CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de Veinticinco (25) de abril de Dos Mil Veinticinco (2025), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante el cual negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional propuesta por la demandante.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 23 de agosto de 2017, Colpensiones, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la señora Ligia Patricia Márquez Alarcón, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución GNR 108408 del 26 de mayo de 2013, mediante la cual reconoció́ y ordenó el pago de una pensión de vejez a la demandada.

Como sustento de sus pretensiones, señaló que la resolución cuestionada vulneraba el ordenamiento jurídico, ya que, el reconocimiento de la pensión de vejez se habría realizado de manera contraria a la normativa vigente, toda vez que, la pensionada no conservó el régimen de transición, y que presenta traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de solidaridad de prima media con prestación definida. 1.2.

Solicitud de medida cautelar Colpensiones solicitó la suspensión provisional del acto acusado al estimar que, fueron proferidos en flagrante violación del ordenamiento jurídico, habida cuenta del traslado de la demandada al Régimen de Solidaridad de Prima Media con Prestación Definida. Asimismo, sostuvo que, al 1° de abril de 1994, no cumplía el requisito de los 15 años de servicios o cotizados para así́ aspirar a la recuperación del régimen de transición, por lo cual, su prestación debe ser dilucidada conforme a la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.

II. PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto interlocutorio del 25 de abril de 2025, negó el decreto de la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, mediante la cual se reconoció́ y ordenó el pago de una pensión de vejez a la demandada, al considerar que, el objeto principal de la controversia, no es en esencia el derecho pensional ya reconocido, sino el régimen por medio del cual se otorgó́ la pensión, independientemente si se encuentra o no cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, o si en efecto se produjo o no, un traslado entre regímenes; puesto que lo único cierto, es que la demandada tiene mas de 24 años de servicio y 57 años de edad, lo que la hace merecedora a una pensión de vejez.

Por lo expuesto, concluyó que, no puede pasar por alto, el derecho a la seguridad social integral se encuentra protegida en el artículo 48 superior y en tratados internacionales ratificados por la Corte Constitucional, aunado a que, tampoco se demostraron sumariamente los perjuicios causados, de tal manera que no se satisfizo el requisito previsto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.

III. RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la providencia de 25 de abril de 2025, escrito en el que insistió en que, al momento de reconocer la pensión de vejez a la señora Ligia Patricia Márquez Alarcón, lo hizo sin tener en cuenta que la beneficiaria no conserva el régimen de transición, al tiempo en que se presentó el traslado al régimen de prima media con prestación definida, por lo que la pensión reconocida no se ajusta a derecho.

En ese sentido, reiteró que el acto administrativo impugnado vulnera el ordenamiento jurídico y traslada de manera indebida una carga económica a la entidad accionante. Por ello, solicitó revocar la decisión adoptada y acceder a la medida cautelar de suspensión provisional. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia La Subsección es competente para resolver el recurso de apelación formulado en esta ocasión, conforme a lo preceptuado en el numeral 2, letra h del artículo 125 del numeral del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). 4.2.

Procedencia y oportunidad De acuerdo con lo preceptuado en el numeral 5 del artículo 243 del CPACA, el recurso de alzada contra el auto de 25 de abril de 2025, que denegó el decreto de medidas cautelares, resulta procedente. Además, la Sala estima oportuno el recurso de apelación presentado por Colpensiones, teniendo en cuenta que, el auto recurrido fue notificado el 29 de abril de 2025, y que, el escrito impugnatorio fue radicado el 5 de mayo de 2025. 4.3.

Análisis normativo y jurisprudencial Las medidas cautelares dentro de los procesos contenciosos administrativos declarativos, han sido reguladas en los artículos 229 y subsiguientes del CPACA. Dicha normativa le confiere al juez o magistrado, la competencia para efectuar un análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos demandados, a través de «su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.».

En consecuencia, una vez realizado el análisis mencionado, el fallador deberá determinar si para el caso en concreto resulta procedente la suspensión del acto administrativo demandado, y con ello, evitar temporalmente su ejecutoriedad. Lo anterior con la finalidad de garantizar provisionalmente el objeto del proceso y procurar por la efectividad de la sentencia. Ahora bien, la Sala reitera que la decisión que el juez o magistrado adopte sobre la solicitud de medida cautelar no constituye, en ninguna circunstancia, un prejuzgamiento.

En ese sentido, y con ocasión del inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido: «[…] Igualmente debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamentan la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción previa y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso.

Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. […]». En igual sentido, para el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, la mentada norma impone un estándar probatorio mínimo que permita definir la procedencia de la suspensión provisional del acto acusado, así como del restablecimiento del derecho y las indemnizaciones pretendidas.

En consecuencia, quien solicite el decreto de una medida cautelar de suspensión dentro de un asunto de esta naturaleza, debe aportar una prueba sumaria de los perjuicios que alega. De allí que, para arribar al decreto de una medida cautelar de suspensión provisional, es necesario que el operador jurídico tenga los elementos probatorios suficientes que denoten una transgresión del ordenamiento jurídico y la causación correlativa de un perjuicio, derivados de la ejecución del acto administrativo demandado.

Lo anterior, por supuesto, sin desconocer que la valoración de fondo de legalidad se realiza en etapa de juzgamiento. 4.4 Análisis del caso concreto La Sala concluye que, no es viable acceder a lo solicitado, ya que, no se cumplen los requisitos exigidos para ello, en el artículo 231 del CPACA. Esto se debe a que, del examen realizado a la decisión administrativa impugnada en relación con las normas invocadas, no se evidencia una ilegalidad manifiesta que justifique la suspensión de sus efectos, conforme lo determinó el A quo.

En efecto, se tiene que, la simple enunciación de la infracción normativa alegada y la referencia al traslado de régimen aducidas por Colpensiones, no comportan, de suyo, la ilegalidad que esta reclama, pues no aportó soportes respecto de las fechas o condiciones en que este ocurrió, si se satisfizo el deber de información en consideración al derecho de elección «libre y voluntaria» de régimen preceptuado en el artículo 13 (literal b) de la Ley 100 de 1993, y tampoco aludió al tiempo servido o cotizado por la señora Ligia Patricia Márquez Alarcón a la entrada en vigor del sistema general de pensiones.

Se observa, además, que en esta etapa procesal los argumentos expuestos por la parte demandante se centran en la ilegalidad de la resolución que reconoció el derecho pensional de la demandada, aspecto que exige un análisis más profundo, sustentado en la valoración probatoria y su confrontación con los hechos del caso. Solo una vez agotado este estudio será posible determinar si existe alguna ilegalidad en el acto administrativo.

Sobre el particular, en casos de similares contornos fácticos al presente, la Subsección ha sostenido que «[…] la sola confrontación de los actos con las normas no le permiten a la Sala determinar la procedencia de la medida cautelar, pues al tratarse de aspectos circunstanciales que requieren la prueba del trámite de traslado, no es posible establecer si el mismo se realizó con inobservancia del requisito de temporalidad definido en la normativa ni las condiciones laborales de la pensionada para el momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, aspectos que deben ser objeto de verificación», más aún cuando la beneficiaria de la prestación reviste especial protección constitucional, por razón de su edad.

En ese orden debe aclararse que, en los términos del artículo 103 del CPACA «[l]os procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico», de tal suerte que, en casos como este, ante la falta de demostración objetiva de infracciones a la normatividad aplicable, no resulta dable afectar los derechos prestacionales reconocidos, solo por cuenta de la postura jurídica de las entidades obligadas a garantizar esas prerrogativas.

Por lo tanto, como Colpensiones no logró demostrar la presunta ilegalidad del acto administrativo acusado, ni aportó las pruebas suficientes para comprobar, al menos de manera sumaria, la ocurrencia de los hechos u omisiones que alega como trasgresores de las reglas de derecho aplicables o algún perjuicio irremediable, más aún cuando la beneficiaria de la prestación reviste especial protección constitucional, por razón de su edad, teniendo en cuenta que, la accionada tiene más de 24 años de servicio y 57 años de edad, siendo merecedora de la pensión de vejez, por ende, es viable concluir que el recurso de alzada promovido por Colpensiones no cuenta con vocación de prosperidad.

De acuerdo con lo anterior y en virtud de lo dispuesto en el artículo 231 mencionado, la Sala considera ajustada la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto de 25 de abril de 2025, en el que se denegó la solicitud de medida cautelar presentada por Colpensiones, razón por la cual, la confirmará. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, la Sala, V.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el Veinticinco (25) de abril de Dos Mil Veinticinco (2025), a través del cual, negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo acusado, de conformidad con lo expuesto en la parte motivada de la presente decisión.

SEGUNDO: Por Secretaría, DEVOLVER la presente diligencia al Tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones y constancias de rigor. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.