Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: MARÍA MATILDE BERNAL BUITRAGO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN C Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por el actor pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora María Matilde Bernal Buitrago, en contra de la sentencia proferida el 18 de octubre de 2023 por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso de nulidad y restablecimiento identificado con el radicado nro. 11001 33 35 014 2022 00146 00/01.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora María Matilde Bernal Buitrago, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y seguridad social, y para ello formuló la siguiente pretensión1: 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCI[Ó]N SEGUNDA SUBSECCI[Ó]N "C" de fecha 18 de octubre de 2023, la cual, REVOC[Ó] la sentencia proferida por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Bogotá y en su lugar, NEG[Ó] LA RELIQUIDACI[Ó]N PENSIONAL de INVALIDEZ de mi representada MAR[Í]A MATILDE BERNAL BUITRAGO.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN ‘C’ a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión de MAR[Í]A MATILDE BERNAL BUITRAGO, con el 75% de las cotizaciones efectuadas al sistema pensional y con el [ú]ltimo año inmediatamente anterior a la fecha del retiro del servicio, conforme a lo establecido en la Ley 776 de 2002, ley 1564 de 2012 y Acto Legislativo 01 de 2005 […]” (sic en toda la cita).
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora señaló que se vinculó como docente oficial al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá el 6 de febrero de 2004, esto es, después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; así mismo, que le fue determinado un porcentaje del 77.17% de pérdida de capacidad laboral, por enfermedad de origen profesional, con fecha de estructuración de la invalidez del 23 de febrero de 2010.
Mencionó que por Resolución nro. 1734 del 23 de febrero de 2010, la Secretaría de Educación de Bogotá dispuso su retiro por invalidez, y que por Resolución nro. 4486 del 31 de agosto de 2011, la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) le reconoció una pensión de invalidez, “(…) prestación que fue liquidada con un IBL del 66.32% y se tuvo en cuenta lo devengado por aquella durante su historia laboral, conforme la ley 100 de 1993 (…)”.
Señaló que el 26 de abril de 2018, en cumplimiento de sus revisiones periódicas, le fue determinado un porcentaje del 90% de pérdida de Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capacidad laboral, y que por solicitud radicada el 10 de marzo de 2021, pidió la reliquidación de su pensión “(…) para que el IBL fuera ajustado en un 75% de las cotizaciones realizadas en el último año, fundamentado en que su vinculación al Magisterio Oficial, fue después del 26 de junio de 2003, y así mismo que por presentar una PCL, de origen PROFESIONAL mayor al 66%; el régimen pensional aplicable corresponde a lo reglamentado por las leyes 776 de 2002, 1562 de 2012 y Acto Legislativo 01 de 2005 y no lo establecido en la Ley 100 de 1993 (…)”.
Indicó que por Resolución nro. 4826 del 9 de mayo de 2022, el Fomag ajustó su pensión de invalidez “(…) en lo que corresponde al porcentaje del 75% del IBL de los 10 años de cotizaciones, sin embargo, no tuvo en cuenta las cotizaciones realizadas en el último año anterior al retiro del servicio (…)”. Manifestó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, “(…) a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos proferidos por el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reajuste de la pensión de invalidez incluyendo el 75% de TODAS las cotizaciones efectuadas al sistema pensional en el año anterior a la fecha del retiro del servicio, en aplicación a lo establecido en las Leyes 776 de 2002, 1562 de 2002 y el Acto legislativo 01 de 2005 (…)”.
Mencionó que por sentencia dictada el 8 de febrero de 2023, el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá accedió a sus pretensiones, “(…) dando plena y acertada a (sic) aplicación a la normatividad correspondiente (…)”, y que por providencia del 8 de marzo de 2023 dicho fallo fue adicionado y aclarado, en el sentido de declarar la falta de legitimación en la causa propuesta por la Secretaría de Educación de Bogotá. Indicó que contra el precitado fallo la entidad demandada interpuso recurso de apelación, que fue decidido mediante sentencia del 18 de Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co octubre de 2023, proferida por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se revocó la decisión recurrida y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda.
Aseveró que “(…) se puede constatar que, mi representada al haber tenido la vinculación con el Magisterio oficial colombiano después del 26 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por el origen de la enfermedad y porcentaje de pérdida de capacidad laboral, se le debe reconocer la pensión de invalidez conforme a la Ley 776 de 2002 y Ley 1562 de 2012, Acto legislativo 01 de 2005 y NO conforme a los parámetros de la Ley 100 de 1993, norma que NO es aplicable a quien se le ha determinado una ENFERMEDAD DE ORIGEN PROFESIONAL (…)”.
Agregó que “(…) [c]onforme con lo anterior, tanto la entidad como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C-, están incurriendo en error, toda vez, que como se ha indicado en repetidas ocasiones de este escrito, para el presente caso, la norma aplicable es la Ley 776 de 2002 y Ley 1562 de 2012 y que es notable como se vulnera el PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD (…)”.
Señaló que “(…) con la presente acción de tutela, no se está pretendiendo reabrir una tercera instancia, pues el querer de mi representada es precisamente que se garanticen los derechos fundamentales y principios constitucionales, tal como lo ordena la Ley, en pro de dar total aplicación a lo preceptuado en la Constitución Política de Colombia (…)”.
Señaló que “(…) la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin una fundamentación conforme a derecho, más aún cuando existe un rango constitucional como es el bloque de constitucionalidad, que para estos efectos es el Acto legislativo 01 de 2005, al indicar que para la liquidación de pensiones deben de tenerse en cuenta las cotizaciones realizadas por el aportante al sistema pensional, pues el sustento jurídico que se ha venido dando es Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apartado, tanto de las leyes 776 de 2002 y 1562 de 2012, así como, del rango constitucional que tiene el ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2005 (…)”.
Adujo que “(…) en casos similares al de ella (la accionante) los despachos judiciales tanto en primera instancia como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de invalidez de los empleados públicos en virtud de la Ley 776 de 2002 y 1562 de 2012, sin pasar por improvisto el Acto legislativo 01 de 2005 (…)”, y relacionó 3 providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2.
Por último, concluyó que “(…) conforme a los hechos narrados y que se logran demostrar con la documental aportada, mi representada, por tener una vinculación después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, después del 26 de junio de 2003, se le debe de tener en cuenta, que la reliquidación de la mesada pensional de invalidez debe ser con un IBL del 75% al ostentar una PCL del 90% y por los emolumentos devengados y cotizados en el año anterior al retiro del servicio sobre los cuales se le realizaron las respectivas cotizaciones, como fueron SUELDO, PRIMA DE ALIMENTACION Y PRIMA DE VACACIONES (…)”.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes, fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 15 de diciembre de 20233 a través de la ventanilla virtual de la Corporación, y correspondió por reparto a la Sección Primera que, por auto del 11 de enero de 20244 i) la admitió, y 2 Las dictadas el 14 de abril, 16 de mayo y 9 de octubre de 2023, respectivamente, por la Subsección E, Subsección F y Subsección B de la Sección Segunda de dicha Corporación, radicados 2018-00474-01, 2021-00255-01 y 2018-00334-01, respectivamente. 3 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 4 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) dispuso notificar a los magistrados de la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte accionada, así como vincular a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Distrito de Bogotá - Secretaría de Educación Distrital y al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá5.
De igual forma, requirió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 11001 33 35 014 2022 00146 00/01, el cual fue remitido6. 3.2.
El Magistrado Carlos Alberto Orlando Jaiquel de la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de la sentencia de segunda instancia censurada, presentó escrito vía correo electrónico7 en el que solicitó negar el amparo solicitado. Estimó que no se ha vulnerado ningún derecho a la accionante, y que la sentencia censurada no incurrió en defecto alguno, toda vez que se adoptó con fundamento en las normas pertinentes y con la interpretación que a ellas corresponde según el material probatorio recaudado, como con el criterio de la Sala y el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la materia.
Agregó que no se configuran los requisitos dispuestos por la Corte Constitucional para que la tutela proceda contra providencias judiciales, ya que lo que pretende el actor es que se surta una tercera instancia, para efectos de valorarse de nuevo los medios probatorios allegados. 5 Esta orden se cumplió el 15 de enero de 2024. Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 6 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 7 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. El Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional allegó informe vía correo electrónico8 en el que solicitó declarar improcedente la acción, ya que indicó que “(…) pretender que el Consejo de Estado resuelva de fondo la cuestión que le competía a la jurisdicción natural, desconocería su independencia y autonomía judicial, así como la presunción de acierto y legalidad que acompaña la providencia (…)”.
Alegó que en el asunto no se satisface el requisito de relevancia constitucional, ya que se “(…) presenta como debate procesal una controversia de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela, por carecer de absoluta relevancia constitucional (…)”, aunado a que no se evidencia violación alguna a los derechos de la accionante. 3.4.
Por escrito allegado vía correo electrónico a la Secretaría General de la Corporación el 17 de enero de 20249, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. manifestó que “(…) no ha sido posible ejercer el Derecho de Defensa, teniendo en cuenta, que desconocemos el Escrito de Tutela ya que el mismo no fue allegado a la entidad, conforme a esta situación, de manera respetuosa solicito se me remita el escrito referido, con el propósito de iniciar con los trámites de defensa al interior de la Secretaria de Educación del Distrito (…)”. 3.5.
Por correo electrónico enviado el 18 de enero de 2024 a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación10, el abogado Andrés David Muñoz Cruz allegó escrito en el que manifestó que “(…) obrando en calidad de apoderado de la parte demandada BOGOTA-SECRETAR[Í]A DE EDUCACIÓN DISTRITAL conforme al poder que me fue conferido, por 8 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 9 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 10 Remitido a la Secretaría General de la Corporación el 24 de enero de 2024.
Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del presente escrito (…), se procede a enviar informe respecto al proceso en mención (…)”. 3.6.
El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá guardó silencio. 3.7. El expediente ingresó al despacho para fallo el 23 de enero de 202411.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199112 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,13 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202114, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201915 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones.
4.2. CUESTIÓN PREVIA Por escrito allegado el 17 de enero de 202416 vía correo electrónico a la Secretaría General de la Corporación, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. manifestó que dicha entidad 11 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” 13 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 14 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 16 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no había podido ejercer su derecho de defensa en el asunto porque no se le remitió copia del escrito de tutela, por lo que solicitó que se le enviara una copia de éste.
Revisadas las actuaciones registradas en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai17, se verifica que por correo electrónico enviado el 15 de enero de 2024 a las direcciones de notificación judicial de la Secretaría de Educación de Bogotá18, la Secretaría General de la Corporación remitió a dicha entidad el oficio nro. 152699 de la misma fecha, adjuntando copia del escrito de amparo, sus anexos y el auto admisorio del 11 de enero de 2024, así como el link de acceso al expediente digital en el aplicativo Samai, para efectos de surtir la correspondiente notificación electrónica de dicha providencia: 17 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 18 De acuerdo con su página web: notificacionesjudiciales@secretariajuridica.gov.co, notificacionestutelas@educacionbogota.edu.co y contactenos@educacionbogota.edu.co (https://www.educacionbogota.edu.co/portal_institucional/).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del correo electrónico anterior, reposa constancia de que fue efectivamente enviado y recibido por el destinatario: Conforme con lo anotado, es claro que a la Secretaría de Educación de Bogotá sí le fue debidamente notificado el auto admisorio de la presente tutela, y se le remitió copia del escrito de amparo y sus anexos, así como el link de acceso al expediente digital, en garantía de sus derechos al debido proceso y de defensa.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, se observa que el abogado Andrés David Muñoz Cruz allegó memorial19 en el que manifestó que “(…) obrando en calidad de apoderado de la parte demandada BOGOTA-SECRETAR[Í]A DE EDUCACIÓN DISTRITAL conforme al poder que me fue conferido, por medio del presente escrito (…), se procede a enviar informe respecto al proceso en mención (…)”.
Adicionalmente, se tiene que al precitado memorial se anexó copia del poder conferido, por mensaje de datos el 10 de marzo de 2023, por el entonces Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría de Educación de Bogotá, al abogado Pedro Antonio Chaustre Hernández, el cual está dirigido al Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, “(…) para que represente a Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación del Distrito, ante ese Despacho, en el proceso de la referencia (…)”, indicándose el radicado nro. 2022-00146 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la sentencia que es objeto de censura en la presente tutela.
De igual manera, al memorial se anexó copia del mensaje de datos del 11 de abril de 2023, dirigido al mismo Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, por medio del cual el abogado Pedro Antonio Chaustre Hernández sustituyó el precitado poder al abogado Andrés David Muñoz Cruz. El artículo 75 del Código General del Proceso establece que en los poderes especiales “(…) los asuntos deberán estar determinados y claramente identificados (…)”.
Por lo expuesto, el poder sustituido al abogado Andrés David Muñoz Cruz es insuficiente para actuar en la presente acción de tutela en representación de la Secretaría de Educación de Bogotá, toda vez que 19 Remitido a la Secretaría General de la Corporación el 24 de enero de 2024. Visto en el índice 19 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde al conferido para actuar al interior del proceso ordinario en el que se dictó la sentencia, y no hace referencia a esta acción. En este sentido, la Sala no tendrá en cuenta el informe allegado por el abogado abogado Andrés David Muñoz Cruz, por cuanto no tiene personería para actuar en representación de la Secretaría de Educación de Bogotá. 4.3.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente20: 4.3.1. La señora María Matilde Bernal Buitrago, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduprevisora S.A., a fin de que se declarara la nulidad de la Resolución nro. 4826 del 9 de mayo de 2022, expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá, y se ordenara reliquidar su pensión de invalidez “(…) incluyendo el 75% de TODAS las cotizaciones efectuadas al sistema pensional en el año anterior a la fecha de retiro, en aplicación de lo establecido en la Ley 100 de 1993, Ley 776 de 2002, Ley 1562 de 2012 y Ley 91 de 1989 (…)”21. 4.3.2.
La precitada demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, radicado nro. 11001 33 35 014 2022 00146 00, que por sentencia dictada el 8 de febrero de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda; este fallo fue adicionado y aclarado mediante providencia del 8 de marzo de 2023, en el sentido de 20 Lo que se desprende del expediente del proceso ordinario con el radicado nro. 11001 33 35 014 2022 00146 00/01, aportado por la autoridad judicial accionada.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 07583 00. 21 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por la Secretaría de Educación de Bogotá22. 4.3.3.
Inconforme con la precitada decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, que fue decidido por fallo dictado el 18 de octubre de 2023 por la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda, señalando como fundamento lo siguiente23: “(…) [P]ara la Corporación bajo los criterios que regulan el Sistema General de Pensiones y el Sistema General de Riesgos Laborales, vigente a la fecha de estructuración de la invalidez -23 de febrero de 2010- y efectividad de la pensión -2 de marzo de 2010- la prestación periódica de la señora María Matilde Bernal Buitrago, correspondía a la tasa de reemplazo regulada en la norma especial, esto es, Ley 776 de 2002, y de otro lado lo conveniente al IBL, al existir un vacío normativo, le asistía el deber a la demandada acudir a la regulación general que dispone el legislador, sobre las pensiones reconocidas en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Aunado a lo anterior, no es posible desconocer que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en sentencias de unificación conexas al reconocimiento de pensión de vejez y de sobrevivientes -pese a que son prestación que cubren otros tipos de contingencias- han precisado que el sistema está en procura de la aplicación de la liquidación de las pensiones en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, respetando con ello, el principio de sostenibilidad financiera.
Sobre el particular, se debe destacar que, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 20 de mayo de 202124, examinó un asunto análogo al que es objeto de análisis, concretamente en cuanto la aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales, previstos en el Decreto 1158 de 1994 (…). Los argumentos expuestos en la citada decisión, son acogidos por la Sala de decisión, ya que allí, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo mantiene el sentido jurisprudencial, en cuanto la aplicación del IBL previsto en el Sistema General de Pensión para las pensiones de invalidez que fueron reconocidas durante la vigencia de la vigencia de la Ley 776 de 2002, primera norma que reguló el Sistema General de Riesgos Profesionales. 22 Ibídem. 23 Ibídem. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” sentencia de 20 de mayo de 2021, M.P. William Hernández Gómez, expediente 200001-23-39-000-2016-00010-01 (Referencia propia de la cita).
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) (…) [S]e debe resaltar que para efectos de resolver la situación pensional de la demandante, no resulta procedente dar aplicación a los principios de retrospectividad ni retroactividad de la ley, toda vez que de un lado, el derecho prestacional causado con su invalidez, se consolidó en vigencia de la normatividad que regía al momento de presentarse dicha contingencia y no en la norma posterior como la invoca en la demanda; y por otro lado, la Ley 1562 de 2012 no dispone campo de aplicación a las estructuraciones de pérdida de capacidad laboral, previo a su entrada en vigencia (…)”.
El fallo fue notificado a las partes el 20 de octubre de 202325.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.4.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional26 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez 25 Ibidem. 26 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”27. Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional28.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades29: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 27 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 28 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. 29 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia30.
De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.4.2. Caso Concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que31 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio 30 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01.
C.P.: Oswaldo Giraldo López. 31 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de corrección respecto de la providencia cuestionada, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este ‘enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial’ (…)”. En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. En el presente caso, el tercer requisito que compone la relevancia constitucional no está superado, ya que las inconformidades expuestas en el escrito de amparo están encaminadas a cuestionar la interpretación que el juez competente hizo respecto de las normas aplicables, por cuanto afirma que “(…) tanto la entidad como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C-, están incurriendo en error, toda vez, que (…) la norma aplicable es la Ley 776 de 2002 y Ley 1562 de 2012 (…)”, así como que “(…) la autoridad judicial en el presente asunto aplica de manera errada el precedente judicial del Consejo de Estado, tomando una decisión que no es razonable frente al asunto sin Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una fundamentación conforme a derecho (…)”, puntos frente a los cuales se pronunció la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia censurada.
De igual manera, la accionante concluye en su escrito de amparo que “(…) conforme a los hechos narrados y que se logran demostrar con la documental aportada, mi representada, por tener una vinculación después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, después del 26 de junio de 2003, se le debe de tener en cuenta, que la reliquidación de la mesada pensional de invalidez debe ser con un IBL del 75% al ostentar una PCL del 90% y por los emolumentos devengados y cotizados en el año anterior al retiro del servicio sobre los cuales se le realizaron las respectivas cotizaciones, como fueron SUELDO, PRIMA DE ALIMENTACION Y PRIMA DE VACACIONES (…)”.
En este sentido, se estima que la acción de tutela está siendo empleada para controvertir la interpretación de las disposiciones aplicadas en la sentencia cuestionada, por lo que acorde con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional. De otro lado, se anota que la accionante planteó que frente a casos similares como el de ella “(…) los despachos judiciales tanto en primera instancia como en segunda instancia, han aplicado en debida forma el precedente judicial del Consejo de Estado relacionado con la manera en que se deben reliquidar las pensiones de invalidez de los empleados públicos en virtud de la Ley 776 de 2002 y 1562 de 2012 (…)”, para lo cual relacionó tres providencias dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca32. 32 Las dictadas el 14 de abril, 16 de mayo y 9 de octubre de 2023, respectivamente, por la Subsección E, Subsección F y Subsección B de la Sección Segunda de dicha Corporación, radicados 2018-00474-01, 2021-00255-01 y 2018-00334-01, respectivamente.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala advierte que la accionante no cumplió con la carga de identificar la regla que constituía precedente y que era aplicable a su caso, más aún cuando, prima facie se advierte que no constituyen precedente dado que en las mencionadas providencias se resolvieron casos en los que la fecha de estructuración de la invalidez de los docentes fue en vigencia de la Ley 1562 de 2012 (11 de julio de 2012), que no es el caso de la accionante, cuya fecha de estructuración es del 23 de febrero de 2010.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que el accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora María Matilde Bernal Buitrago, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 07583 00 Accionante: María Matilde Bernal Buitrago 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.