2 de junio de 199420 y de la normativa anteriormente citada, por un lado, “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 44.
Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201221, sobre responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres.
Competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 45. Vista la Ley 1523 de 24 de abril de 201222, en especial, los artículos 2, 9 y 12, sobre responsabilidad, instancias de dirección del sistema nacional de gestión del riesgo y los gobernadores y alcaldes, son instancias de dirección del sistema nacional, entre otros, el gobernador y el alcalde distrital o municipal, en su respectiva jurisdicción. Asimismo, los gobernadores y alcaldes son 20 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 21 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 22 Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. 21 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conductores del sistema nacional en su nivel territorial y están investidos con las competencias necesarias para conservar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en el ámbito de su jurisdicción. 46.
Vistos los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, que establecen: 47. Por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 48.
Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la administración municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 49.
En relación con lo anterior, se debe recordar que, de conformidad con los artículos 8, 9, 12, 13, 14, 15 y 16 de la Ley 388, sobre acción urbanística, planes de ordenamiento territorial, contenido del componente general de los planes de ordenamiento, componentes urbano y rural del plan de ordenamiento, normas urbanísticas y planes básicos de ordenamiento, estos planes deben contener, en materia de gestión del riesgo: i) la clasificación del territorio en suelo urbano, rural 22 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y de expansión urbana y dentro de ellas los suelos de protección, en especial, por riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos; ii) el inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; iii) la determinación sobre “[…] las zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda […]”; iv) la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; v) “[…] mecanismos para la reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformación para evitar su nueva ocupación […]”; y vi) “[…] [l]a localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo […]”; y vii) los instrumentos y mecanismos de gestión necesario para la reubicación de la población en alto riesgo. 50.
Ahora bien, en relación con los entes territoriales y en los términos de los artículos 39 y 40 de la Ley 1523 y del numeral 1.° del artículo 10 de la Ley 388 de 18 de julio de 199723, por un lado, en la elaboración de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta los determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, entre ellos, las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos naturales y, en especial, “[…] [l]as políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]”. 51.
Por el otro, los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas y de planificación del desarrollo deben “[…] integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar, el riesgo de desastres, como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo […]”.
Asimismo, deberán: i) incorporar “[…] en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo 23 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 23 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, […]” así como los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios de la Ley 1523; y ii) “[…] el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos jurídicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros […]”.
Se trata de medidas que deben orientarse no solo a mitigar y controlar los riesgos existentes, sino también prevenir nuevos riesgos relevantes, en el marco de la gestión del riesgo de desastres. 52. Ahora bien, en los términos del artículo 37 de la Ley 1523, sobre planes departamentales, distritales y municipales de gestión del riesgo y estrategias de respuesta, estas autoridades formularán y concertarán con sus respectivos consejos de gestión un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias en su respectiva jurisdicción, el cual deberá estar armonizado con el plan y estrategia nacional y deberán incorporar la gestión del riesgo tanto en la inversión pública, en la planificación del desarrollo y en el ordenamiento territorial, en los términos de los artículos 38, 39, 40 y 41 de la Ley 1523. 53.
Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200124 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201425, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, 24 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 25 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 24 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 54.
Ahora bien, en materia de financiación de la gestión del riesgo, los artículo 47 y 54 de la Ley 1523 establecen, por un lado, la creación del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres “[…] como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística […]”, cuyos objetivos generales, de interés público, son “[…] la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastre […]”.
Asimismo, en los términos del parágrafo 2 del artículo 47, el precitado Fondo Nacional “[…] desarrollará sus funciones y operaciones de manera directa subsidiaria o complementaria, bajo esquemas interinstitucionales de cofinanciación, concurrencia y subsidiariedad […]”. 55. Por el otro, “[…] [l]as administraciones departamentales, distritales y municipales […] constituirán sus propios fondos de gestión del riesgo bajo el esquema del Fondo Nacional, como cuentas especiales con autonomía técnica y financiera, con el propósito de invertir, destinar y ejecutar sus recursos en la adopción de medidas de conocimiento y reducción del riesgo de desastre, preparación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción […]”. 56.
En relación con las apropiaciones presupuestales, el artículo 53 de la Ley 1523 establece que “[…] [l]as entidades del orden nacional, regional, departamental, distrital y municipal que hacen parte del sistema nacional, incluirán […] las partidas presupuestales que sean necesarias para la realización de las tareas que le competen en materia de conocimiento y reducción de riesgos y de manejo de desastres […]”. 57.
De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 25 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1801 de 29 de julio de 201626, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres.
Marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas 58. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 59.
Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199827, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 60. Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 61.
Igualmente, el numeral 12 del artículo 3.º de la Ley 1523, prevé que “[…] la coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 26 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 27 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 26 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
Respecto al principio de concurrencia, el numeral 13 del artículo 3.º de la Ley 1523, establece que “[…] la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas […]”. 63. El numeral 14 del artículo 3.º de la Ley 1523 establece que el principio de subsidiariedad “[…] se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”. 64.
La Sala observa que, en materia de gestión del riesgo, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad orientan el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, advirtiendo que siempre se deben respetar las competencias constitucionales, legales y reglamentarias asignadas a cada entidad. Análisis del caso concreto 65.
De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 27 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió el auto de 9 de agosto de 202328, en el que decretó la medida cautelar solicitada por la parte actora; en ese sentido, ordenó al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia -DAGRAN-, entidad adscrita al Departamento de Antioquia: i) la revisión y estudios requeridos para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del barrio Santa Ana de Uramita y, con base en ellos, elaborar los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población; ii) en el informe se deberán indicar las conclusiones y recomendaciones de tipo integral de las acciones a tomar en los diferentes eventos que se presenta en el barrio Santa Ana de Uramita, asociados a la canalización de la quebrada la Encalichada y la ubicación de las viviendas; y iii) para el cumplimiento de las órdenes se concedió un plazo de 2 meses, contados a partir de la notificación de la decisión. 67.
El recurso de apelación presentado por Departamento de Antioquia contra el auto proferido por el Tribunal el 9 de agosto de 202329, se fundamenta en los siguientes argumentos: i) inexistencia de material probatorio que permita concluir sobre la existencia de una amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados que fundamente la necesidad de decretar la medida cautelar; y ii) falta de competencia del Departamento de Antioquia y del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia - DAGRAN para cumplir con la medida cautelar ordenada, teniendo en cuenta la responsabilidad prevalente del municipio en materia de gestión del riesgo. 68.
La Sala procederá a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en los siguientes términos: i) el análisis del material probatorio allegado al expediente; ii) la competencia del Departamento de Antioquia - Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia en el caso concreto; y iii) la necesidad y pertinencia de las órdenes impartidas en la providencia que decretó la medida cautelar. 28 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_046AUTORESUELVEMEDID(.pdf) NroActua 2 29 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_049RECURSODPTOANTIOQ(.pdf) NroActua 2. 28 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis del material probatorio allegado al expediente 69.
Copia del Oficio del 17 de agosto de 2016, suscrito por el Alcalde del Municipio de Uramita y radicado ante el Departamento de Antioquia el 18 de agosto de 2016, mediante el cual presenta el proyecto para la construcción de la etapa 2 de la canalización del arroyo que atraviesa el Barrio Santa Ana del Municipio de Uramita, para efectos de brindar una solución definitiva al riesgo que supone para la comunidad afectada por la amenaza de desbordamiento. 70.
Copia del estudio geotécnico realizado en febrero de 201730, elaborado por la empresa de ingeniería y geotecnia INGEOWIL, en el que estableció los parámetros geotécnicos necesarios para el diseño de los elementos estructurales que permitan interactuar al proyecto con el terreno de forma adecuada, así como los datos necesarios para el diseño de dichos elementos, tales como: caracterización sísmica, resistencia del terreno, clasificación, propiedades, recomendaciones técnicas, y todos los aspectos que deberán tenerse en cuenta para desarrollar el proyecto. 70.1.
En el documento se establece que el alcance del estudio geotécnico es el de “[…] establecer los parámetros geotécnicos necesarios para el diseño de todos aquellos elementos estructurales que permitan interactuar al proyecto con el terreno, de forma adecuada así como los datos necesarios para el diseño de dichos elementos, tales como: caracterización sísmica, resistencia del terreno, clasificación, propiedades, recomendaciones técnicas, y todos los aspectos que deberán tenerse en cuenta para desarrollar el proyecto […]”, con la claridad de que “[…] [e]l proyecto pretende la construcción de la canalización de un sector de la quebrada Encalichada B/ Santa Ana, municipio Uramita – Antioquia […]” y que “[…] [l]a estructura se planteara de manera que se proteja las orillas de la quebrada con obras de contención en concreto reforzado o en su defecto estructura metálica […]”. 70.2.
Es importante resaltar que el precitado estudio no evalúa o determina la existencia o no de una situación de riesgo de desastre, sino que se limita a establecer las obras necesarias conforme al objeto del proyecto. En efecto, en el estudio, la empresa INGEOWIL determinó que la construcción de la canalización de la quebrada en el sector del barrio Santa Ana se deberá plantear de manera que proteja las orillas de la quebrada, con obras de contención en concreto 30 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_ESTUDIOGEOTECNICOQ(.pdf) NroActua 2. 29 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reforzado o en su defecto una estructura metálica. Indicó también que las partes de la estructura deben diseñarse y construirse para que actúen como una unidad integral para efectos de resistir las fuerzas sísmicas. 70.3.
Como elemento relevante, en el acápite “ANÁLISIS DE AMENAZAS” del estudio realizado por INGEOWILL, se establece que “[…] [e]l análisis de la amenaza permite determinar las características de los fenómenos naturales o antrópicos que podrían afectar un área determinada en un periodo de tiempo. Debido a la ausencia de estudios técnicos específicos o registros, en el sector es difícil cuantificar la probabilidad de un fenómeno potencialmente destructivo […]” (Destacado fuera de texto). 71.
Copia del acta de reunión general ordinaria núm. 007 de 11 de octubre de 201731 del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres. En el Acta del Consejo se afirmó que a la reunión asistieron 31 personas, entre las que se encontraban miembros de la comunidad, el Personero Municipal y funcionarios de ese Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres. 71.1.
En el acta aludida, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres precisa que fueron explicadas las condiciones del Barrio Santa Ana, por las que se debe reubicar a sus habitantes y se expusieron los estudios realizados por geólogos de la Empresa de Vivienda de Antioquia - VIVA y de la CORPOURABA, en los que han emitido conceptos de alta vulneración y riesgo que presenta el barrio.
Al respecto, se explica que “[…] mediante los estudios de zonas y amenazas de riesgo esta comunidad es la más propensa a sufrir tres condicionamientos que los impactarían directamente. Como lo son, Avenidas Torrenciales, Socavación de aludes por el golpe de agua ejercida por la quebrada la encalichada, y remoción en masa por la proximidad de la ladera de la montaña y a las condiciones de rocas sueltas en sus taludes […]” (Destacado fuera de texto). 71.2.
Asimismo, en el acta señaló los compromisos adquiridos tras la celebración de la reunión así: “[…] 6. Compromisos 1. Los Asistentes pasarán a la oficina de planeación a firmar la aceptación para participar del proyecto de reubicación propuesto por la administración. 31 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_ACTA0811OCTUBRE2(.pdf) NroActua 2 30 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
En un 95 % de los habitantes citados aceptan la propuesta. 3. Los beneficiarios sugieren o condicionan que el proyecto a ejecutarse sea con soluciones de viviendas por la familia y no en bloques. 4. La administración Municipal adelantara(sic) y levantara(sic) con rigor la lista de beneficiarios, con sus respectivos núcleos familiares. 5.
Continuar con los estudios y realizar talleres de conocimiento del riesgo. 6. Se deja constancia expresa que en una gran mayoría aceptan participar del proyecto y aprueban la reubicación propuesta por la administración municipal. 72. Copia del Oficio núm. 139 de 29 de noviembre de 201932 suscrito por la Alcaldía de Uramita, en el que indicó lo siguiente: “[…] la Secretaría de Planeación, al igual que el Despacho del señor Alcalde, han realizado diferentes gestiones ante el DAPARD, la unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y el Fondo de Adaptación, con la finalidad de adelantar las acciones pertinentes para la elaboración de las obras de mitigación y la atención definitiva con la construcción de la canalización de la quebrada Encalichada […] […] A la fecha no se ha podido acceder a las fuentes de financiación para la construcción de esta importante obra que no solo beneficiará y mitigará el impacto de la quebrada sobre el talud que afecta la propiedad de su interés, sino a las 157 viviendas que se encuentran en el Barrio Santa Ana y el totumo, en condición de riesgo directo e indirecto por el efecto de la quebrada, especialmente en la época de invierno. […] esta solución definitiva depende del acceso a los recursos de (ilegible), toda vez que se requiere hacerlo de manera conjunta con la Gobernación de Antioquia – DAPARD – Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres o el Fondo de Adaptación Nacional, ya que las obras exceden la capacidad presupuestal y económica de la Administración Municipal […]” (Destacado fuera del texto). 73.
Copia del Oficio núm. R-2016-022300 de 17 de agosto de 201633 suscrito por el Alcalde del Municipio de Uramita, dirigido al Fondo de Adaptación, por el que realiza la presentación del proyecto “SEGUNDA ETAPA CANALIZACIÓN QUEBRADA LA ENCALICHADA DE URAMITA – ANTIOQUIA”, en el que indicó lo siguiente: “[…] Esta situación de encontrarnos bañados por estas cuencas hidrográficas y sumado a los fenómenos climáticos, el calentamiento global y los factores de inviernos que son inciertos, y teniendo en cuenta los antecedentes históricos de desbordamiento de la quebrada la Encalichada la cual atraviesa el barrio Santa Ana con 115 viviendas y más de 150 familias que se encuentran en alto riesgo por la amenaza constante de desbordamiento en épocas de invierno; lo que nos lleva a buscar una medida efectiva de mitigación. Por ese motivo, se hace necesaria la construcción de una canalización de 300 metros aproximadamente con un costo de $2.746.795.344 según diseños y especificaciones técnicas. 32 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_RESPUESTAADERECHO(.pdf) NroActua 2 33 Ibidem. 31 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comedidamente hago entrega del proyecto en MGA, presupuestos, APU, diseños, planos, estudios hidrológicos, estudios geotécnicos, levantamientos topográficos y especificaciones técnicas para el proyecto “construcción de la segunda etapa de la canalización de la quebrada la Encalichada del municipio de Uramita, departamento de Antioquia; con la finalidad de que sea estudiado y viabilizado por esta entidad y así poder acceder a recursos de cofinanciación para la ejecución de esta importante obra en el municipio. […]” (Destacado fuera del texto). 74.
Copia del Oficio núm. 2022030247727 de 10 de agosto de 202234 suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia -DAGRAN- en el que remite al Alcalde de Uramita la petición presentada por el accionante, con respecto a las condiciones de riesgo que presenta el barrio Santa Ana en el Municipio de Uramita, tras considerar que el primer llamado a evaluar y atender las necesidades de la comunidad es el Municipio correspondiente. 75.
Copia del Oficio núm. 376 de 29 de julio de 202235 suscrito por la Personería Municipal de Uramita, por el cual se presenta petición dirigida a la Alcaldía de Uramita, al Concejo Municipal, a la Gobernación de Antioquia, a la Corporación Autónoma Regional de Urabá y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en el que se indicó lo siguiente: “[…] 1- De las montañas que rodean el barrio, en diferentes oportunidades se han desprendido rocas, que incluso han caído por encima de viviendas, al punto que se ha tenido la necesidad de evacuar familias. 2- La quebrada Encalichada que cruza por la mitad de las viviendas de Santa Ana, se crece bastante lo que pone en riesgo de colapso las residencias, especialmente porque según la comunidad, la Alcaldía Municipal construyó de manera inconclusa una canalización, provocando que donde finaliza esta, el agua golpee fuertemente las dos orillas de la quebrada y que se esté derrumbando la base de las viviendas que están allí. Por lo anterior, en mi calidad de ciudadano, acudiendo al principio de precaución y prevención solicito coordinar para que a quien en derecho corresponda: […] PETICIONES 1- Evaluar el riesgo de cada vivienda del barrio Santa Ana, a fin de reubicar si a ello hay lugar, aquellas que sufran riesgo de derrumbamiento, por el desprendimiento de rocas. 2- Tomar las medidas pertinentes para que el lugar en el que termina la canalización (según la comunidad inconclusa), el agua no afecte las viviendas que están a su alrededor, por lo tanto, si es del caso, solicitamos la terminación de la canalización o todas aquellas medidas que haya lugar, entre ellas si se llegare a 34 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_RESPUESTAAREQUERIM(.pdf) NroActua 2 35 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_OFICIO376(.pdf) NroActua 2 32 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar, la reubicación de todas las viviendas que estén en alto riesgo por encontrarse alrededor de la quebrada la Encalichada, en el barrio Santa Ana de Uramita. 3- de manera urgente se solicita tomar medidas donde termina la canalización de la cañada, toda vez que las que el agua esta golpeando las paredes de las viviendas. […]”. 76.
Asimismo, copia del Oficio DP-2023134 de 15 de mayo de 202336 suscrito por la Personería Municipal de Uramita, por el cual se presenta petición dirigida a la Alcaldía de Uramita, al Consejo Municipal, a la Gobernación de Antioquia, a la Corporación Autónoma Regional de Urabá y a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, en el que se reiteraron los hechos y solicitados en el Oficio núm. 376 de 29 de julio de 2022 citado supra. 77.
Obra en el expediente copia del informe de asesoría y asistencia técnica núm. FO-M4-P3-010 de 23 de junio de 201637 elaborado el señor Oscar Builes Moreno, en calidad de asesor de la Gobernación de Antioquia. En el informe aludido, con fundamento en un estudio de Corpourabá, concluye como como factores de riesgo para la zona objeto de estudio, la siguiente: “[…] desprendimiento de bloques de roca en ambas laderas posteriores a viviendas siendo mayor el riesgo en el costado Oriental; inestabilidad de orillas generados por socavación de las aguas de la quebrada la Encalichada; avenidas torrenciales.
Allí se recomiendan las intervenciones necesarias para la mitigación del riesgo, incluyendo no solo obras de mitigación, sino reubicación de viviendas […]” (Destacado fuera de texto). 77.1. Asimismo, en el acápite “Conclusiones y recomendaciones” se señaló lo siguiente: “[…] Las problemáticas de riesgo que se presentan en el Barrio Santa Ana, enunciadas en el Estudio de Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo gestionado por Corpourabá, que existe desde el año 2010, viene en aumento con el pasar de los años debido al continuo proceso constructivo, incontrolado, que se viene dando a ambos lados de la quebrada.
Adicional a estos riesgos, para muchas de las viviendas de este sector se estima también un alto riesgo de afectación por la ocurrencia de eventos sísmicos, pues no cumplen con las condiciones mínimas de amarre o confinamiento estructural requeridas en la norma sismo-resistente NSR10. Se corrobora la situación de riesgo alto para las viviendas ubicadas en el costado izquierdo (oriental) de la quebrada la encalichada, por la caída de bloques de roca procedentes del macizo que aflora en la base de la ladera (oriental) y del depósito de vertiente superficial que se presenta en otros sectores de esta ladera.
Debido a la dificultad técnica de garantizar una adecuada mitigación, se estima pertinente la gestión de un proyecto para la reubicación de estas viviendas tal como lo ha propuesto el municipio. Se 36 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_SOLICITUDCONRADICA(.pdf) NroActua 2 37 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_031COMPLEMENTOPRONUN(.pdf) NroActua 2 33 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben tener en cuenta las viviendas afectadas o en alto riesgo por caída de materiales evaluadas en el costado derecho, en la parte alta de la carrera 23.
Sin embargo, debido a los múltiples riesgos que se presentan en el barrio Santa Ana, de las cuales se hace un recuento en este informe, se considera que el proyecto debe hacer parte de un plan de acción integral del municipio para realizar las intervenciones, estructurales y no estructurales, que se recomiendan en el mencionado estudio de Corpourabá. Dentro de estas medidas se incluye también la reubicación de viviendas ubicadas en el borde del cauce activo de la quebrada La Encalichada, con el fin de recuperar la ronda hídrica y realizar de manera adecuada las intervenciones de mitigación propuestas allí. La secretaría de planeación del municipio debe hacer una revisión detallada del estudio presentado por Corpourabá en el año 2010, ya que debe servir de base para la actualización del EOT. y para la formulación y gestión del proyecto o proyectos encaminados a la mitigación del riesgo en toda el área urbana del municipio.
Con base en la revisión de dichos estudios se recomienda solicitar la asesoria de Corpourabá, no solo para dar claridad en los aspectos técnicos en que se requiera, incluyendo verificar la vigencia de los estudios hidrológicos e hidráulicos, los cuales fueron realizados antes de la ocurrencia del fenómeno de la Niña de los años 2010 y 2011, época en que se presentaron en muchas partes del país, precipitaciones que superaron los registros históricos […]” (Destacado fuera de texto). 78.
De acuerdo con las pruebas referidas supra, la Sala observa que en escritos de 29 de julio de 2012 la Municipal de Uramita informó sobre la existencia de una situación de riesgo de inundaciones y socavamiento del suelo, por las crecidas de la quebrada la Encalichada, que amenaza las viviendas de los habitantes del Barrio Santa Ana en el Municipio de Uramita, Antioquia.
Adicionalmente, en ese documento se afirmó que las viviendas ubicadas al costado de la carretera principal del Barrio Santa Ana, fueron construidas debajo de la montaña, por lo que, ya en varias ocasiones han sufrido daños por desprendimiento de rocas o por la caída de animales sobre las edificaciones, situaciones que afectan a las personas que residen en el Municipio de Uramita. 79.
Todo lo anterior fue corroborado por el informe de asesoría y asistencia técnica núm. FO-M4-P3-010 de 23 de junio de 201638 suscrito por el asesor de la Gobernación de Antioquia, perteneciente al Departamento Administrativo del Sistema de Prevención, Atención y Recuperación de Desastres del DAPARD, en el que se indicó que se realizó visita técnica al sitio y que, por sus condiciones geomorfológicas, presenta una amenaza de desprendimiento de bloques de roca en ambas laderas posteriores a viviendas siendo mayor el riesgo en el costado Oriental, inestabilidad de orillas generados por socavación de las aguas de la 38 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_049RECURSODPTOANTIOQ(.pdf) NroActua 2 34 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quebrada la Encalichada y avenidas torrenciales. El asesor de la Gobernación de Antioquia concluyó que se debían llevar a cabo las intervenciones necesarias para la mitigación del riesgo, incluyendo no solo obras de mitigación, sino reubicación de viviendas. 80.
En todo caso, es importante resaltar que el hecho de la amenaza de riesgo de desprendimiento de rocas sobre las viviendas del Barrio Santa Ana, en el Municipio de Uramita y de inestabilidad de los cimientos de las mismas no fue objeto de contradicción en el recurso de apelación presentado por el Departamento de Antioquia. 81. Asimismo, la Sala observa que la situación de riesgo de inestabilidad de los cimientos y desprendimiento de rocas sobre las viviendas de barrio Santa Ana, en el Municipio de Uramita, es una situación de conocimiento por parte de las Autoridades Municipales y Departamentales desde el año 2016.
Así se observa en el informe de asesoría y asistencia técnica núm. FO-M4-P3-010 de 2016 citado supra, del Oficio núm. R-2016-022300 de 17 de agosto de 201639, suscrito por el Alcalde Municipal de Uramita, por cuyo medio, el Municipio hizo entrega del proyecto en MGA, presupuestos, APU, diseños, planos, estudios hidrológicos, estudios orientados a cesar el alto riesgo por la amenaza constante de desbordamiento en épocas de invierno al Fondo de Adaptación; y, en especial, del contenido del Acta núm. 007 de 11 de octubre de 2017 del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres en el que se explicó que la zona objeto del caso, sub examine, se encuentra expuesta a “[…] sufrir tres condicionamientos que los impactarían directamente.
Como lo son, Avenidas Torrenciales, Socavación de aludes por el golpe de agua ejercida por la quebrada la encalichada, y remoción en masa por la proximidad de la ladera de la montaña y a las condiciones de rocas sueltas en sus taludes […]” (Destacado fuera de texto). 82. Lo anterior permite a la Sala a concluir, en este estado inicial del proceso y sin que implique prejuzgamiento, que se encuentra probada la situación de riesgo por inundaciones y socavamiento del suelo con ocasión de las crecidas de la quebrada la Encalichada, que amenaza las viviendas de los habitantes del Barrio Santa Ana en el Municipio de Uramita, Antioquia; así como de aquella derivada de la inestabilidad de los cimientos y desprendimiento de rocas sobre las viviendas del Barrio, que justifica el decreto de la medida cautelar. 39 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_RESPUESTAADERECHO(.pdf) NroActua 2 35 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Competencia del Departamento de Antioquia – Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia en el caso concreto 83.
La Sala considera que, de acuerdo con el marco normativo referido supra, el Departamento de Antioquia tiene competencias en materia de gestión del riesgo en su territorio. Lo anterior, se desprende de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1523, que prevé que los gobernadores proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial.
Asimismo, el Departamento de Antioquia es la instancia de coordinación entre el Municipio de Uramita y el sector Nación, por lo que en esta materia tiene a cargo competencias en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto del municipio. 84. En ese orden y teniendo en cuenta lo analizado en el marco normativo sobre competencias de los municipios en materia de gestión del riesgo de desastres, le asiste razón al Departamento de Antioquia en cuanto afirma que al Municipio de Uramita le asisten competencias para cumplir la orden decretada como medida cautelar, correspondiente a “[…] la revisión y estudios requeridos para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del barrio Santa Ana de Uramita, y con base en ellos elabore los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población […]”, toda vez que los alcaldes municipales y los municipios son los principales responsables para prevenir, gestionar y atender el riesgo y los desastres en el área de su jurisdicción. 85.
Asimismo, esta Sección ha considerado que “[…] son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo […]” en el área de su jurisdicción40. 86.
Ello permite a la Sala concluir, en esta etapa del proceso, conforme con las pruebas aportadas y sin que implique prejuzgamiento, que el Municipio de 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2019, CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 680012333000201600592-01. 36 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Uramita debe concurrir como obligado, de acuerdo con sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, a realizar acciones tendientes a prevenir el riesgo en el área de jurisdicción, incluidas las relativas al conocimiento y gestión del riesgo, las cuales se acompasan con las ordenadas por el Tribunal en el auto apelado. 87.
Lo anterior no implica que el Departamento de Antioquia - Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia – DAGRAN, deba ser excluido de la orden porque, como se explicará a continuación, por un lado, la medida cautelar ordenada se enmarca en la posibilidad que tiene el juez de imponer a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer y, en especial, aquella medida prevista en el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 que permite ordenar “[…] los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo […]”; y, por el otro, porque el Departamento de Antioquia - Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia - DAGRAN debe, en atención a sus competencias en materia de gestión del riesgo, de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto del Municipio de Uramita, prestar el apoyo necesario para garantizar la realización y eficacia de los estudios, diseños y proyectos ordenados por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Necesidad y pertinencia de las órdenes impartidas en la providencia que decretó la medida cautelar 88. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante el auto de 9 de agosto de 202341 decretó la medida cautelar consistente en: i) ordenar la revisión y estudios requeridos para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del Barrio Santa Ana de Uramita; y ii) con base en ellos elaborar los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población; iii) indicar en el informe las conclusiones y recomendaciones de tipo integral de las acciones a tomar en los diferentes eventos que se presenta en el Barrio Santa Ana de Uramita, asociados a la canalización de la quebrada la Encalichada y la ubicación de las viviendas. 89.
La Sala procede a estudiar si las ordenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto proferido el 9 de agosto de 2023, son 41 Cfr. Índice 2 SAMAI. Archivo denominado: ED_046AUTORESUELVEMEDID(.pdf) NroActua 2 37 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proporcionales para la protección de la amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, en los términos del recurso de apelación presentado por el Departamento. 90.
Sobre el particular, la Sala considera que, en los términos del artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. La norma establece, adicionalmente, que, para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las medidas explicadas en el marco normativo supra, en especial, impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 91.
Sobre la orden impartida por el Tribunal consistente en realizar estudios y revisiones para afrontar los riesgos asociados a la canalización y ubicación de las viviendas del barrio Santa Ana del Municipio de Uramita y con base en ellos elaborar los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación de situaciones ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de la población, la Sala considera que esta no constituye una atribución de responsabilidad en el marco de la presente acción popular, como lo expone el Departamento de Antioquia, sino que atiende a la previsión contenida en el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 según la cual el juez podrá, de oficio o a solicitud de parte, decretar debidamente motivadas las medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado y, en especial, “[…] ordenar […] los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.
En relación con esta clase de medidas, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 11 de abril de 201842, precisó lo siguiente: “[…] Ahora, en relación con la medida cautelar enunciada en el literal d) del artículo 25 de la Ley 472, la Sala advierte que esta busca, a través de un estudio técnico, establecer la naturaleza de un daño, con el fin de determinar qué medidas son las más idóneas para mitigarlo de forma urgente.
De lo anterior, resulta claro para la Sala que la finalidad de dicha medida es la de hacer cesar el daño que se hubiese causado, para lo cual resulta necesario practicar un estudio técnico que identifique su naturaleza y las medidas para 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 11 de abril de 2018 proferido en el proceso identificado con NUR. 850012333000201700230-01.
C.P. doctora María Elizabeth García González. 38 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co repelerlo. Siendo ello así, es evidente que para que proceda su práctica es necesaria la existencia material y real del daño […]”. 92.
En ese orden y conforme lo explicado, la orden impartida por el Tribunal a título de medida cautelar se encuentra justificada en este caso concreto porque, por un lado, atienden a una situación probada, relativa a, según lo explicaron INGEOWILL y el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Uramita, la certeza sobre la existencia de un riesgo para los residentes del Barrio Santa Ana, derivado de la quebrada La Encalichada, consistente en la posibilidad de “[…] Avenidas Torrenciales, Socavación de aludes por el golpe de agua ejercida por la quebrada la encalichada, y remoción en masa por la proximidad de la ladera de la montaña y a las condiciones de rocas sueltas en sus taludes […]”; y, por el otro, la ausencia de estudios de riesgo sobre análisis de amenaza que permita determinar las características y efectos “[…] de los fenómenos naturales o antrópicos que podrían afectar un área determinada en un periodo de tiempo […]”, lo cual implica según se explicó en el informe de INGEOWILL, que “[…] [d]ebido a la ausencia de estudios técnicos específicos o registros, en el sector es difícil cuantificar la probabilidad de un fenómeno potencialmente destructivo […]”. 93.
En ese orden, se cumplen los presupuesto para el decreto de la medida cautelar en los términos del literal “d” del artículo 25 ibidem porque, en este estado del proceso y sin que implique prejuzgamiento, se encuentra probada la existencia del riesgo y la ausencia de estudios que permitan la adopción de medidas preventivas, mientras se determinan las definitivas que se deban adoptar para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Barrio Santa Ana del Municipio de Uramita.
Y es que, se reitera, la medida en este caso fue adoptada por el Tribunal con el propósito de lograr la “[…] determinación del riesgo y sus posibles soluciones, para posteriormente, emitirse las órdenes que resulten necesarias para su mitigación o remedio definitivo […]” y provisional. 94. Por el otro, las órdenes impartidas no se constituyen en órdenes definitivas sino que tiene como propósito el de, en forma provisional, garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos producto de la amenaza material y actual que representa la situación bajo estudio; medida que para la Sala se considera proporcional e idónea y que encuentra sustento en las competencias principalísimas que asisten al Alcalde Municipal en materia de gestión del riesgo, 39 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cuales se explicaron en el marco normativo de esta providencia; y es que, se reitera, el Municipio, en cabeza del alcalde, es responsable de la gestión del riesgo en el respectivo territorio porque estos, como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito o municipio; y conducen no solo el desarrollo local, sino que son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres; ello sin perjuicio de las competencias del orden territorial y Nacional que se activan en el evento en que el Municipio lo solicite. 95.
Adicionalmente, a los alcaldes y, en general, la administración municipal, les corresponde el deber de integrar en la planificación del desarrollo local aquellas acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres. Se trata de una orden que se enmarca en las competencias previstas en las leyes 388 y 1523 y que se relacionan, entre otras, con la obligación de mantener un inventario de las zonas que presenten alto riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales o por condiciones de insalubridad; la localización de “[…] las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]” y la obligación de adoptar medidas para gestionar y mitigar dicho riesgo. 96.
La Sala considera en ese orden de ideas, que la modificación de la orden con el objeto de incluir al Municipio de Uramita para que, en coordinación con el Departamento de Antioquia - Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia, cumplan con las medidas cautelares anteriormente indicadas, se enmarca en las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada una y constituye, en este caso concreto, conforme a lo probado y sin que implique prejuzgamiento, una medida provisional, idónea y consecuente orientada a garantizar que las autoridades Municipal y Departamental realicen las gestiones tendientes a superar en forma provisional la amenaza de la comunidad, cuyas vidas e integridad peligran por las razones explicadas anteriormente. 97.
Adicionalmente y en los términos del literal “d” del artículo 25 de la Ley 472, la Sala considera que al Departamento de Antioquia, por intermedio del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia - DAGRAN, le asisten competencias en relación con la orden previamente 40 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada y en los términos de la Resolución D 2020070002567 de 5 de noviembre de 202043, en especial, de sus artículos 93, numeral 3.4; 116 y 117, sobre estructura de la administración pública departamental de Antioquia y funciones y estructura orgánica del Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia que establece que ese Departamento Administrativo integra el precitado ente territorial y que en el marco de sus direcciones de “Conocimiento y Reducción del Riesgo” y de “Manejo de Desastres”, no solamente actúa como coordinador y director del “[…] sistema departamental para la gestión del riesgo de desastres, haciendo uso de las facultades y competencias que le son otorgadas por el ordenamiento jurídico […]”, sino que tiene competencias específicas, entre otras, para “[…] implementar […] mecanismos para el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres, incluyendo acciones de análisis, monitoreo y comunicación del riesgo […]” en el área de su jurisdicción. 98.
Por lo anterior, la Sala modificará el ordinal primero del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 9 de agosto de 2023, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, en el sentido de señalar que la medida cautelar ordenada debe ser cumplida por el Municipio de Uramita y por el Departamento de Antioquia – Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Antioquia, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero del auto de 9 de agosto de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así: “[…] ORDENAR al MUNICIPIO DE URAMITA y al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES DE ANTIOQUIA, en el marco de las competencias constitucionales, legales y reglamentarias de cada una y de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva en materia de gestión del riesgo, que, dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de esta providencia, procedan a la revisión y elaboración de los estudios requeridos para afrontar los 43 "POR EL CUAL SE DETERMINA LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LA ADMINISTRACIÓN DEPARTAMENTAL, SE DEFINEN LAS FUNCIONES DE SUS ORGANISMOS Y DEPENDENCIAS Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES". 41 Número único de radicación: 050012333000202300646-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgos asociados a la canalización y reubicación de las viviendas del Barrio Santa Ana del Municipio de Uramita; y, con base en ellos, se elaboren los diseños y proyectos necesarios para la prevención y/o mitigación provisional de situaciones de riesgo de desastre ocasionadas por eventos naturales que afecten la integridad física de la comunidad, o la infraestructura de las viviendas ubicadas en la zona de riesgo.
En el informe se deberán indicar las conclusiones y recomendaciones de tipo integral de las acciones a tomar en los diferentes eventos que se presenta en el barrio Santa Ana del Municipio de Uramita, asociados a la canalización de la quebrada la Encalichada y la ubicación de las viviendas […]”.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUÉNTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.