Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento de derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante RADIO TAXI AEROPUERTO S.A. Demandado SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C. Temas Procedimiento de cobro coactivo no tributario.

Prescripción acción de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: INHIBIRSE para emitir pronunciamiento sobre la legalidad de la Resolución 84772 del 1° de septiembre de 2021, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución 53654 del 22 (sic) de junio de 2021, por medio de la cual el director de Gestión de Cobro de la Secretaría Distrital de Movilidad rechazó por improcedentes las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la prescripción de la acción de cobro de la sanción ejecutada con el mandamiento de pago 9926 del 17 de diciembre de 2007 y, como consecuencia de ello, la terminación del procedimiento de cobro coactivo con expediente No. 1201-03, adelantado en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A, y ORDENAR a la entidad demandada levantar las medidas cautelares que hubiere practicado.

CUARTO: NEGAR las demás pretensiones.

QUINTO: Por no haberse causado ni demostrado, no se condena en costas. (…)”1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El Fondo de Educación y Seguridad Vial (en adelante FONDATT) expidió la Resolución Nro. 434 del 16 de marzo de 2005, que impuso a Radio Taxi Aeropuerto S.A. (en adelante Radio Taxi) sanción por incumplir las obligaciones del transporte público terrestre automotor de pasajeros del Decreto 176 de 2001 (modificado por el Decreto 3366 de 2003).

Esta decisión fue confirmada por las Resoluciones Nro. 1016 del 1 de julio y Nro. 621 del 15 de julio de 2005, las cuales resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente. La sociedad presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, el cual se tramitó con el Radicado Nro. 25000-23- 24-000-2005-00980-00.

Sin embargo, sus pretensiones fueron negadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia del 14 de junio de 2007. Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo del 14 de julio de 2016. 1 Samai Tribunal, índice 44, página 22. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La entidad territorial expidió el Mandamiento de Pago Nro. 9926 del 17 de diciembre de 2007 con el fin de cobrar la sanción impuesta, contra la cual la deudora propuso excepciones en su contra.

La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá (que sustituyó a FONDATT, y en adelante será identificada como Distrito de Bogotá) profirió la Resolución Nro. 29302 del 24 de abril de 2016, por medio de la cual ordenó seguir adelante la ejecución. Radio Taxi solicitó la revocatoria directa de la anterior decisión porque no se habían resuelto las excepciones formuladas en contra del mandamiento de pago.

La entidad territorial accedió a esta petición y negó las excepciones por medio de la Resolución Nro. 53654 del 17 de junio de 2021. La sociedad deudora presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, la cual fue rechazada por extemporánea mediante la Resolución Nro. 84772 del 1 de septiembre de 2021.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: “Nulidad 1.- Se declaré la nulidad de la Resolución n° 53654 de 2021, “Por la cual se revoca directamente la resolución n° 29302 del 24 de abril de 2021 y se resuelven las excepciones” en el procedimiento coactivo seguido en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A. 2.- Se declaré la nulidad de la Resolución n° 84772 de 2021, “Por la cual se resuelve un Recurso de Reposición” presentando en contra de la Resolución n° 53654 de 2021, en el procedimiento coactivo seguido contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A. 3.- Que se reconozca y se declaré la prescripción de la acción de cobro seguido en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., la cual inicio por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte y/o FONDATT, hoy Secretaría Distrital de Movilidad a través de la Resolución n° 009926 de 17 de diciembre de 2007, mediante la cual se libró mandamiento de pago.

Restablecimiento del Derecho 1.- Que se declare que RADIO TAXI AEROPUERTO S.A no adeuda ninguna de las sumas liquidadas y cobradas por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, en el Mandamiento de Pago nº 009926 del 17 de diciembre de 2007. 2- Que como consecuencia de todo lo anterior, se ordene la terminación inmediata del procedimiento administrativo de cobro coactivo dentro del Expediente n° 1201-03 que adelanta la Secretaria Distrital de Movilidad en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A. 3..- Ordenar el levantamiento de las medidas cautelares que se hubieren decretado o que se llegaren a practicar en contra de RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., con motivo del desarrollo y adelantamiento del procedimiento administrativo de cobro coactivo dentro del Expediente n°1201-03 por parte de la entidad convocada. 2 Samai Tribunal, índice 80, “8_RECIBEMEMORIALES_FWD__DEMANDA_Y_SUBSA(.ZIP)”, páginas 3 y 4.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 4.- Descargar del estado de cuenta perteneciente a la sociedad RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., el valor de la multa, de las actualizaciones monetarias y de la indexación que se hubieren liquidado a cargo de la empresa. 5.- Al tener que instaurar esta acción RADIO TAXI AEROPUERTO S.A., se ve en la obligación legal de reclamar además del pago de la indemnización de perjuicios que se han causado y los que se llegaren a causar con motivo de los actos demandados las costas judiciales.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 2, 6, 25, 29, 228 y 229 de la Constitución Política; artículos 817, 818, 828, 829, 830, 831, 832, 833, 834 y 836 del Estatuto Tributario; y la Resolución Nro. 476 de 2018 (Manual de Cobro Coactivo de la demandada).

El concepto de la violación de esas disposiciones se resume así: 1. Violación al debido proceso Indicó que la demandada vulneró el derecho al debido proceso del artículo 29 de la Constitución, el trámite de excepciones del artículo 832 del Estatuto Tributario y lo previsto en los numerales 4.3.4.2 y 3.5 de la Resolución Nro. 476 de 2019 porque pasaron más de 13 años sin que resolviera las excepciones oportunamente formuladas contra el mandamiento de pago.

Sostuvo que la suspensión a la que se refiere la parte considerativa de la Resolución Nro. 53654 de 2021 carecen de efectos jurídicos en relación con la pretendida ejecución, debido a que ya había operado la prescripción. 2. Inexistencia del proceso de cobro coactivo Señaló que la entidad demandada no desplegó alguna actividad para exigir el pago de la sanción y que se limitó a expedir un mandamiento de pago notificado en 2008, luego de lo cual profirió la Resolución Nro. 29302 de 2021, la cual fue revocada a solicitud del demandante.

Manifestó que la Administración está obligada a declarar la terminación del cobro dentro de los 5 años siguientes al inicio del cobro coactivo, so pena de incurrir en falta de competencia temporal, de conformidad con los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario y por razones de seguridad jurídica. 3. Suspensión del procedimiento de cobro coactivo.

Comentó que, de haberse resuelto las excepciones oportunamente, se habría suspendido el proceso por mandato del numeral 4.3.4.2 de la Resolución Nro. 476 de 2019. Manifestó que no se presentaron los presupuestos necesarios para interrumpir el término de prescripción porque no se suspendió el procedimiento de cobro coactivo como consecuencia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo.

Aclaró que los términos de suspensión y el de prescripción son diferente. Señaló que la entidad acreedora debió adelantar el trámite de cobro hasta la diligencia de remate y, en ese momento, suspender el procedimiento hasta el pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso, conforme el artículo 835 del Estatuto Tributario. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Relató que no le fue notificado el auto de suspensión de la diligencia de remate y, pasados catorce años de librarse el mandamiento de pago, se pretende seguir adelante con la ejecución. Aseguró que, conforme el numeral 6.1.2 de la Resolución Nro. 476 de 2019, el término transcurrido con anterioridad a la fecha en que se dicte el acto que ordena la suspensión de la diligencia de remate o del procedimiento coactivo se contabiliza para efectos de la prescripción, por lo cual, los cinco años para ejecutar la acción de cobro ya habían transcurrido para el momento en que se resolvieron las excepciones. 4.

La orden de ejecución no procede en el presente cobro coactivo Planteó que, de acuerdo con el artículo 836 del Estatuto Tributario, si la demandante no formulaba excepciones en tiempo, le correspondía a la entidad proferir resolución ordenando la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados, para así suspender el término de prescripción mientras se adelantaba el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sin embargo, esto no ocurrió, por lo que además de que no fueron resueltas las excepciones luego de 13 años, se incumplieron los presupuestos para la suspensión del cobro coactivo. Por lo anterior, la Resolución Nro. 29302 del 24 de abril de 2021, que ordenó seguir adelante la ejecución sin resolver las excepciones, es ilegal. 5. Pérdida de ejecutoriedad de acto administrativo Relató que la Secretaría de Tránsito y Transporte, mediante las Resoluciones Nro. 1937, Nro. 1890, Nro. 1917, Nro. 1919, Nro. 1928 y Nro. 1936, abrió investigación administrativa por infringir los artículos 9, 13 y 20 del Decreto 176 de 2001.

Resoluciones que fueron acumuladas en el expediente 1201-03. Advirtió que las normas que sirvieron de sustento jurídico, como fue el Decreto 176 de 2001 fue derogado por el artículo 59 del Decreto Nacional 3366 de 2003, y a su vez dicha norma en sus artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 17, 23, 27, 29, 33, 35, 37, 38, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55 y 56, fueron declarados nulos por decisión del Honorable Consejo de Estado3.

Puso de presente que, si bien los actos se expidieron en debida forma, se tornan inefectivos, debido a que las normas sobre las cuales se sustentaron fueron declaradas nulas4. Anotó que la entidad demandada desconoce que el cobro coactivo es viable siempre y cuando no hayan cesado los efectos del acto administrativo que se pretende ejecutar5. 6.

Prescripción de la acción de cobro Indicó que las resoluciones que resolvieron las excepciones y el recurso de reposición fueron expedidas sin competencia del funcionario que las profirió por 3 Referenció el proceso con radicado Nro. 11001-03-24-000-2008-00107-00 acumulado 11001 03 24 000 2008 00098 00. 4 Citó la sentencia C-069 de 1995. 5 Al respecto señaló que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado establece que el funcionario que desarrolla el proceso de cobro coactivo debe decretar de oficio el archivo de los procesos cuando ocurre la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que le dieron origen Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 cuanto opero con anterioridad la prescripción de la acción de cobro en los términos de los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario6. 7.

Indebida identificación del título ejecutivo Cuestionó que la Administración pretenda ejecutar una acción que se encuentra prescrita considerando que transcurrió más de 13 años sin que se ejercieran las actividades tendientes a exigir el pago. De igual forma, señaló que, para adelantar el proceso de cobro coactivo, se requiere la existencia de un documento oponible al deudor en el que obre una obligación clara, expresa y exigible, por lo que, para el ejercicio de esta prerrogativa, es necesario que la entidad cuente con un título ejecutivo.

Adujo que, si no ocurría la prescripción del cobro, la demandada debió iniciar el proceso contra la actora con un nuevo mandamiento de pago que identificara la sentencia proferida por el Consejo de Estado del 14 de julio de 2016, y no continuar el trámite en el que se expidieron los actos acusados. Oposición a la demanda El Distrito de Bogotá controvirtió las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes planteamientos: Relató el proceso sancionatorio que dio origen a la obligación, la demanda presentada por la actora en contra de los actos que contienen el título ejecutivo, y que mediante proceso adelantado bajo el radicado Nro. 25000-23-24-000-2005- 00980-00 fue negado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en sentencia del 14 de junio de 2007.

Esta decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Primera, en fallo del 14 de julio de 2016. Cuestionó que la demandante pretenda la nulidad de los actos cuestionados, debido a que en la demanda no determina la causal de nulidad, y señaló que los actos administrativos se presumen legales y quien pretenda desvirtuar la legalidad debe demostrar el vicio aducido.

Adujo que el término para resolver las excepciones previsto en el artículo 832 del Estatuto Tributario es de carácter preclusivo, por lo cual no invalida la decisión porque no es perentorio7. Refirió que la acción de cobro prescribe a los 5 años, la cual se debe computar desde la fecha de ejecutoria del acto de determinación o discusión y se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago.

Puso de presente que, el Mandamiento de Pago Nro. 9926 de 2007 fue notificado personalmente el 4 de febrero de 2008, y señaló que el término se suspendió por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el título ejecutivo, desde 27 de octubre de 2005 y hasta el 12 de septiembre de 2016. 6 Citó las sentencias T-581 de 2011 y T-445 de 1994. 7 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Exp. 25000-23-27-000-2006-01364- 01, C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De igual forma sostuvo que deben ser consideradas las suspensiones adoptadas por la Alcaldía Mayor de Bogotá con fundamento en la emergencia sanitaria por el Covid-19, declarada en el Decreto 491 de marzo 28 de 2020.

Indicó que, por lo anterior, se dispuso la suspensión de términos en las siguientes actos: i) Resolución Nro. 103 de 2020, del 16 de marzo a 2 de septiembre de 2020, ii) Resolución (sin número) del 7 de enero de 2021, del 8 de enero al 12 de enero del 2021, iii) Resolución Nro. 27320 de 2021, del 16 de abril al 19 de abril de 2021, iv) Resolución Nro. 29205 de 2021, del 23 de abril de 2021 al 26 de abril de 2021, v) Resolución Nro. 30293 de 2021, del 30 de abril al 3 de mayo de 2021, vi) Resolución Nro. 33722 de 2021, del 27 de mayo al 31 de mayo de 2021, y vii) la Resolución Nro. 34133 de 01 de junio de 2021, del 2 al 9 de junio de 2021.

Afirmó, por lo anterior, que el periodo de suspensión equivalente a 11 años, 4 meses y 5 días, el cual debe ser adicionado a la fecha de prescripción inicial, de modo que esta figura solo operó el 7 de junio de 2024. Advirtió que es deber del demandante probar el daño y sus elementos para solicitar indemnización de perjuicios en el marco del medio de control ejercido contra un acto administrativo.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes consideraciones: Inició con consideraciones generales sobre la ejecutoria de los actos administrativos y el trámite del cobro coactivo, para lo cual expuso los artículos 87, 89, 91, 98 y 100 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 829 del Estatuto Tributario, así como la sentencia del 14 de agosto de 2019 (exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez).

Señaló que el acto administrativo que constituye el título ejecutivo, en este caso, no es de contenido tributario, por lo que reiteró que, “en atención a que el acto administrativo que sirve de sustento al proceso de cobro coactivo no es de carácter tributario y fue expedido a la luz del procedimiento general administrativo contenido en el Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo, hoy Ley 1437 de 2011 -CPACA” 8 Por lo anterior, indicó que es aplicable la regla de ejecutoriedad del artículo 89 de la Ley 1437 de 2011 y no el artículo 829 del Estatuto Tributario como lo pretende la demandada.

Expuso que la Resolución 621 del 15 de julio de 2005 resolvió la apelación contra el acto sancionatorio, esta decisión cobró ejecutoria el 9 de agosto de ese mismo año, “según los preceptos del Decreto 01 de 1984”9, por lo cual la Administración podía adelantar el cobro coactivo desde esa fecha. Adujo que la demanda contra los actos que constituyen el título ejecutivo no tenía la vocación de suspender el procedimiento de cobro, “de conformidad con el inciso 2o del artículo 101 del CPACA”10,por lo que la entidad territorial debía continuar con el proceso hasta expedir la diligencia de remate, pues dicha actuación le permitiría suspender 8 Samai del Tribunal, índice 44, página 15. 9 Ibidem. 10 Ibidem, página 16.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el término de prescripción de la acción de conformidad con el artículo 818 del Estatuto Tributario. Insistió en que, por lo anterior, la demandada debió continuar con el trámite del cobro coactivo, pues “no le resultaba aplicable la regla de ejecutoria del ET, sino las disposiciones del Decreto 01 de 1984 hoy Ley 1437 de 2011 -CPACA que determinan el momento desde que adquieren firmeza los actos administrativos y la ejecutoria que habilita su cobro”11.

Indicó que la Administración ató la ejecutoria a la expedición del fallo que dio fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que desconoce las normas procedimentales bajo las cuales se “materializó la sanción impuesta a la demandante, estas son, las contenidas en el Decreto 01 de 1984 -Código Contencioso Administrativo, vigente para esa época, conforme al cual los actos administrativos quedarán en firme, entre otros eventos, cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, y a partir de ese momento serán suficientes, por sí mismos, para que la Administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento (arts. 62 y 64 del CCA)”12.

Señaló que el término de prescripción aplicable era el contemplado en el artículo 817 del Estatuto Tributario, de conformidad con la Ley 1066 de 2006 y el Decreto Distrital 397 de 2011, por lo cual corresponde a 5 años, los cuales se deben computar, en este caso, a partir de la fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. Sostuvo que, el artículo 818 del Estatuto Tributario prevé la posibilidad de suspender e interrumpir el término de prescripción de la acción de cobro.

De este modo, con la notificación del mandamiento de pago el 4 de febrero de 2008, el término referido reinició y corrió hasta el 5 de febrero de 2013, plazo en el que la administración debió llevar a cabo la diligencia de remate a fin de dictar el auto que suspendiera la ejecución hasta obtener el pronunciamiento judicial definitivo.

Explicó que, por seguridad jurídica y garantía del debido proceso, la Administración tiene la obligación de materializar la suspensión referida en un acto que comunique al deudor, por las formas de notificación previstas la ley. Concluyó que, al no existir un auto que evidencie la práctica de medidas cautelares y que decrete la suspensión de la diligencia de remate, el proceso de cobro se ha mantenido activo desde que se notificó el mandamiento, lo que dio lugar a que se resolvieran las excepciones pasados 13 años de su formulación, cuando ya no tenía competencia temporal para hacerlo.

Puso de presente que se inhibe para decidir sobre la legalidad de la resolución que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra el acto que negó las excepciones porque no se formuló ningún cargo de nulidad en su contra. Sin embargo, aclaró que esto no impide que se expida sentencia de fondo porque no operó la caducidad frente al acto inicial y el recurso referido no es obligatorio.

No se decretaron las costas al no encontrarse probadas. Recurso de apelación La demandada apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo 11 Ibidem. 12 Ibidem, página 17. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 siguiente: Señaló que la sentencia del Tribunal infringió el principio de irretroactividad de las normas al aplicar la Ley 1437 de 2011, remitiéndose la sentencia del 14 de agosto de 2019 (exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez).

Indicó que dicha providencia no es aplicable porque se discutió el carácter ejecutivo de un acto administrativo expedido el 21 de abril de 2014. En cambio, en el asunto de la referencia, el acto sancionatorio es del año 2005 y el mandamiento de pago de 2007, por lo que son anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011. Puso de presente que el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció que entraría en vigencia el 2 de julio de 2012 y que los procedimientos y las actuaciones administrativas en curso a la vigencia de dicha ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.

Precisó que, atendiendo que el mandamiento de pago fue expedido el 17 de diciembre de 2007, el procedimiento de cobro se debe adelantar de conformidad con el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006. En consecuencia, es aplicable el trámite del manual de cobro coactivo establecido por la entidad, conforme el artículo 2 ibidem, y el Estatuto Tributario.

Señaló que el Manual de Cobro Coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad fue establecido por la Resolución Nro. 295 de 2007, que en el numeral 3 previó que los vacíos normativos que se presentaran en él y en el Estatuto Tributario, serían suplidos por las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Manifestó que, frente a la ejecutoria del título ejecutivo, no existe un vacío normativo porque el artículo 829 del Estatuto Tributario, al cual se hace la remisión inicial, contiene reglas especiales.

De esta forma, el numeral 4 ibidem dispone que, cuando se interpone demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo que contiene el título ejecutivo, la firmeza solo opera cuando se haya decidido el proceso de forma definitiva13. Cuestionó que el a quo aplicara la normativa del Estatuto Tributario de forma parcial porque, aunque aceptó que aplican las normas de prescripción de los artículos 817 y 818 ibidem (reiteradas por el Decreto Distrital Nro. 397 de 2011 y la Resolución Nro. 087 de 2017), utilizó un parámetro distinto para determinar la firmeza del título ejecutivo.

Indicó que el artículo 829 del Estatuto Tributario no podía ser inaplicado por el Tribunal alegando que la obligación era de naturaleza distinta a la tributaria, dado su carácter especial para efectos del cobro coactivo. Señaló que, en materia de cobro de sanciones derivadas de la comisión de infracciones al régimen de tránsito terrestre, el Código Nacional de Tránsito (Ley 769 de 2002), el Estatuto General del Transporte (Ley 336 de 1996), y la Ley 105 de 1993, prevén que le son aplicables las normas especiales que regulan la recuperación de cartera, es decir el Estatuto Tributario, proceso que adelanta la Secretaría Distrital de Movilidad de acuerdo a la normatividad aplicable para la época de los hechos.

De conformidad con lo planteado indicó que no se configuró el fenómeno de la prescripción, que haya dado lugar a la falta de competencia temporal de la Administración. 13 Al respecto citó las sentencias C-451 de 2015 y C-439 de 2016. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardo silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA De forma preliminar, la Sala advierte que el Tribunal se declaró inhibido para fallar sobre la Resolución Nro. 84772 de 2021, que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición contra el acto que negó las excepciones, porque no se formuló ningún cargo de nulidad en su contra. Este aspecto no fue apelado por ninguna de las partes, por lo cual no será estudiado en esta instancia, en aplicación del principio de congruencia, conforme los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución Nro. 53654 de 2021, que negó las excepciones propuestas por Radio Taxi contra el mandamiento de pago proferido en su contra por FONDATT (hoy Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá). Según el apelante, el Tribunal infringió el principio de irretroactividad al aplicar la Ley 1437 de 2011, pues el acto sancionatorio es del 2005 y el mandamiento de pago del 2007, es decir, anteriores a la entrada en vigencia de dicha norma.

Al respecto el régimen de transición y vigencia se encuentra previsto en el artículo 308 de la referida ley, en el siguiente sentido: “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” Por lo cual, como lo planteó el Distrito de Bogotá, al tratarse de un proceso de cobro coactivo que inició con la expedición del mandamiento de pago el 17 de diciembre de 200714, no es posible aplicar la Ley 1437 de 2011.

De esta forma, le asiste la razón en cuanto que el Tribunal invocó normas que no son aplicables al procedimiento de cobro coactivo. Sin embargo, en el presente caso, la apelación discute la ejecutoria del título valor y, frente a este punto, la Sala destaca que el Tribunal no aplicó el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sino el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), tal como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia. Por lo anterior, el solo hecho de que el a quo haya invocado normas de la Ley 1437 de 2011 al analizar el marco jurídico aplicable al cobro coactivo, no supone una irregularidad que tenga la entidad suficiente para revocar la sentencia de primera instancia. Ahora bien, respecto de la ejecutoria de los actos que conforman el título ejecutivo, la apelante reprochó que el Tribunal aplicara de forma parcial el Estatuto Tributario, esto es únicamente con relación a la prescripción de los artículos 817 y 818, pues consideró que también debió tener en cuenta el artículo 829, por ser una norma especial que regula la firmeza del título ejecutivo.

De esta forma, indicó que en aplicación de esa norma, no operó la prescripción. 14 Samai Tribunal, índice 23, “ED_DEMANDAY_PDFDEMANDAYANEXOS(.PDF)”, páginas 93 y 94. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En concordancia con lo anterior, la demandada invocó el manual de cobro coactivo de la entidad y afirmó que la sentencia invocada por el a quo, del 14 de agosto de 2019 (exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), no es relevante para este caso porque resuelve un litigio en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

Para resolver, resulta relevante señalar que el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 lleva a cabo una remisión al procedimiento del Estatuto Tributario para el desarrollo de la facultad de cobro, pero únicamente con relación a su trámite. Al respecto, la sentencia del 14 de agosto de 2019 (exp. 23471, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez), que según la apelante no es aplicable, señaló que la ejecutoria de los actos administrativos de naturaleza distinta a la tributaria no se encuentra regulada por el artículo 829 del Estatuto Tributario, sino por el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no se afecta por la presentación de la demanda que pretende su nulidad.

Entonces, la providencia referida concluyó que cuando una autoridad inicia el procedimiento de cobro coactivo para el cumplimiento de obligaciones de distinta índole a la tributaria, no son aplicables las excepciones de falta de ejecutoria del título ejecutivo y de interposición de demanda, previstas en los numerales tercero y quinto del artículo 831 del Estatuto Tributario.

Más recientemente, el fallo del 21 de septiembre de 2023 (exp. 26925, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), reiterando la anterior providencia, precisó que la ejecución del título ejecutivo debe seguirse de acuerdo con las reglas de procedimiento para el cobro coactivo contempladas en el Estatuto Tributario, sin que esto permita variar las previsiones de la Ley 1437 de 2011 con relación a la firmeza del mismo.

Y explicó que esto es así “porque la remisión que se hace al Estatuto Tributario es un aspecto procedimental de cobro (ejecución) que no tiene el potencial ni la vocación de afectar las regulaciones sobre la fuerza de ejecutoria de los actos de la autoridad”. Siguiendo esta línea, la providencia de 2023 indicó que una tesis contraria desconocería que el procedimiento de cobro coactivo solo tiene lugar una vez finalizado el trámite de expedición del acto administrativo que contiene la obligación, y que su carácter ejecutorio, por ser un aspecto relativo a su formación, se rige por las normas con base en las cuales se inició, se tramitó y se puso fin a la actuación. Como se observa, estas explicaciones son extensibles a los casos que no tienen naturaleza tributaria, incluso antes de que estuviera vigente la Ley 1437 de 2011, por lo que es improcedente considerar al artículo 829 del Estatuto Tributario una norma de carácter especial sobre la materia.

Debido a lo anterior, aunque la sentencia del 14 de agosto de 2019 no constituye un precedente por tener un fundamento jurídico distinto (que es la aplicación del artículo 89 de la Ley 1437 de 2011), la regla jurisprudencial establecida en ella es extensible al caso bajo examen porque el contenido normativo de la Ley 1437 de 2011 y del Decreto 01 de 1984 sobre la firmeza de los actos administrativos es idéntica15.

En efecto, el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, establece que los actos administrativos quedan en firme cuando: i) no procesa recursos en su contra, ii) los recursos interpuestos sean resueltos, iii) no se interpongan los recursos 15 A una conclusión similar llegó esta Sección, pero con relación a la firmeza de los fallos de responsabilidad fiscal regulada por la Ley 610 de 2000, en sentencia del 25 de febrero de 2021, exp. 24479, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 procedentes o se renuncie expresamente a ellos o iv) ocurre la perención o se acepta su desistimiento. Como se observa, a diferencia de lo que sucede con el artículo 829 del Estatuto Tributario que supedita la ejecutoria de los actos administrativos de contenido tributario a la decisión definitiva de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, las normas descritas permiten evidenciar que, en el contexto del Código Contencioso Administrativo, el ejercicio del medio de control judicial de los actos de carácter no tributario no afecta la firmeza ni el carácter ejecutorio de los mismos.

Lo expuesto hasta ahora es compatible con el manual de cobro coactivo de la Secretaría Distrital de Movilidad, contenido en la Resolución Nro. 295 de 2007, que en el punto 3 del capítulo II establece que, conforme la Ley 1066 de 2006, “el procedimiento de cobro coactivo se adelantará conforme a lo establecido en el Estatuto Tributario Nacional”.

Es decir, que realiza una remisión únicamente con relación al procedimiento para ejecutar la deuda, pero no con relación a la firmeza del título ejecutivo. Se precisa que, si bien la apelante también invocó la Resolución Nro. 087 de 2017 y el Decreto Distrital Nro. 397 de 2011, estos actos son posteriores a la expedición de los actos sancionatorios y del mandamiento de pago, por lo que su contenido no se considera aplicable a este caso.

De esta forma, el Tribunal no aplicó de forma parcial el Estatuto Tributario por considerar que la resolución que impuso la sanción monetaria objeto del cobro coactivo quedó en firme con base en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo. Además, conforme lo expuesto, en el caso bajo examen, la interposición de una demanda que pretendiera la nulidad de los actos administrativos que contenían la obligación objeto de cobro no afecta su ejecutoriedad y, por tanto, tampoco alteran la contabilización del término de prescripción. Ahora, se destaca que la apelante no controvierte que en este caso son aplicables los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario, con base en los cuales el a quo declaró la prescripción del cobro coactivo.

De este modo, y conforme la remisión de la Ley 1066 de 2005 y el manual de cobro coactivo de la entidad demandada, el artículo 818 del Estatuto Tributario prevé que el término de prescripción se interrumpe con la notificación del mandamiento de pago, momento a partir del cual se reinicia su conteo, a menos que sea debidamente suspendido.

Teniendo presente lo anterior, y puesto que la demandante y el Tribunal no alegan la ocurrencia de la prescripción antes de la notificación del mandamiento de pago, sino que consideran que ocurrió de forma posterior, se evidencia que en el presente proceso se encuentran probados los siguientes hechos: • El coordinador del Grupo de Transporte Público Individual informó que los actos sancionatorios quedaron ejecutoriados el 9 de agosto de 2005, por lo que procedía su cobro coactivo16. 16 Samai del Tribunal, índice 1, pdf de la demanda y anexos, página 90.

Esto, además, es enunciado en el hecho séptimo de la demanda (Cfr. ibidem, página 4), el cual fue aceptado como cierto por la demandada (Cfr. Samai del Tribunal, índice 26, pdf de oposición, página 6). Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 • El actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que pretendía la nulidad de los actos que conforman el título ejecutivo, la cual fue admitida el 27 de octubre de 200517. • La entidad demandada libró mandamiento de pago para obtener el pago de la sanción18, el cual fue notificado al demandante el 4 de febrero de 200819. • La sociedad demandante presentó excepciones de mérito contra el mandamiento de pago el 25 de febrero de 200820. • El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que conforman el título ejecutivo finalizó con la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 14 de julio de 2016 (exp. 25000-23-24-000- 2005-00980-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés), que confirmó la decisión del Tribunal de negar las pretensiones de la demanda21. • La entidad acreedora ordenó seguir adelante con la ejecución, alegando que agotó la etapa de excepciones previas, mediante la Resolución Nro. 29302 del 24 de abril de 202122. • Radio Taxi solicitó la revocatoria directa el 7 de mayo de 2021 de la anterior decisión porque no se habían resuelto las excepciones23. • La entidad acreedora accedió a la petición y, además, negó las excepciones propuestas, con la Resolución Nro. 53654 de 202124. • El deudor presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, el 2 de marzo de 202125. • La entidad rechazó por extemporáneo el recurso mediante la Resolución Nro. 84772 de 202126.

De conformidad con lo expuesto, a partir de la notificación del mandamiento de pago, la cual se realizó el 04 de febrero de 2008, se reinició el término de prescripción de 5 años, es decir hasta el 4 de febrero de 2013. Sin embargo, la demandada no realizó ninguna actuación dentro de ese lapso, pues solo expidió el acto que ordenó seguir adelante con la ejecución el 24 de abril de 2021.

Se reitera que la sola presentación de la demanda contra el título ejecutivo no tiene estos efectos, según se explicó previamente. Con base en lo anterior, le asiste la razón al Tribunal cuando concluyó que en este caso operó la prescripción del cobro coactivo. Finalmente, no se analizará la procedencia de la condena en costas de primera instancia porque no fue un aspecto objeto de reparo, conforme el principio de congruencia. Además, la Sala se abstiene de imponer condena en costas procesales en esta instancia porque no fue demostrada su causación según lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 17 En el expediente no obra fecha de la presentación de la demanda.

En todo caso, el acto que negó las excepciones de la demanda, reconoció este hecho e indicó la fecha del auto admisorio. Cfr. Samai del Tribunal, índice 1, pdf de la demanda y anexos, página 118. 18 Ibidem, páginas 93 y 94. 19 Ibidem, página 92. 20 Ibidem, página 95. 21 Samai del Tribunal, índice 26, pdf de anexos a la oposición a la demanda, página 20 a 61. 22 Samai del Tribunal, índice 1, pdf de la demanda y anexos, página 102. 23 Ibidem, página 104. 24 Ibidem, páginas 113 a 120. 25 Ibidem, páginas 121 a 135. 26 Ibidem, páginas 137 a 140.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00734-01 (28868) Demandante: Radio Taxi Aeropuerto S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de la Ley 1437 de 2011. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia de primera instancia, proferida el 4 de abril de 2024 por el Tribunal Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Aclara Voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador