Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante COLOMBIA MÓVIL S.A. E.S.P. Demandada MUNICIPIO DE COVEÑAS, SUCRE Temas Impuesto de alumbrado público.

Cargos de apelación. Expedición de acto previo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 11 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, que resolvió1: «PRIMERO: Avocar conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de Liquidación Oficial No. 11 del 8 de octubre de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del MUNICIPIO DE COVEÑAS, liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019 a su cargo; y de la Resolución No. 24 del 6 de noviembre de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra aquella.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, como restablecimiento del derecho declárese que COLOMBIA MÓVIL S.A. ESP., no adeuda suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre enero del 2015 y agosto de 2019 en el MUNICIPIO DE COVEÑAS.

CUARTO: Sin costas en esta instancia ( )» ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Secretaría de Hacienda Municipal de Coveñas expidió la Liquidación Oficial Nro. 11 del 08 de octubre de 2019, por medio de la cual liquidó el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre el mes de junio de 2015 y agosto de 2019, a cargo de la sociedad Colombia Móvil S.A. E.S.P. Previa interposición del recurso de reconsideración, la Resolución Nro. 24 del 06 de noviembre de 2020 confirmó la liquidación oficial.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1 SAMAI del Tribunal, índice 41. 2 SAMAI del Tribunal, índice 21 reforma a la demanda Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «A. A TÍTULO DE NULIDAD.

Respetuosamente solicito a los Honorables Magistrados, que como consecuencia de estar probada la ilegalidad de los Actos Administrativos demandados, se sirvan declarar la Nulidad Absoluta de: (i) la Liquidación Oficial No. 11 del 8 de octubre de 2019, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda del Municipio de Coveñas, Sucre, liquidó oficialmente el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019 a cargo de la Compañía; y (ii) Resolución No. 24 del 6 de noviembre de 2020, por medio de la cual la Secretaría de Hacienda Municipal de Coveñas, Sucre resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto por la Demandante.

En caso de que se acepten parcialmente los argumentos, desarrollados, expuestos y debidamente acreditados por la Demandante durante este proceso judicial, solicito respetuosamente a su Honorable Despacho se sirva declarar la Nulidad Parcial de los Actos Administrativos demandados, derivada de los fundamentos jurídicos aceptados. B. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Respetuosamente solicito a su Honorable Despacho como consecuencia de la Nulidad Absoluta de los Actos Administrativos demandados, se decrete como Restablecimiento del Derecho, que la Compañía no adeuda suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre enero del 2015 y agosto de 2019 en el Municipio de Coveñas, Sucre.

En caso de que su Honorable Despacho se sirva declarar la Nulidad Parcial de los Actos Administrativos demandados, solicito subsidiariamente se sirva establecer los conceptos y valores a cargo de mi representada, por concepto del impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre enero de 2015 y agosto de 2019 en el Municipio de Coveñas, Sucre.» Para estos efectos, invocó como normas violadas los artículos 29, 95 (numeral 9) y 363 de la Constitución Política; 3, 10, 42, 137 de la Ley 1437 de 2011; 7 del Código General del Proceso; 4 de la Ley 169 de 1896; 351 de la Ley 1819 de 2016; 2 del Acuerdo Municipal 10 de 2013; y, 154 y 155 del Acuerdo Municipal Nro. 06 de 2015.

El concepto de violación se resume así: 1. Violación del debido proceso Indicó que los actos se expidieron de manera irregular, con lo cual se desconocieron las formas propias del procedimiento en materia tributaria3. Refirió que, el artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, antes de adoptar una decisión, se le debe dar la oportunidad a los administrados de expresar sus opiniones y, en este caso, se omitió la expedición de un acto preparatorio por medio del cual se sustentara la propuesta que sería incorporada al acto definitivo4.

Adujo que la omisión del acto previo conduce a la anulación de los actos administrativos, siendo evidente la vulneración de los derechos al debido proceso, contradicción y defensa. 2. Falta de motivación y falsa motivación Señaló que la motivación de los actos administrativos es un elemento sustancial que repercute de manera directa en el ejercicio del derecho de defensa y en la garantía del debido proceso y, ante la falta de esta, hay lugar a declarar la nulidad de los actos, pues ello constituye una expedición irregular de los mismos5. 3 Citó las sentencias del Consejo de Estado del 3 de agosto de 2016, exp.20080; y del 14 de abril de 2016, exp.19138.

No citó los consejeros ponentes. 4 Refirió los siguientes pronunciamientos del Consejo de Estado, Sección Cuarta: del 12 de noviembre de 2015 exp.20633; del 10 de febrero de 2016, exp.20712; y del 15 de noviembre de 2018, exp.23552, sin identificar los ponentes. 5 Citó las sentencias del Consejo de Estado del 23 de junio de 2011, exp.16090, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 26 de marzo de 2009, exp.16494 (no indicó el consejero ponente); y del 13 de junio de 2013, exp.17495, C.P. Carmen Teresa Ortiz.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el caso puntual, la Administración liquidó el impuesto de alumbrado público por los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto de 2019; sin embargo, no se evidencia la motivación jurídica, fáctica o probatoria de la liquidación efectuada.

Al efecto, transcribió apartes de la liquidación oficial y concluyó que se justificó el cobro del impuesto en el argumento de que la demandante tenía instaladas dos antenas en la jurisdicción del municipio. Alegó que, ante la ausencia de motivación, no tuvo conocimiento de la configuración del hecho generador; del cumplimiento del presupuesto fáctico que dio lugar a su calificación como sujeto pasivo; ni de la tarifa aplicada en la determinación de la obligación. Sostuvo que solo hasta resolver el recurso, la Administración señaló las normas aplicables, acto en el que no resultaba procedente enmendar las equivocaciones incurridas en la liquidación oficial6.

Sostuvo que se incurrió en falsa motivación7 por el hecho de haber omitido hechos realmente acaecidos en el caso objeto de análisis, ya que la demandante no contaba con un establecimiento físico en el Municipio8. 3. Infracción de las normas en que debía fundarse Sostuvo que los actos son nulos por falta de aplicación del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, ya que la demandada omitió aplicar la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 06 de noviembre de 2019, que estableció las reglas para identificar los elementos del impuesto de alumbrado público, según las cuales el hecho generador consiste en ser usuario potencial del servicio de alumbrado público; y que, en el caso de las empresas del sector de telecomunicaciones, la sujeción pasiva se identifica con la tenencia de un establecimiento físico en la jurisdicción del respectivo municipio.

Respecto de las empresas con activos, como lo puede ser una antena, señaló que la Administración debe acreditar la existencia de un establecimiento físico, por lo que la sola tenencia de dicho bien no es suficiente para que se configure la sujeción pasiva. Manifestó que la Resolución Nro. 24 del 06 de noviembre de 2020 omitió estos criterios jurisprudenciales (subreglas d y e).

Argumentó que tampoco se atendieron los mandatos de los artículos 7 del Código General del Proceso y 4 de la Ley 169 de 18969, que establecen la obligación de acatar los precedentes judiciales, que para la materia disponen que no se configura el impuesto de alumbrado público ante la inexistencia de domicilio o de un establecimiento en el municipio correspondiente, por lo que no es suficiente acreditar la existencia de antenas10.

Indicó que la demandada omitió aplicar lo dispuesto en los artículos 351 de la Ley 1819 de 2016 y 2 del Acuerdo Municipal Nro. 10 de 2013, pues no se acreditó con estudios técnicos los costos de la prestación del servicio. Cuestionó que no se hubiere hecho referencia a la tarifa aplicable a las empresas de telecomunicaciones, y que en la liquidación oficial se hubiere resaltado la del sector financiero. 6 Citó la sentencia del Consejo de Estado del 07 de mayo de 2020, exp.23180.

No indicó el consejero ponente. 7 Cargo E de la reforma a la demanda 8 Extrajo apartes de las siguientes providencias proferidas por el Consejo de Estado: del 23 de junio de 2011, exp.16090, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, del 24 de mayo de 2012, exp.17705; del 18 de junio de 2014, exp.20088; del 26 de febrero de 2014, exp.19090; y del 08 de septiembre de 2017, exp.2102030, C.P. Sandra Lisset Ibarra Pérez. 9 Cargo F de la reforma a la demanda 10 Enlistó las sentencias del Consejo de Estado del 5 de febrero de 2019, exp.23320; del 09 de agosto de 2018, exp.2712; del 27 de junio de 2018, exp.22166; del 19 de abril de 2018, exp.22062; y del 08 de febrero de 2017, exp.20618.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Hecho generador y sujeción pasiva Señaló que los artículos 154 y 155 del Acuerdo Municipal Nro. 06 de 2015 regulan el hecho generador en el Municipio de Coveñas, los cuales desarrollaron su configuración a partir de la obtención de un beneficio colectivo directo o indirecto del servicio de alumbrado público; del consumo o pago de servicios públicos; y de ser contribuyente del impuesto predial.

Así mismo, la sentencia de unificación señaló como hecho generador, ser usuario potencial de manera directa o indirecta del servicio de alumbrado público. Alegó que al revisar los elementos fácticos se constata que la demandante no residió, no tuvo establecimiento físico, ni tuvo su domicilio en Coveñas por los periodos liquidados. Indicó que tampoco se configuró la calidad de sujeto pasivo, porque no realizó el pago de servicios públicos ni de impuestos como ICA o predial en el municipio demandando.

Finalmente, consideró que se debían aplicar los artículos 95 y 363 de la Constitución Política11, en el sentido de no exigirle más de aquello a lo que está obligada; pues era deber de la Administración operar bajo el principio de justicia en materia tributaria Oposición de la demanda El Municipio no intervino en esta etapa procesal. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, declaró la nulidad de los actos demandados, sin condenar en costas12.

Indicó que, a la luz del derecho al debido proceso, y atendiendo a los pronunciamientos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado sobre la materia, en la determinación del impuesto de alumbrado público, se exige que la Administración expida un acto previo por medio del cual ponga en conocimiento del contribuyente los motivos que dan lugar a la misma, para que tenga oportunidad de controvertirlos.

Añadió que de omitirse tal obligación, se incurriría en la violación del debido proceso, frente a lo cual hay lugar a declarar la nulidad del acto de determinación. Por otro lado, aludió a los lineamientos jurisprudenciales establecidos para determinar los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público13. Puntalmente, hizo referencia a la regla ii) que indica que el hecho generador se configura al ser usuario potencial receptor del servicio de alumbrado público; a la subregla d) que precisa el hecho gravado respecto de las empresas del sector de las telecomunicaciones, en el sentido de exigir un establecimiento físico en la jurisdicción del municipio; y, a la subregla e) sobre la obligación de la Administración de acreditar la existencia de activos en el territorio del municipio.

Puso de presente que, conforme al artículo 155 del Acuerdo Municipal Nro. 06 de 2015, expedido por el Consejo Municipal de Coveñas, el hecho generador prevé que el sujeto pasivo sea usuario del servicio. Mientras que los artículos 351 y 353 de la Ley 1819 de 2016, establecen que en el procedimiento de determinación del 11 Cargo H de la reforma a la demanda 12 SAMAI del Tribunal, índice 41. 13 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 6 de noviembre de 2019, 23103, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesto de alumbrado público, se exige sustentar la liquidación del tributo a partir de un estudio técnico de referencia de determinación de los costos, de acuerdo con la metodología que señale el Ministerio de Minas y Energía, o la entidad delegada.

Concluyó que la Administración expidió de manera directa la liquidación oficial, sin cumplir con la obligación de proferir un acto previo, lo que vulneró el derecho al debido proceso de la demandante. Señaló que los actos demandados no cumplieron los lineamientos generales para determinar los elementos esenciales del impuesto de alumbrado público, esto es, la regla ii) y subreglas d) y e), porque no fue objeto de estudio de la demandada acreditar la residencia, domicilio o establecimiento físico de la actora en su jurisdicción. Recurso de apelación La demandada solicitó14 revocar la sentencia de primera instancia indicando que la demandante es sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público de conformidad con los Acuerdos 4 y 10 de 2013, normas que no han sido anuladas en sede judicial; y que su actuación se motivó de forma correcta, congruente y suficiente.

Señaló que la demandante tenía antenas instaladas en la jurisdicción municipal, situación que da lugar al hecho generador del impuesto en cuestión. Consideró que, si bien el tributo objeto de análisis tiene creación legal, es competencia de los entes territoriales optar por su adopción y reglamentación en sus territorios, lo que se hizo en el caso concreto al imponer dicha carga tributara a las empresas de telefonía fija y móvil con antenas instaladas en el Municipio de Coveñas.

Indicó, con base en la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado15, que los autogeneradores, usuarios especiales, antenas de telefonía y subestaciones eléctricas son sujetos pasivos y que, en este caso, la actora ejerció su objeto social en el sector de las telecomunicaciones y cuenta con antenas en su jurisdicción. Resaltó que liquidó los períodos comprendidos entre junio de 2015 y agosto del 2019, época en la cual no se había proferido la sentencia de unificación del Consejo de Estado (6 de noviembre de 2019), la cual no estableció su aplicación retroactiva.

Oposición a la apelación La parte demandante solicitó confirmar la decisión de primera instancia, al considerar que se resolvió adecuadamente la discusión16. Destacó que la demandada se limitó a referenciar los períodos gravables y la suma adeudada; pero no demostró la concreción de la sujeción pasiva ni la materialización del hecho generador a su cargo.

Alegó que la demandada omitió motivar su decisión con los elementos esenciales de la obligación, así como las premisas de hecho acaecidas. Resaltó que, en el recurso de apelación, la Administración se limitó a afirmar que la demandante tenía antenas de telecomunicaciones instaladas en el municipio; sin 14 SAMAI del tribunal, índice 44. 15 Citó la sentencia del 30 de mayo de 2013, exp. 19071, C.P.Carmen Teresa Ortiz. 16 SAMAI, índice 12.

Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, tal criterio resulta insuficiente para demostrar la sujeción pasiva pues, atendiendo a la subreglas d) y e) de la sentencia de unificación del Consejo de Estado, se exige la existencia de un establecimiento físico, lo cual no se probó en este caso.

Puso de presente que, si bien la liquidación oficial se notificó antes de la expedición de la sentencia de unificación, la resolución que resolvió el recurso de apelación se dio a conocer un año después de la providencia referida; además, al tratarse de una discusión en curso, le son aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas por el Consejo de Estado.

Añadió que aun si no fuera aplicable la sentencia de unificación, si lo es el precedente judicial sentado por la Sección Cuarta17, conforme al cual la imposición por concepto del impuesto de alumbrado público debía atender a la calidad del sujeto como usuario o receptor del servicio; el disfrute del mismo; y que resida o tenga un establecimiento físico en la jurisdicción territorial, lo cual no fue demostrado por la demandada.

Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala estudiar la legalidad de la Liquidación Oficial Nro. 11 del 8 de octubre de 2019 y de la Resolución Nro. 24 del 06 de noviembre de 2020, mediante las cuales el Municipio de Coveñas liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de Colombia Móvil S.A. E.S.P., por los períodos comprendidos entre el mes de junio de 2015 y agosto de 2019.

En principio, y de conformidad con el recurso de apelación presentado por la parte demandada, debería analizarse si, para efectos de determinar la causación del impuesto de alumbrado público en el Municipio de Coveñas por los períodos comprendidos entre junio del año 2015 y agosto del año 2019, resultaban aplicables los criterios previstos en la sentencia de unificación 2019 CE-SUJ-4-00918 y, a partir de allí, si se configuraba la sujeción pasiva y el hecho generador en cabeza de la demandante.

No obstante, la Sala pone de presente que el a quo declaró la nulidad de los actos demandados por dos razones. La primera consistió en la vulneración del derecho al debido proceso de la actora, porque el Municipio de Coveñas no emitió un acto previo con el cual le comunicara a la sociedad demandante del proceso adelantado en su contra, para que esta expusiera las razones de hecho y de derecho que considerara pertinentes, antes de la expedición del acto de determinación oficial.

La segunda consistió en que la liquidación del tributo no se ajustó a los criterios fijados por esta Sección, especialmente la regla (ii) y las subreglas d y e. de la mencionada sentencia de unificación. No obstante, la demandada, en su calidad de apelante única, limitó su recurso de apelación a exponer las razones por las cuales consideraba que no eran aplicables 17 Citó las sentencias del 03 de noviembre de 2010, exp. 16667; del 02 de agosto de 2012, exp. 18562; del 07 de mayo de 2014, exp. 19928; y del 30 de marzo de 2017, exp. 21801. 18 Sentencia del 06 de noviembre de 2019, exp. 23103, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 70001-23-33-000-2021-00043-01 (29727) Demandante: Colombia Móvil S.A. E.S.P. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las reglas de unificación y que se configuraba la sujeción pasiva y el hecho generador en cabeza de la actora, sin controvertir la valoración del a quo acerca de la exigencia de un acto previo a la liquidación oficial del tributo.

En ese orden de ideas, y debido a que la interesada omitió cuestionar uno de los motivos de nulidad de los actos demandados, la Sala no se pronunciará sobre la aplicación de las reglas de unificación en el caso concreto ni sobre la configuración de los elementos del tributo en cuestión, puesto que la providencia del a quo se encuentra en firme respecto a la ausencia de la emisión del acto previo y, en consecuencia, debe confirmarse.

Costas No se impondrá condena por este concepto, porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, el 11 de septiembre de 2024. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador