Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Sentencia Asunto La Sección Segunda del Consejo de Estado decide la demanda de nulidad interpuesta por Fredy Antonio Mayorga Meléndez en contra del Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 Convocatoria 477 de 2017 – Santander, y sus acuerdos modificatorios y aclaratorios. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Fredy Antonio Mayorga Meléndez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad de los acuerdos: (i) CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017«por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”»;
(ii) CNSC - 20182000001846 del 15 de junio de 2018 «por el cual se modifican y aclaran los artículos 1º, 2º, 3º, 10º, 13º, 14º, 15º, 39º y 41º del Acuerdo No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 […]»; (iii) CNSC - 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 «por el cual se aclaran los artículos 39 y 41 1 En adelante CNSC Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil1 y el municipio de Piedecuesta (Santander) Temas: Nulidad del Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017«por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de le ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”», y de sus modificatorios y aclaratorios (i) 20182000001846 del 15 de junio de 2018;
(ii) 20181000003366 del 16 de agosto de 2018; y (iii) 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez de los Acuerdos No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 y - 20182000001846 del 15 de junio de 2018, […]»; y (iv) CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 «por el cual se compilan los Acuerdos No 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, 20182000001846 del 15 de junio de 2018 y 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 […]». 2.
El primero de los actos demandados convocó a concurso de méritos en los siguientes términos: «[…] ACUERDO No. CNSC – Acuerdo CNSC - 2017000000816 DEL 22-12-2017 “Por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de le ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander” LA COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL -CNSC, En uso de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el Artículo 130 de la Constitución Política, en los artículos 11 y 30 de la Ley 909 de 2004, y en los artículos 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015, y
CONSIDERANDO
QUE: […] ACUERDA: CAPÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES ARTICULO 1.° PROCESO DE SELECCIÓN. Adelantar el concurso abierto de méritos para proveer de manera definitiva CIENTO QUINCE (115) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se identificará como “Proceso de Selección No 477 de 2017 – Santander”.
ARTICULO 2. º ENTIDAD RESPONSABLE. El concurso abierto de méritos para proveer las CIENTO QUINCE (115) vacantes de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, objeto del presente Proceso de Selección, estará bajo la directa responsabilidad de la CNSC, la que, en virtud de sus competencias legales, podrá suscribir contratos o convenios administrativos para adelantar las diferentes fases del proceso de selección con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas para realizar este tipo de procesos, conforme los reglado en los artículos 30 de la Ley 909 de 2004.
ARTCIULO 3º. ENTIDAD PARTICIPANTE. El concurso abierto de méritos se desarrollará para proveer SESENTA Y NUEVE (69) empleos correspondientes a CIENTO QUINCE (115) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA y que correspondan a los niveles profesional, técnico y asistencial, de conformidad con las vacantes definitivas reportadas a la CNSC y que se encuentren de manera detallada en el artículo 10º del presente Acuerdo. […] ARTÍCULO 10°.
EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se convocar por este Concurso abierto de méritos son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 49 60 TÉCNICO 9 10 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez ASISTENCIAL 11 45 TOTAL 69 115 PARÁGRAFO 1: Bajo su exclusiva responsabilidad, el aspirante deberá consultar los empleos a proveer mediante este concurso de méritos en la Oferta Pública de Empleos de Carrera OPEC, registrada por la Entidad objeto del presente Proceso de Selección la cual se encuentra debidamente publicada en la página Web de la comisión Nacional del Servicios Civil www.cnsc.gov.co enlace: SIMO.
PARÁGRAFO 2 º. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada por la ALCALDIA DE PIEDECUESTA y es de responsabilidad exclusiva de esta, por lo que, en caso de presentarse diferencias por error de digitación, de transcripción o de omisión de palabras entre la OPEC u el Manual de Funciones y Competencias Laborales o los actos administrativos que la determinaron, la OPEC se corregirá dando aplicación a los previsto en el artículo 45 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta lo dispuesto em el artículo 12 del presente Acuerdo.
Así mismo las consecuencias que se deriven de dichos errores o inexactitudes recaerán en la entidad que reportó la OPEC.
PARÁGRAFO 3 º. La sede de trabajo de cada uno de los empleos vacantes objeto del presente Proceso de Selección, estará determinada en la OPEC, la cual forma parte integral de este Proceso de Selección. […]». (sic) 3. Después de la expedición de los acuerdos aclaratorios y modificatorios CNSC - 20182000001846 del 15 de junio de 2018 y 20181000003366 del 16 de agosto de 2018, con Acuerdo CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018, se compilaron todos los anteriores, en el que, respecto de los artículos 1.º 2.º 3.º y 10.º se dispuso:
ARTICULO 1. ° PROCESO DE SELECCIÓN. […] CIENTO NUEVE (109) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se identificará como “Proceso de Selección No 477 de 2017 – Santander”.
ARTICULO 2. º ENTIDAD RESPONSABLE. El concurso abierto de méritos para proveer las ciento nueve (109) vacantes de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, objeto del presente Proceso de Selección, […]. ARTCIULO 3º. ENTIDAD PARTICIPANTE. […] setenta y cinco (75) empleos correspondientes a ciento nueve (109) vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA […]. […] ARTÍCULO 10°.
EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se convocar por este Concurso abierto de méritos son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 64 77 TÉCNICO 2 3 ASISTENCIAL 9 19 TOTAL 75 109 PARÁGRAFO 1: Bajo su exclusiva responsabilidad, el aspirante deberá consultar los empleos a proveer mediante este concurso de méritos en la Oferta Pública de Empleos de Carrera OPEC, registrada por la Entidad objeto del presente Proceso de Selección la cual se encuentra debidamente publicada en la página Web de la comisión Nacional del Servicios Civil www.cnsc.gov.co enlace: SIMO.
PARÁGRAFO 2 º. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada por la ALCALDIA DE PIEDECUESTA y es de responsabilidad exclusiva de 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez esta, por lo que, en caso de presentarse diferencias por error de digitación, de transcripción o de omisión de palabras entre la OPEC u el Manual de Funciones y Competencias Laborales o los actos administrativos que la determinaron, la OPEC se corregirá dando aplicación a los previsto en el artículo 45 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta lo dispuesto em el artículo 12 del presente Acuerdo.
Así mismo las consecuencias que se deriven de dichos errores o inexactitudes recaerán en la entidad que reportó la OPEC.
PARÁGRAFO 3 º. La sede de trabajo de cada uno de los empleos vacantes objeto del presente Proceso de Selección, estará determinada en la OPEC, la cual forma parte integral de este Proceso de Selección. […]». (sic) 1.1.2. Fundamentos fácticos 4. Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: 4.1. Por medio del Acuerdo 017 del 5 de diciembre de 2016, el Concejo Municipal de Piedecuesta facultó por un (1) año, en los términos del artículo 313 numeral 6 de la Constitución Política, al alcalde «para determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración». 4.2.
En noviembre de 2017, pasado el término de seis (6) meses descrito en el artículo 150 numeral 10 ibidem2, casi once (11) meses después de proferido el acuerdo antes referido, el alcalde de Piedecuesta expidió: «[los] Decretos No. 110 de noviembre 2 de 2017, por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta, decreto 111 de noviembre 03 de 2017, por el cual establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta, decreto 112 de noviembre 7 de 2017, por el cual se crea unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía de Piedecuesta, resoluciones 227 de 07 de noviembre de 2017, por medio del cual se establece el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de planta de los empleados del municipio de Piedecuesta, resolución 228 del 07 de noviembre de 2017, por la cual se hace la distribución de empleos de planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta, resolución No. 237 del 07 de noviembre de 2017, por la cual se incorpora unos servidores públicos a la planta de empleos de la alcaldía municipal de Piedecuesta, resolución No. 242 de noviembre de 2017, por medio del cual se modifica el manual específico de funciones requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de empleaos del municipio de Piedecuesta, decreto 120 de noviembre 21 de 2017 por medio de la cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta; […]».
(sic) 4.3. Con Resolución 299-G del 1.º de noviembre de 2017, el secretario general de la alcaldía comisionó al alcalde para ejercer funciones propias del cargo en la ciudad de Bogotá el día 2 siguiente. A su vez, este con Resolución 0226 de la misma fecha, delegó en aquel sus funciones como primer mandatario municipal por el día de su comisión. Así, el ejercicio de la delegación efectuada por el secretario general fue ilegal, y en consecuencia el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por él expedido. 4.4.
Los referidos actos administrativos surtieron efectos cuando ya se encontraba en vigor la Ley de Garantías Electorales [Ley 996 de 2005], es decir con desconocimiento de restricciones legales y en contra de los derechos laborales de los empleados públicos del municipio ante la ausencia de su notificación, pese a los efectos legales y definitivos en cada caso, consecuencia de la supresión de cargos o incorporación a 2 El cual consideró que, «por extensión analógica se aplica a los concejos municipales y asambleas departamentales, por medio del cual se reviste de expresas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley». 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez una planta de personal transitoria.
Decisiones administrativas ejecutadas de manera inmediata, y respecto de las cuales a los afectados se les restringió el derecho a interponer los recursos correspondientes. 4.5. Los pluricitados actos administrativos expedidos en el 2017 con ocasión del proceso de modernización de la entidad territorial, se fundaron «en unos estudio técnicos de rediseño institucional publicados y conocidos solo hasta el día 09 de Enero de 2018 es decir de forma posterior» (sic) a su expedición, lo cual ratifica su carencia de motivación y que fueron proferidos por el alcalde de Piedecuesta vencido el término de las facultades «pro tempore» que le había otorgado el Concejo Municipal, el cual feneció en diciembre de 2017. 4.6.
Se desconoció el Decreto 070 de 2017, con el cual se adoptó la negociación final adelantada con las organizaciones sindicales del municipio, en la que, entre otras, se acordó realizar jornadas de socialización y comparación del manual de funciones. Lo que evidencia que, la única motivación de los actos administrativos proferidos fue «afectar y suprimir los empleos de los servidores públicos vinculados en provisionalidad por la reciente modernización institucional adelantada por el anterior alcalde (de diferente filiación política)», sin ninguna justificación. 4.7.
El Acuerdo Municipal 017 de 2016 que otorgó facultades «pro tempore» al alcalde, en su artículo 2.º parágrafo 1.º, dispuso que «deberá contar al momento de emitir los actos administrativos pertinente que sustenten el proceso de modernización y reestructuración [,,,] con las disponibilidades presupuestales que aseguren el impacto fiscal respectivo» (sic), lo cual se señaló en los Decretos 111, 112 y 120 de 2017. 4.8.
Sin embargo, el Concejo Municipal de Piedecuesta resolvió no aprobar el proyecto de Acuerdo 031 de 2017 presentado por el alcalde, con ocasión de irregularidades presupuestales. Situación reiterada respecto del proyecto de Acuerdo 033 de 2017, oportunidad en la que además la corporación cabildante dejó constancia que, «[d]e acuerdo a los decretos señalados en los antecedentes de la presente constancia los empleos de carácter transitorios no solo fueron creados antes de contar con los recursos pertinentes incorporados al presupuestos municipal, como lo evidencia el hecho de que los recursos para su pago hagan parte del proyectos del acuerdo municipal 033 de 2017 que fue presentado muchos días después de expedir los actos administrativos, sino que estos empleos ya fueron provistos para lo cual, en cumplimiento del artículo 122 de la Constitución Nacional se requería que sus emolumentos se encontraran previstos en el presupuesto municipal» (sic). 4.9.
Con Circular 02 del 4 de diciembre de 2017 dirigida al alcalde municipal. secretarios de despachos, jefes de oficinas y a diferentes entes de control, la jefe de Control Interno de Gestión del municipio advirtió que la «forma como se estructuró y organizó por parte de gobierno municipal el Estudio de Rediseño Institucional […] generan desorden administrativo, incertidumbre jurídica y […] ha puesto en riesgo el ejercicio eficiente de la función pública» (sic). 4.10.
Es así, como la Convocatoria 477 de 2017 adelantada por la CNSC carece de dos certificados de disponibilidad presupuestal que soporten los cargos a proveer, en contradicción con lo dispuesto en el Decreto 111 de 19963, artículo 714. 3 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto. 4 ARTÍCULO 71.
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 4.11.
En la reforma de planta de personal del municipio de Piedecuesta tampoco obra estudio del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública, tal como lo dispuso el artículo 228 del Decreto 019 de 20125. 4.12. Se suscribió el contrato 832-17 con Pedro Alfonso Hernández Abogados Consultores SAS para adelantar el estudio de modernización de la planta de personal del municipio por un valor de $494.641.350. 4.13.
El proceso de modernización se adelantó sin la participación de los empleados públicos del municipio ni de las organizaciones sindicales, tal como los dispone la Circular Externa 100-10-2016 del Departamento Administrativo de la Función Pública, en respeto por el principio de la no regresividad en materia laboral. 4.14. El Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 que convocó al proceso de selección para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta, fue modificado por los acuerdos 20182000001846 del 15 de junio de 2018, 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 y 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018, pese a que a partir del 16 de junio de 2018 inició el proceso de inscripción, en contradicción a lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015.
Modificación que resultó relevante toda vez que, de ofertarse 69 empleos distribuidos en 115 vacantes, se pasó a 75 empleos en 109 vacantes. Mediante la Resolución 154 de junio de 2018, el municipio modificó el manual de funciones, no obstante a que ya se habían ofertado los cargos. 4.15. La convocatoria careció de previsión legal ante la ausencia de medidas relacionadas con el retén social y situaciones de especial protección frente a sujetos con enfermedades catastróficas, en condición de discapacidad y/o minusvalía; padres y/o madres cabeza de familia; trabajadores con fuero sindical; entre otros.
Como fue el caso de Luz Lilian Rueda Becaria, Mayelyth Rodríguez Martínez, Mónica Rocha Castellanos, Claudia Liliana Esparza Mantilla, Madeleine Salazar Machado, Lidia Idalud Gómez Vargas, Myriam Quintero Rojas, Beverly Yesenia Jurado Hernández y Jenny Xiomara Velasco Olarte. 4.16. Como evidencia de la irregularidad en que incurrió la aludida convocatoria, existen 38 demandas de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, con la finalidad de cuestionar la legalidad de los referidos decretos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados. Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones. […]. 5 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 1.1.2.
Normas violadas y concepto de violación 5. Como tales se citaron los artículos 4, 6, 13, 121, 150-10, 209 y 333-3 de la Constitución Política; 2.6.4. del Decreto 1083 de 2015; 2 de la Ley 909 de 2004; y «los artículos 6, parágrafo 2 del artículo 7 del acuerdo, capítulo II artículo 8 del Acuerdo No.20191000004976 de fecha 14 de mayo del 2019». 6.
El concepto de violación de las normas invocadas se sustentó en los siguientes argumentos: 6.1. El acto acusado fue expedido con desconocimiento de las normas en que debió fundarse, toda vez que el Acuerdo 017 proferido el 5 de diciembre de 2016 por el Concejo Municipal de Piedecuesta autorizó al alcalde ejercer funciones por el término de un año (1) para determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de sus dependencias y las escalas de remuneración, lo cual supera los seis (6) meses previstos en el artículo 150.10 de la Constitución Política. 6.2.
Pese al lapso referido y superado, el alcalde de Piedecuesta expidió los Decretos 110 del 2 de noviembre de 2017 que modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio, 111 del 3 de noviembre de 2017 que estableció la planta de empleos, y 112 del 7 de noviembre de 2017 por el cual se crearon unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía. También expidió las Resoluciones 227, 228 y 237 del 7 de noviembre de 2017, por medio de las cuales se estableció el manual específico de funciones, se hizo la distribución de los empleos de planta, y se incorporaron unos servidores públicos, respectivamente. 6.3.
Se quebrantó el artículo 6 porque desde las facultades del Concejo Municipal, se desbordó el término legal y, por consiguiente, se expidieron «unos actos irregulares secundarios que han de tener un límite en el ordenamiento jurídico»; el 13 ya que se desconoció el principio a la igualdad relacionado con que a un supuesto de hecho se aplique similar supuesto de derecho, y 121 que dispone que no habrá empleo público sin funciones detalladas en la ley o el reglamento. 6.4.
No obstante lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 se realizaron modificaciones sustanciales a la convocatoria en los meses de junio, agosto y septiembre. Situaciones que evidencian una falsa motivación al modificarse la OPEC. 6.5. Se vulneraron los principios de igualdad, mérito, moralidad, imparcialidad y transparencia contenidos en el artículo 2 de la Ley 909 de 2004 con ocasión de las modificaciones efectuadas a la convocatoria, cuando ya se encontraba el proceso en la etapa de inscripciones. 1.2.
Contestación de la demanda 7. El municipio de Piedecuesta se opuso a las pretensiones de declaratoria de ilegalidad propuestas y expuso6: 7.1. No es procedente una «extensión analógica» para aplicar lo dispuesto en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política en casos de reestructuración de plantas de personal, por el contrario, el 333 numeral 6 ibidem facultó a los concejos municipales: 6 Índice 54 de Samai. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez […] 3.
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. […] 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. […] 7.2.
El Acuerdo 017 de 2016 a través del cual el Concejo Municipal de Piedecuesta facultó «pro tempore» al alcalde por un (1) año para desarrollar funciones relacionadas con el proceso de modernización y reestructuración del municipio goza de presunción de legalidad. 7.3. El municipio no desconoció la Ley de Garantías Electorales (Ley 996 de 2005), por cuanto los decretos de reestructuración administrativa y de supresión de empleos fueron expedidos y publicados entre el 2 y 7 de noviembre de 2017, es decir antes de iniciar la correspondiente restricción (11 de noviembre siguiente), pues las elecciones legislativas se celebraron el 11 de marzo de 2018. 7.4.
Actos administrativos publicados oportunamente en la página Web del municipio, como garantía del principio de publicidad de dichos actos, y comunicados a través del correo electrónico personal registrado por los funcionarios, en los cuales se le informaba de la expedición de los decretos, y de la supresión del cargo de provisionalidad a partir de esa fecha. 7.5.
La administración municipal ya contaba con los certificados de viabilidad presupuestal para la fecha de expedición de los decretos 111, 112 y 120 de 2017, suscritos por la Secretaría de Hacienda y del tesoro el 2 de noviembre de 2017, en virtud de lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996. 7.6. La convocatoria objeto de estudio contenida en el Acuerdo 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017, fue modificada por el Acuerdo 20182000001845 del 15 de junio de 2018, esto es antes de iniciar el proceso de inscripción lo cual ocurrió el 16 de julio de 2018. 7.7.
Si bien, posteriormente se expidieron los Acuerdos 0181000003366 del 16 de agosto de 2018 y 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 aclaratorio y compilatorio de los primeros, y la Resolución 154 del 18 de junio de 2018 por la cual se modificó el manual específico de funciones y competencias laborales7, estos no modificaron el proceso de selección. 7.8.
Como excepciones de mérito propuso «INEXISTENCIA DE CAUSALES DE NULIDAD QUE ENERVAN LA LEGALIDAD DE LOS ACUERDOS [ACUSADOS]», «INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE LA ESTABILIADAD LABORAL REFORZADA», «BUENA FE» y «EXCEPCIÓN GENÉRICA». 8. La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a las pretensiones de nulidad, para lo cual señaló8: 7 En adelante MEFCL. 8 Índice 46 de Samai. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 8.1.
Con el Acuerdo 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017 se reguló el concurso abierto de méritos para proveer las vacantes en la alcaldía de Piedecuesta [Convocatoria 477 de 2017], modificado por el 20182000001846 del 15 de junio de 2018, con ocasión de las modificaciones que la entidad territorial realizó a la Oferta Pública de Empleos de Carrera9 a la inicialmente reportada, presentándose variaciones en el número de empleos de 69 a 75 como en el de vacantes de 115 a 109.
La convocatoria fue suscrita por la CNSC y el alcalde de Piedecuesta. 8.2. De acuerdo con el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015, el acuerdo de la convocatoria podía ser modificado o complemento en cualquier aspecto por la CNSC antes de iniciar la etapa de inscripciones, lo cual sucedió en sesión del 15 de junio de 2018, en la que se «aprobó modificar los artículos 1, 2, 3, 10 y aclarar los artículos 13, 14, 15, 39 y 41 del Acuerdo No. 20171000000816». 8.3.
Posteriormente, a través del Acuerdo 20181000003366 del 16 de agosto de 2018, se aclararon los artículos 39 y 41 de los acuerdos iniciales. Finalmente, con el Acuerdo 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018, se compilaron los anteriores acuerdos con los que se reguló el «concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”». 8.4.
La etapa de venta de derechos de participación e inscripciones transcurrió del 16 de julio al 28 de septiembre de 2018. A través de un equipo de profesionales expertos se adelantó la verificación de los requisitos mínimos sobre los documentos aportados por los aspirantes de acuerdo con aquellos establecidos en la OPEC a la cual se inscribieron, cuyos resultados preliminares fueron publicados el 20 de marzo de 2019 y definitivos el día 24 de abril del mismo año. 8.5.
Las personas admitidas fueron citadas para presentar las pruebas de competencias básicas, funcionales y comportamentales el 3 de noviembre de 2019, las cuales fueron aplicadas por la CNSC junto con la Fundación Universitaria del Área Andina. Resultados preliminares publicados el 14 de noviembre de 2019 y definitivos el 10 de diciembre de 2019. 8.6.
El 12 de diciembre de 2019, se publicaron los resultados de la etapa de valoración de antecedentes a todos los aspirantes que superaron la referida prueba. Así, la CNSC expidió las respectivas listas de elegibles para proveer definitivamente 75 empleos con 109 vacantes en la alcaldía de Piedecuesta, las cuales adquirieron firmeza en el mes de mayo de 2020.
El primer mandatario municipal, en calidad de nominador, realizó los respectivos nombramientos en período de prueba y posesión en los empleos para los que concurso cada aspirante. 8.7. En cuanto a la adopción del MEFCL, si bien es uno de los insumos básicos para el proceso de planificación de las convocatorias, es una competencia exclusiva del nominador [artículos 15 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015], pues, en virtud de los artículos 125 y 209 de la Constitución Política de 1991, la función de «crear, modificar, reorganizar y suprimir los empleos que integran la planta de empleo, fue conferida a las entidades y organismos de naturaleza pública que de manera permanente 9 En adelante OPEC. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez tienen a cargo el ejercicio de actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado Colombiano». 8.8.
La legalidad del MEFCL que adopte cualquier entidad no está supeditada a requisitos previos, respecto del cual el nominador tiene autonomía para adoptarlo, actualizarlo o modificarlo, por lo que, al tratarse de actos administrativos, mientras no sean suspendidos o declarados nulos por decisión judicial sus efectos serán vinculantes para sus destinatarios. 8.9.
Así, la alcaldía de Piedecuesta remitió a la CNSC la certificación del reporte de la OPEC en el aplicativo SIMO, así como el MEFCL. 8.10. No se evidenció irregularidad en el proceso de selección que justificara la nulidad pretendida, por lo que resultaba imperativo salvaguardar los derechos de los aspirantes y principios como el del mérito, la confianza legítima y el acceso a la función pública. 8.11.
En cuanto a la protección laboral reforzada, la jurisprudencia constitucional y el parágrafo 2.º del artículo 2.2.5.3.2 del Decreto 1083 de 2015 establecieron las medidas afirmativas de protección en eventos de desvinculación de provisionales, a través de una «escala de sujetos de especial protección bajo el parámetro de que la lista de elegibles esté conformada por un número menor de aspirantes al de vacantes a proveer, escala que debe ser tenida en cuenta por la administración a la hora de realizar un nombramiento en período de prueba, siempre y cuando se configure la situación plasmada en la norma en cita». 8.12.
Formuló como excepción previa la «falta de legitimación en la causa por pasiva» respecto de los cargos de ilegalidad que le atribuyen al MEFCL «y de ahí se desprende toda su censura frente al proceso de selección y desconociendo el atributo de presunción de legalidad que tiene los actos administrativos». Mientras que, como excepciones de mérito, propuso las de: «inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo demandado» y la innominada o genérica prevista en el artículo 187 del CPACA. 1.3.
Medida cautelar 9. A través del auto del 20 de noviembre de 202310 se negó el decreto de la medida de suspensión provisional solicitada con la demanda. La providencia indicó, en síntesis: 9.1. La parte demandante refirió que el acuerdo contentivo de la convocatoria del concurso de méritos fue modificado después de haberse iniciado la etapa de inscripciones, es decir, el argumento no se dirige a cuestionar el contenido mismo del acto, sino la irregularidad por el desconocimiento de una norma, lo cual evidenció una formulación defectuosa del cargo. 9.2.
Después de la fecha establecida para la venta de derechos de participación e inscripciones (16 de julio de 2018), la CNSC expidió los acuerdos CNSC- 20181000003336 del 16 de agosto de 2018 y CNSC-2018000005676 del 20 de septiembre de 2018 sin modificar la convocatoria, pues la aclararon y compilaron sin que ello riña con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015. 9.3.
El acto administrativo de convocatoria se ciñe exclusivamente a lo que reportara la entidad territorial en la OPEC y en el manual de funciones, sin que la CNSC pudiera 10 Índice 75 de Samai. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez valorar, analizar o examinar si este último adolecía de algún vicio que afectara la validez y eficacia de aquel. 9.4.
La parte demandante únicamente solicitó la anulación de los actos administrativos expedidos por la CNSC, por lo que, respecto de los cargos de ilegalidad propuestos contra aquellos emanados de la voluntad del municipio de Piedecuesta, no se puede adelantar un juicio de legalidad al no ser acusados. 9.5. Frente al perjuicio irremediable alegado respecto de quienes pudieran ser desvinculados con ocasión de la convocatoria, se refirió que «la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta se encuentra conformada por nuevos servidores públicos que ya culminaron con éxito las etapas del proceso meritocrático y, por consiguiente, ostentan derechos adquiridos que en esta litis no pueden ser modificados». 1.4.
Decisión sobre excepciones previas 10. El auto del 4 de marzo de 202411 resolvió las excepciones previas y declaró no probadas la de falta de legitimación en la causa por pasiva. En cuanto a los demás medios exceptivos presentados por la CNSC, la providencia indicó que eran argumentos de defensa y, por lo tanto, se resolverían con el fondo del asunto. 1.5.
Trámite de sentencia anticipada 11. Con auto del 30 de mayo de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada12. Con esa finalidad, se pronunció sobre el decreto de pruebas; fijó el litigio; reconoció la condición de coadyuvante de Danny Alexander Ramírez Rojas de la parte demandada y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. Los problemas jurídicos que habrían de resolverse en la sentencia de fondo se delimitaron así: 11.1.
¿Debe declararse la nulidad de los acuerdos i) 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017; ii) 20182000001846 del 15 de junio de 2018; iii) 20181000003336 del 16 de agosto de 2018; y iv) 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018, por haberse vulnerado el artículo 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 y los principios del artículo 2 de la Ley 909 de 2004 al modificarse la convocatoria después de haberse iniciado la etapa de inscripciones? 11.2.
¿Los actos administrativos acusados deben anularse por haberse modificado la estructura de la planta de personal de la alcaldía y adoptado el manual de funciones y competencias laborales después del término previsto en el artículo 150.10 de la Constitución Política? 11.3. ¿Es procedente la nulidad de los actos demandados por no haberse permitido la socialización del estudio de rediseño institucional con los sindicatos? 1.6.
Alegatos de conclusión 12. Las partes presentaron sus alegatos de conclusión, en el siguiente orden: 11 Índice 80 de Samai. 12 Índice 86 de Samai. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 13.
Danny Alexander Ramírez Rojas13 señaló que la respuesta a los problemas jurídicos planteados debe ser negativa, toda vez que: 13.1. El Acuerdo 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017 que rige el proceso de selección 477 de 2017- Santander-, correspondiente a la alcaldía de Piedecuesta, fue modificado con el Acuerdo 20182000001845 del 15 de junio de 2018, esto es antes de que iniciara el proceso de convocatoria (16 de julio de 2018), acorde con lo dispuesto en los artículos 2 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015. 13.2.
Los acuerdos 0181000003366 del 16 de agosto de 2018 y 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 y la Resolución 154 del 18 de junio de 2018 proferidos después de que iniciara el proceso de selección tuvieron como objeto aclarar y compilar los primeros, sin que lo modificara de forma alguna. 13.3. No se desconocieron las disposiciones del artículo 150 constitucional, cuyo contenido no hace referencia a los procesos de reestructuración. 13.4.
Con los sindicatos se adelantó socialización del proceso de reestructuración, sin perjuicio de no aceptarse las pretensiones de los sindicalistas, «que, desde luego, en los procesos de reestructuración de las Entidades del Estado, no es procedente acceder a negociaciones sobre sus condiciones y funciones de los empleos de una planta de personal».
Negativa que no genera ninguna causal de nulidad. 14. La parte demandante14 reiteró la pretensión de nulidad, en los siguientes términos: 14.1. Los actos acusados deben declararse nulos de acuerdo con los argumentos contenidos en la demanda. En efecto, en la medida en que fueron expedidos con infracción de las normas en que debieron fundarse, esto es «sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, con falsa motivación y desviación de atribuciones propias de quien los profirió». 14.2.
El Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 que modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta fue proferido por el secretario general del ente municipal sin competencia para ello, con fundamento en una delegación ilegal de funciones del titular, quien se encontraba en la ciudad de Bogotá en ejercicio del cargo. 14.3.
El Tribunal Administrativo de Santander al emitir sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333301320180018701, en la que confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, la Resolución 228 del 7 de noviembre del 2017 y la Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017 e inaplicó los Decretos 110 y 111 del 2 y 3 de noviembre de 2017, señaló: «[…] No obstante ello, la estructura administrativa del Municipio de Piedecuesta fue definida mediante Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 por el Secretario General de dicha municipalidad en virtud del acto de delegación de funciones conferido por el Burgo maestre, mediante la Resolución No. 0226 del 1 de noviembre de 2017, encontrando la Sala una ilegalidad en dicha actuación en la medida que la facultad conferida al mandatario municipal no podía ser objeto de delegación por parte de éste en uno de sus colaboradores porque no era el titular de la función que delegó, recordemos que la función de determinar la 13 Índice 90 de Samai. 14 Índice 92 de Samai. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias se encuentran en cabeza del Concejo Municipal, por disposición Constitucional y no del Alcalde.
(…). En ese orden de ideas, el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 está viciado de nulidad y en consecuencia procede su inaplicación por ilegalidad. […]». (sic) 14.4. La inaplicación de los decretos 110 y 111 de 2017 y la declaratoria de nulidad de algunas resoluciones por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en Santander, «tienen una misma causa jurídica, una misma finalidad, una misma motivación y constituyen lo que la doctrina siempre ha denominado un acto complejo.
Dichos actos son interdependientes e inescindibles por lo que el vicio del primer acto contamina la legalidad de los demás haciéndolos nulos absolutamente por falta de competencia de la autoridad que expidió el primer acto administrativo, fundamento y causa de los demás» (sic). 15. El municipio de Piedecuesta15 presentó su escrito para exponer los siguientes argumentos: 15.1.
Los acuerdos acusados no están incursos en causal de nulidad alguna que pueda enervar su legalidad. El demandante se limitó a cuestionar el proceso de reestructuración adelantado en el municipio de Piedecuesta sin fundamento alguno, para lo cual reiteró el desconocimiento de los derechos al debido proceso y a la defensa de los funcionarios que gozaban de una condición especial. 15.2.
El Proceso de Selección 477 de 2017 se adelantó por la CNSC en ejercicio de sus competencias legales, cuya OPEC fue consolidada por la alcaldía de Piedecuesta en el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad16 previa certificación del representante legal y el jefe de talento humano, compuesta por sesenta y nueve 69 empleos, distribuidos en ciento quince (115) vacantes. 15.3.
El 22 de diciembre de 2017, la CNSC expidió el Acuerdo 20171000000816 «por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA». Con el Acuerdo CNSC 20182000001846 del 15 de junio de 2018 se modificaron y aclararon los artículos 1, 2, 3,10, 13, 14, 15, 39 y 41 del primero. 15.4.
Con el Acuerdo CNSC 20181000003366 del 16 de agosto de 2018, la CNSC aclaró los artículos 39 y 41 de los acuerdos anteriores, según lo aprobado en sesión del 14 de agosto de 2018, toda vez que, «teniendo en cuenta que dentro de los manuales de funciones y competencias laborales de las entidades pertenecientes al proceso de selección de Santander se contempla la experiencia laboral, para los empleos del nivel técnico y asistencial, se hizo necesario incluirla dentro de la puntuación de los factores de la prueba de valoración de antecedentes» (sic). 15.5.
Finalmente, con el Acuerdo CNSC - 20181000005676 del 20-09-2018, se compilaron todos los anteriores que regularon el concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta. 15 Índice 93 de Samai. 16 En adelante SIMO. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 15.6.
Si bien con la Resolución 154 del 18 de junio de 2018 se modificó el MEFCL para los empleos de la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta, lo cierto es que «no modificó ningún empleo de la Convocatoria, porque, como consta en el documento señalado, en el último párrafo de los considerandos, cuando señala: “Que en el estudio técnico de modernización institucional se había identificado los núcleos básicos de conocimiento para los empleos de nivel Directivo y Asesor dentro de los cuales se encuentran previstos Derecho e Ingeniería Civil y afines, en consecuencia se considera necesario incorporarlos en el manual de funciones”.
Es decir, la modificación solamente se dio en los Empleos del Nivel Directivo y Asesor, los cuales no son de carrera administrativa y no eran cargos ofertados en la convocatoria». 15.7. Para la provisión de los empleos ofertados en la convocatoria, el municipio contaba con la disponibilidad presupuestal de recursos por valor de $381.500.000, «información que le brindó a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, mediante radicado 20186000845592 del 9 de octubre del 2018». 15.8.
El referido proceso de selección ya finalizó. En el que la fecha máxima de nombramiento fue el 2 de junio de 2020, respecto de quienes cumplieron con todos los requisitos y superaron las etapas respectivas, con plena garantía del principio del mérito establecido en el artículo 125 de la Constitución Política. 16. La Comisión Nacional del Servicio Civil guardó silencio en esta etapa procesal. 17.
El Ministerio Público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 18. De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.
Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 13 17, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201918 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2. Problemas jurídicos 19. Sin desconocer la fijación del litigio definida en el auto que resolvió impartir el trámite de sentencia anticipada, en atención a los argumentos expuestos por los sujetos procesales, se considera necesario efectuar unos ajustes para mayor precisión conceptual, para señalar que los problemas jurídicos se contraen a resolver el siguiente interrogante: ¿Los actos administrativos proferidos con ocasión del proceso de reestructuración adelantado por el municipio de Piedecuesta afectan la legalidad de los acuerdos por los cuales se establecieron las reglas del concurso abierto de méritos para proveer 17 Reglamento interno del Consejo de Estado. 18 «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90». 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta? ¿Los acuerdos 20171000000816 del 22 de diciembre de 2017; 20182000001846 del 15 de junio de 2018; 20181000003336 del 16 de agosto de 2018; y 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 fueron expedidos con desconocimiento de los artículos 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 y 2 de la Ley 909 de 2004? 20.
Para resolver el anterior cuestionamiento se abordarán los siguientes aspectos: la Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal; el principio de colaboración para la expedición del acto de convocatoria a concurso de méritos; el manual de funciones y competencias laborales; y la Oferta Pública de Empleos de Carrera. Con fundamento en lo anterior, se resolverá sobre la legalidad de los actos acusados de conformidad con los argumentos expuestos por los sujetos procesales. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La Comisión Nacional del Servicio Civil y las unidades de personal 21. Para cumplir con sus fines esenciales19, el Estado desarrolla sus funciones a través de sus diferentes órganos. Si bien cada uno de aquellos tiene labores específicas, lo cierto es que deben colaborar de forma coordinada y armónica en el ejercicio de las labores que les asignan la ley y los reglamentos20.
En atención a la trascendencia de las funciones públicas, como regla general, la Carta Política ordena que el personal que las desarrolla esté vinculado a través del sistema de carrera administrativa21. 22. Lo anterior supone el cumplimiento de requisitos y condiciones previamente delimitadas, con el propósito de determinar el mérito y las calidades de cada aspirante.
Con estas medidas se busca garantizar que la actividad estatal se desenvuelva bajo los principios de moralidad administrativa, imparcialidad política de los funcionarios, igualdad de oportunidades para quienes aspiren a ocupar empleos públicos y la estabilidad en ellos22. La finalidad de la selección de acuerdo con el principio del mérito fue reconocida por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos: «[…] busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado23, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el 19 El artículo 2 de la Constitución Política prevé: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 20 Artículo 113 de la Constitución Política: «[…] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.» 21 Artículo 125 de la Constitución Política: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» 22 Sentencia C-1230 de 2005. 23 En la providencia se citó: «Sentencias C-479/92, C-195 de 1994 y C-1079 de 2002» 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional” 24 [ ]»25 23.
Con esa orientación, el artículo 130 de la Constitución Política creó una entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. Se trata de la Comisión Nacional del Servicio Civil cuya naturaleza se encuentra descrita en el artículo 7 de la Ley 909 de 200426 en los siguientes términos: «[…] Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad. […]» 24. Las funciones concretas de la Comisión Nacional del Servicio Civil para la administración de la carrera administrativa están descritas en el artículo 11 de la Ley 909 en mención, así: […] a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; 24 En la sentencia se citó: «Sentencia C-1079 de 2002» 25 Sentencia C-1320 de 2005 26 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa. […] 25.
De otra parte, las labores propias de la atribución de vigilancia de aplicación de las normas sobre carrera administrativa que debe atender la Comisión Nacional del Servicio Civil son las siguientes: […] a) Una vez publicadas las convocatorias a concursos, la Comisión podrá en cualquier momento, de oficio o a petición de parte, adelantar acciones de verificación y control de la gestión de los procesos con el fin de observar su adecuación o no al principio de mérito; y, dado el caso, suspender cautelarmente el respectivo proceso, mediante resolución motivada; b) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado; c) Recibir las quejas, reclamos y peticiones escritas, presentadas a través de los medios autorizados por la ley y, en virtud de ellas u oficiosamente, realizar las investigaciones por violación de las normas de carrera que estime necesarias y resolverlas observando los principios de celeridad, eficacia, economía e imparcialidad.
Toda resolución de la Comisión será motivada y contra las mismas procederá el recurso de reposición27; d) Resolver en segunda instancia las reclamaciones que sean sometidas a su conocimiento en asuntos de su competencia; e) Conocer de las reclamaciones sobre inscripciones en el Registro de Empleados Públicos, de los empleados de carrera administrativa a quienes se les aplica la presente ley; f) Velar por la aplicación correcta de los procedimientos de evaluación del desempeño de los empleados de carrera; g) Poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos constitutivos de violación de las normas de carrera, para efectos de establecer las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a que haya lugar; h) Tomar las medidas y acciones necesarias para garantizar la correcta aplicación de los principios de mérito e igualdad en el ingreso y en el desarrollo de la carrera de los empleados públicos, de acuerdo a lo previsto en la presente ley; i) Presentar un informe ante el Congreso de la República dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, o cuando este lo solicite, sobre sus actividades y el estado del empleo público, en relación con la aplicación efectiva del principio de mérito en los distintos niveles de la Administración Pública bajo su competencia. Parágrafo 1º.
Para el correcto ejercicio de sus competencias en esta materia, la Comisión Nacional del Servicio Civil estará en contacto periódico con las unidades de personal de las diferentes entidades públicas que ejercerán sus funciones de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 27 Literal declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1265 de 2005, únicamente por los cargos formulados. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez Parágrafo 2º.
La Comisión Nacional del Servicio Civil podrá imponer a los servidores públicos de las entidades nacionales y territoriales sanciones de multa, previo el debido proceso, cuando se compruebe la violación a las normas de carrera administrativa o la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por ella. La multa deberá observar el principio de gradualidad conforme el reglamento que expida la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuyos mínimos serán cinco (5) salarios mínimos legales vigentes y máximos veinticinco (25) salarios mínimos legales vigentes. […]28 26.
El artículo 15 de la Ley 909 de 2004 establece que las unidades de personal de las entidades son la unidad básica de la gestión de recursos humanos en la administración pública, para lo cual tienen las siguientes funciones específicas: […] a) Elaborar los planes estratégicos de recursos humanos; b) Elaborar el plan anual de vacantes y remitirlo al Departamento Administrativo de la Función Pública, información que será utilizada para la planeación del recurso humano y la formulación de políticas; c) Elaborar los proyectos de plantas de personal, así como los manuales de funciones y requisitos, de conformidad con las normas vigentes, para lo cual podrán contar con la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o privadas, o de firmas especializadas o profesionales en administración pública; d) Determinar los perfiles de los empleos que deberán ser provistos mediante proceso de selección por méritos; […] 27.
En línea con lo anterior, el artículo 17 de la misma ley establece como uno de los instrumentos de ordenación del empleo público los planes de previsión de recursos humanos, elaborados y actualizados anualmente, por las unidades de personal. Dicho instrumento debe contener: […] a) Cálculo de los empleos necesarios, de acuerdo con los requisitos y perfiles profesionales establecidos en los manuales específicos de funciones, con el fin de atender a las necesidades presentes y futuras derivadas del ejercicio de sus competencias; b) Identificación de las formas de cubrir las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal para el período anual, considerando las medidas de ingreso, ascenso, capacitación y formación; c) Estimación de todos los costos de personal derivados de las medidas anteriores y el aseguramiento de su financiación con el presupuesto asignado […] 28.
La misma norma señala que todas las entidades deben mantener actualizadas las plantas de personal que requieren para cumplir de forma eficiente sus funciones de acuerdo con las medidas de racionalización del gasto. Esta labor implica, al mismo tiempo, observar el concepto de «empleo público» así como los aspectos que se deben tener en cuenta para su diseño, materias que están desarrolladas en el artículo 19 de la Ley 909 de 2004. 29.
En efecto, el empleo público se traduce en el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». De ahí que, en su diseño, se deban tener en cuenta la descripción de las funciones que tendrá a su cargo, así como el perfil de competencias requeridas para su desempeño. 28 Artículo 12 de la Ley 909 de 2004. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 30.
Ahora, el plan anual de previsión de recursos humanos, elaborado y actualizado por las unidades de personal se constituye a su vez en un insumo para que el Departamento Administrativo de la Función Pública elabore el plan anual de empleos vacantes y lo traslade a la CNS, según lo dispuesto en el artículo 14, literal d) de la Ley 909 de 2004.
Sobre esta obligación la Sección Segunda concluyó: «[…] Así pues, en criterio de esta Sala, las entidades cuyos sistemas de carrera sean administrados por la CNSC, están en la obligación de reportar a esta y al DAFP de manera anual, la totalidad de los cargos de carrera administrativa que requieran ser provistos mediante concurso público de méritos, así como a priorizar el gasto para adelantar el respectivo proceso de selección […]»29. 2.3.2.
El principio de colaboración para la expedición del acto de convocatoria a concurso de méritos 31. Como antes se mencionó, la CNSC es la entidad encargada de la elaboración de las convocatorias a concurso para el acceso al desempeño de empleos públicos. Esta competencia se reitera en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, con la precisión de los costos que genere el proceso de selección que estarán a cargo de la entidad para la cual se adelante.
Esta labor se desarrolla a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con universidades o instituciones de educación superior acreditadas para ello. 32. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para que una persona logre su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, deberá superar las etapas del concurso de méritos, estas son: convocatoria, reclutamiento, práctica de pruebas, elaboración de lista de elegibles y nombramiento en período de prueba. 33.
En lo relevante al particular, es importante precisar que el numeral 1 del citado artículo 31 de la Ley 909 dispone: «[l]a convocatoria, que deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el Jefe de la entidad u organismo, es norma reguladora de todo concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para la realización del concurso y a los participantes».
La expresión destacada ha sido objeto de estudio por esta corporación y por la Corte Constitucional. 34. En relación con la suscripción de la convocatoria a concurso por parte del jefe de la entidad como requisito de la validez del acto, la sentencia del 31 de enero de 201930 de la Sección Segunda consideró que la «ausencia formal de este requisito» podía subsanarse.
En este sentido, era necesario que con otros medios probatorios pudiera verificarse la participación de la entidad beneficiaria del proceso de selección de personal en el «iter administrativo que culminó con la convocatoria pública». 35. Sobre el punto, el fallo destacó que, aunque la CNSC es la encargada de administrar los concursos públicos de méritos, el órgano beneficiario del proceso debe participar activamente en el proceso de planeación y preparación del instrumento jurídico.
Esta intervención se considera cumplida cuando el último firma el documento 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25-000- 2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de enero de 2019, radicación: 11001-03-25- 000-2016-01017-00, demandante: Ginna Johanna Riaño García. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez o realiza actuaciones que demuestran su colaboración activa y coordinada en su emisión31. 36.
Esta posición se reiteró en el auto del 7 de marzo de 201932. En esta providencia la misma Sección Segunda hizo un recuento de las tesis que hasta ese momento se habían expuesto sobre la interpretación del artículo 31.1 de la Ley 909 y destacó la validez del criterio adoptado en la sentencia del 31 de enero de ese mismo año. 37. En esta misma línea, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «el Jefe de la entidad u organismo» en la sentencia C-183 del 8 de mayo de 2019, en los siguientes términos: «[…] Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “el jefe de la entidad u organismo”, contenida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, bajo el entendido de que, (i) el jefe de la entidad u organismo puede suscribir el acto de convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, y (ii) en todo caso la Comisión Nacional de Servicio Civil no puede disponer la realización de un concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad destinataria los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley, en los términos del fundamento jurídico 4.6.2. de esta sentencia […]». 38.
Precisamente, el fundamento jurídico 4.6.2. de la providencia en mención consideró que, pese a que la CNSC era la única competente para fijar la norma reguladora del concurso, algunos elementos necesarios para la expedición del acto de convocatoria correspondían a otras entidades. Entre ellos, la elaboración del plan anual de empleos vacantes era responsabilidad del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y las Unidades de Personal de las Entidades (UPE), mientras que la financiación de los costos del concurso correspondía a cada entidad u organismo. 39.
Las UPE tenían responsabilidades como determinar los perfiles de los cargos, elaborar los planes de vacantes y los manuales de funciones, y estimar los costos de cubrir dichos cargos. Por su parte, el DAFP se encargaba de la política, planeación y coordinación del recurso humano, y de apoyar a la CNSC cuando fuera necesario. 40. Igualmente, la Corte destacó que la financiación adecuada era un requisito indispensable para la realización del concurso, y la falta de disponibilidad presupuestal podría hacer inviable el concurso.
Sin embargo, el jefe de la entidad u organismo no tenía competencia sobre el contenido de la convocatoria, aunque sí debía garantizar la financiación del concurso. 41. En suma, la convocatoria era competencia exclusiva de la CNSC y la colaboración armónica entre las diferentes entidades es esencial para el cumplimiento de los fines del Estado.
En este sentido, la sentencia C-645 de 2017 indicó que la competencia del jefe de la entidad (en ese caso el INPEC) para hacer la convocatoria era exequible, bajo el entendido de que concurría «como participante para planear y presupuestar la convocatoria, pero la competencia relacionada con asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la realización del concurso, así como su administración y vigilancia recae exclusivamente sobre la Comisión Nacional del Servicio Civil-CNSC». 31 Cfr. Ibidem. 32 Op. Cit.
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 7 de marzo de 2019, radicado: 11001-03-25- 000-2017-00326-00 (1563-2017), demandante: Colegio Nacional de Inspectores de Trabajo (CNIT). 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 42.
Finalmente, la sentencia C-183 de 2019 concluyó que la firma de la convocatoria por parte del jefe de la entidad u organismo no afectaba su validez, puesto que la competencia para elaborar y administrar la convocatoria recaía exclusivamente en la CNSC. 43. De acuerdo con lo anterior, la convocatoria al concurso de méritos supone el ejercicio de funciones separadas e independientes de la CNSC y de las entidades beneficiarias de aquel.
Sin embargo, aquellas deben coordinarse de forma armónica con el fin de desarrollar la actuación administrativa que permita la selección del personal más idóneo para el desarrollo de las funciones públicas. 2.3.3. El manual de funciones y competencias laborales 44. En cuanto a los entes ente territoriales, la Constitución Política facultó al concejo municipal, entre otras, a «[d]eterminar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta […]»33.
Así mismo, al alcalde a «[c]rear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes […]»34. 45. Es decir, la autonomía que le asiste a los entes territoriales para modificar y definir su estructura administrativa y funcional, así como los manuales específicos de funciones y competencias laborales es de origen constitucional, así como legal de acuerdo con lo establecido en las leyes 136 de 199435 y 1551 de 201236. 46.
Es así que toda entidad estatal, inclusive las del orden territorial, tienen dispuesto un número determinado de empleos para el desarrollo de las funciones que le han sido asignadas por el ordenamiento jurídico, con el propósito de materializar los fines del Estado. Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal.
Su creación y regulación está determinado por las necesidades del servicio y su definición clara permite un diseño de la estructura organizacional a nivel global. Esto, a su vez, permite concretar el número, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, mediante su respectiva clasificación. 47. El fundamento constitucional y legal de los manuales de funciones se encuentra contenido en los artículos 122, inciso 1, y 125, inciso 3, de la C.P. y 19 de la Ley 909 de 2004.
De estos contenidos normativos se deduce la importancia y trascendencia del instrumento jurídico en cuestión que además de estar relacionado con el cumplimiento de los fines estatales tiene la virtualidad de afectar las situaciones particulares y concretas de quienes son designados para el desarrollo de las funciones públicas. 48. De ahí que, el manual de funciones y competencias laborales es una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades 33 Artículo 313 numeral 6. 34Artículo 315 numeral 7 ibidem. 35 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 36 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez propias de cada cargo que integra la planta de personal.
Igualmente contiene las exigencias de conocimientos, experiencia y otros aspectos que permitan acreditar las aptitudes y condiciones requeridas para desempeñar las labores encomendadas. 49. Por su parte, el artículo 20 de la Ley 909 de 2004 se refiere a los cuadros funcionales de empleos como un ejercicio de agrupación de cargos que tengan semejanzas en cuanto a la naturaleza general de sus funciones, responsabilidades, requerimientos de conocimientos y competencias.
Esta medida persigue la optimización de la gestión del talento humano; la posibilidad de llevar a cabo el acceso, el ascenso, la retribución y la capacitación, así como de cubrir plazas de uno o varios organismos, en función de los requisitos que se exijan. 50. Ahora, el Decreto 1083 del 26 de mayo de 2015, aplicable a las entidades del orden territorial37, en el artículo 2.2.2.6.1. prevé lo siguiente: […]
ARTÍCULO 2. 2.2.6.1 Expedición. Los organismos y entidades a los cuales se refiere el presente Título expedirán el manual específico de funciones y de competencias laborales describiendo las funciones que correspondan a los empleos de la planta de personal y determinando los requisitos exigidos para su ejercicio. La adopción, adición, modificación o actualización del manual específico se efectuará mediante resolución interna del jefe del organismo o entidad, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el presente Título.
Corresponde a la unidad de personal, o a la que haga sus veces, en cada organismo o entidad, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de competencias laborales y velar por el cumplimiento de las disposiciones aquí previstas. […] (Se destaca) 51. Asimismo, el parágrafo 2.º de la norma en mención dispone que el Departamento Administrativo de la Función Pública brindará la asesoría técnica necesaria, además de señalar las pautas e instrucciones para la adopción, adición, modificación o actualización de los manuales específicos. 52.
Por su parte, el artículo 2.2.2.6.2. ibidem precisa el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales, al indicar que debe incluir: 1. La identificación y ubicación del empleo. 2. El contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo. 3.
Los conocimientos básicos o esenciales. 4. Los requisitos de formación académica y de experiencia. 53. Ahora, en lo relevante al presente asunto, es pertinente señalar que los artículos 2.2.3.5, parágrafo 4, y 2.2.3.9 del Decreto 1083 de 2015 señalaron la necesidad de ajustar y actualizar los manuales de funciones. En especial, las entidades territoriales debían hacerlo hasta el 1 de junio de 2015.
Mientras ello se cumplía, continuarían rigiendo los que hasta ese momento se encontraran vigentes. 37 Artículo 2.1.1.1 del Decreto 1083 de 2015. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 2.3.4.
La Oferta Pública de Empleos de Carrera 54. La Oferta Pública de Empleos de Carrera es el acto por medio del cual la administración le comunica al ente responsable de la elaboración del concurso de méritos los empleos que se encuentran vacantes definitivamente, con la finalidad de que sean provistos a través del respectivo proceso de selección. Este instrumento se instituye en parámetro para la elaboración de las pruebas e instrumentos del proceso de selección. Estos a su vez deben ser proporcionales a las condiciones que se exigen para el desempeño de cada cargo, tal y como lo prevé el artículo 2.2.6.13 del Decreto 1083 de 2015:
ARTÍCULO 2. 2.6.13 Pruebas o instrumentos de selección. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y potencialidad de los aspirantes y establecer una clasificación de los mismos, respecto de las competencias requeridas para desempeñar con eficiencia las funciones y las responsabilidades de un cargo.
La valoración de estos factores se hará mediante pruebas orales, escritas, de ejecución, análisis de antecedentes, entrevistas, evaluación final de cursos efectuados dentro del proceso de selección y otros medios técnicos que respondan a criterios de objetividad e imparcialidad con parámetros de calificación previamente determinados. En los concursos se aplicarán mínimo dos pruebas, una de las cuales será escrita o de ejecución, dependiendo de la naturaleza de las funciones de los empleos a proveer. […].
(se destaca) 55. Una vez elaborada la lista de elegibles deben cubrirse las vacantes para las cuales se efectuó el concurso38, aspecto que depende de la oferta de empleos remitida por la entidad previamente a la iniciación del concurso, sin perjuicio de lo previsto para la utilización del Banco Nacional de Listas de Elegibles. 56.
En lo relacionado con los parámetros de su reporte, el parágrafo del artículo 29 de la Ley 909 de 2004 señala que la Comisión Nacional del Servicio Civil es el ente responsable de dictar el procedimiento y los lineamientos para que las diferentes entidades informen, con la finalidad de hacer viables los concursos. 57. Más adelante, el Decreto 4500 del 5 de diciembre de 200539 indicó que, tanto en la fase de preselección como en la específica, la CNSC puede modificar cualquier aspecto de la convocatoria «hasta antes de la fecha de iniciación de inscripciones, o de la escogencia del empleo en la segunda fase o específica»40.
Dentro de los aspectos referidos por la norma susceptibles de modificación se incluye la OPEC. 58. Más adelante, el Decreto 051 del 16 de enero de 201841, en el artículo 3, adicionó el artículo 2.2.6.34 al Decreto 1083 de 2015, para regular la periodicidad del reporte de empleos vacantes de forma definitiva, según las indicaciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, enfatizar el proceso planeación conjunta y armónica del concurso de méritos y la actualización de los manuales de funciones y competencias laborales, así:
ARTÍCULO 2. 2.6.34. Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas 38 Ley 909 de 2004, artículo 31, numeral 4, el cual más adelante fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1960 de 2019. 39 «Por el cual se reglamenta el artículo 24 de la Ley 443 de 1998 y la Ley 909 de 2004» 40 Artículo 1, parágrafo 2, del Decreto 4500 de 2005. 41 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1083 de 2015, Único Reglamentario del Sector Función Pública, y se deroga el Decreto 1737 de 2009». 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez general de carrera y especifico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera - OPEC de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.
Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos.
En la asignación de las cuotas sectoriales las dependencias encargadas del manejo del presupuesto en los entes territoriales deberán apropiar el monto de los recursos destinados para adelantar los concursos de méritos. Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto - EOP y el techo del Marco de Gasto de Mediano Plazo, las entidades del nivel nacional deberán priorizar el gasto para adelantar los concursos de méritos.
Igualmente, los cargos que se sometan a concurso deberán contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo establecido en el EOP. 59. El Consejo de Estado ha señalado que la CNSC es la autoridad competente para elaborar la convocatoria de los procesos de selección, la cual se estructura a partir de la OPEC definida por la entidad interesada en proveer sus vacantes mediante el sistema de mérito.
En este sentido, la OPEC se configura como un acto preparatorio expedido dentro del marco del proceso de planeación y de la colaboración armónica que debe desarrollarse para la suscripción de la convocatoria42. 60. En coherencia con lo anterior, se concluye que una de las funciones esenciales de las entidades públicas para garantizar el adecuado desarrollo de los certámenes de mérito es la conformación de la OPEC.
Este instrumento constituye la base sobre la cual se diseña la convocatoria, ya que permite precisar la denominación, nivel, grado, asignación salarial y número de cargos ofertados, así como los requisitos mínimos para su ejercicio, las competencias exigidas y las funciones asignadas43. 2.4. Análisis de la legalidad de los actos acusados 61.
La parte demandante aseguró que el acto acusado fue expedido con infracción de las normas en que debió fundarse, por lo siguiente: 61.1. Los actos administrativos proferidos por la administración municipal de Piedecuesta con ocasión del proceso de reestructuración desconocieron las disposiciones del artículo 150.10 de la Constitución Política, toda vez que fueron expedidos una vez superado el término autorizado por el Consejo Municipal mediante el Acuerdo 017 proferido el 5 de diciembre de 2016, en el que, pese a que fue de un (1) año, lo correcto eran seis (6) meses.
Las decisiones de la administración fueron: √ Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2019- 00204-00 (1330-2019). 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de dos 2022, radicado: 11001-03-25-000- 2018-01717-00 (6225-2018) y 11001-03-25-000-2018-00475-00 (1846-2018). 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez √ Decreto 111 del 3 de noviembre de 2017, por el cual se establece la planta de empleos de la administración central del municipio de Piedecuesta. √ Decreto 112 del 7 de noviembre de 2017, por el cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía de Piedecuesta. √ Resolución 227 del 7 de noviembre de 2017, por medio del cual se establece el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de planta de los empleados del municipio de Piedecuesta. √ Resolución 228 del 7 de noviembre de 2017, por la cual se hace la distribución de empleos de planta de la alcaldía municipal de Piedecuesta. √ Resolución 237 del 7 de noviembre de 2017, por la cual se incorporan unos servidores públicos a la planta de empleos de la alcaldía municipal de Piedecuesta. √ Resolución 242 de noviembre de 2017, por medio de la cual se modifica el manual específico de funciones requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de empleados del municipio de Piedecuesta. √ Decreto 120 del 21 de noviembre de 2017, por medio de la cual se crean unos empleos de carácter transitorio en la alcaldía municipal de Piedecuesta. 61.2.
El Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 fue expedido por el secretario general de la administración municipal con ocasión de la ilegal delegación de funciones que le hiciera el alcalde para ese día, quien se encontraba en comisión para ejercer funciones propias del cargo en Bogotá. 61.3. Los referidos actos administrativos, además, quebrantaron la Ley de Garantías Electorales y desconocieron las negociaciones adelantadas con las organizaciones sindicales. 61.4.
Los acuerdos CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, CNSC - 20182000001846 del 15 de junio de 2018, CNSC - 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 y CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 con los cuales se establecieron las reglas para adelantar el concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la alcaldía de Piedecuesta [Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander], fueron expedidos con fundamento en actos administrativos previos de la administración ilegales. 61.5.
El Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 «por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”», fue aclarado y modificado posteriormente, lo cual desconoció el artículo 2.2.6.4 del Decreto 1083 de 2015 y 2 de la Ley 909 de 2004. 62.
La subsección analizará los planteamientos expuestos, en el siguiente orden. 2.4.1. De la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración municipal en el marco del proceso de reestructuración 63. El demandante cuestionó la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración municipal de Piedecuesta durante el proceso de reestructuración adelantado en la planta de personal, de los cuales destacó el Decreto 110 del 2 de 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez noviembre de 2017, por el cual se modificó y definió la estructura administrativa y funcional del municipio, y la Resolución 242 de noviembre de 2017, por medio de la cual se modificó el manual específico de funciones requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de empleados del municipio. 64.
En este punto, si bien la estructura administrativa y funcional del municipio y el MEFCL44 son el insumo para que la CNSC adelantara el «Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”» en atención a su estrecha relación45 con la OPEC, es importante precisar que dichos actos de la administración previos a la convocatoria al concurso de méritos son autónomos e independientes. 65.
Ello es así, pues, sin desconocer la coordinación interadministrativa que debe existir entre la CNSC y la entidad respecto de la cual se pretenda adelantar el proceso de selección de personal basado en el mérito, en este caso el municipio de Piedecuesta, tal como se señaló en el acápite pertinente, la autonomía que le asiste a los entes territoriales para modificar y definir su estructura administrativa y funcional, así como los manuales específicos de funciones competencias laborales es de origen constitucional y legal. 66.
Frente a dicho escenario, la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación concluyó que aquellos instrumentos no integran un acto complejo. Ello en atención a que las decisiones en mención no guardan una relación de interdependencia ni cumplen con las características de unidad de finalidad u objeto y contenido46. Sobre el punto, la providencia explicó: «[…] Así, a partir de lo dicho hasta acá, la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandante en su tesis sobre la conformación de un solo acto administrativo complejo entre los decretos municipales proferidos por el alcalde de Duitama y los acuerdos de la CNSC que fueron acusados en este proceso, toda vez que, a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia para su configuración, estos no tienen unidad de finalidad u objeto y contenido, ni interdependencia. […] En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución47.
Por otro lado, el objeto de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la 44 Artículo 2.2.18.6.1. del Decreto 1083 de 2015. 45 Artículo 2.2.6.3. ibidem. Registro de los empleos vacantes de manera definitiva. Los jefes de personal o quienes hagan sus veces en las entidades pertenecientes a los sistemas general de carrera y específico o especial de origen legal vigilados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, deberán reportar los empleos vacantes de manera definitiva, en el aplicativo Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC) de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la periodicidad y lineamientos que esta establezca.
Las entidades deben participar con la Comisión Nacional de Servicio Civil en el proceso de planeación conjunta y armónica del concurso de méritos. La convocatoria deberá ser firmada por la Comisión Nacional de Servicio Civil y por el jefe de la entidad pública respectiva. Previo al inicio de la planeación del concurso la entidad deberá tener actualizado su manual de funciones y competencias laborales y definir los ejes temáticos. [ ] 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2013, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021), demandante: Carlos Ernesto Castañeda Ravelo y otros. 47 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]». 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, la cual, si bien como se dijo resulta influida por el contenido de los manuales de funciones a través de la OPEC, aborda otros temas que la diferencian de dichos actos administrativos y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él. Así, en conexión con el anterior argumento se encuentra el de la ausencia de interdependencia entre los decretos que contienen el manual de funciones y los acuerdos de la convocatoria, pues se reitera que, con base en lo consagrado en el artículo 130 de la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional y administrativa han sido claras en señalar que, sin perjuicio de la colaboración armónica que debe existir entre los órganos del Estado, la competencia de la CNSC para reglamentar las convocatorias de carrera es exclusiva y excluyente, y no depende de la aprobación de ninguna otra autoridad, ni siquiera de las entidades beneficiarias de los concursos.
Por lo tanto, estas existen y producen efectos una vez son expedidas por la Comisión, y su nacimiento a la vida jurídica y validez no depende de la aprobación o firma del representante legal de la entidad para la cual se realiza el concurso48. […] En conclusión: El conjunto de los actos administrativos demandados no conforman un solo acto complejo reglamentario de la Convocatoria n.° 1170 de 2019 y, por este específico motivo planteado en la demanda, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Duitama no puede desembocar en la declaración de nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho Ente Territorial. […]». [resalta la Sala]. 67.
Pues bien, en atención a la naturaleza y características del manual de funciones señalados en el capítulo 2.3.3. de esta providencia, que reflejan su autonomía e independencia, en armonía con la tesis expuesta, su supuesta ilegalidad no invalidaba la convocatoria de cara al concurso de méritos. Ciertamente, el carácter de acto administrativo conllevaba los atributos de presunción de legalidad, ejecutoriedad, obligatoriedad y ejecutividad. 68.
En este punto, se recuerda que en el Acuerdo CNSC-2017100000816 del 22 de diciembre de 2017 se señaló que, «la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA consolidó la Oferta Pública de Empleos de Carrera, que en adelante se denominará OPEC en el Sistema de Apoyo Para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad, que en adelante se denominará SIMO, la cual fue certificada por el representante legal y el jefe de talento humano o quien haga sus veces y enviada por la entidad referida a la Comisión Nacional del Servicio Civil [ ] compuesta por SESENTA Y NUEVE (69) empleos, distribuidos en CIENTO QUINCE (115) vacantes». 69.
Situación que evidencia que la convocatoria ofertó los cargos que fueron reportados por el municipio de Piedecuesta en la OPEC, con fundamento en los requisitos incluidos en la Resolución 227 del 7 de noviembre de 2017, a través de la cual el alcalde adoptó el MEFCL. Así, el proceso de selección se encontraba en consonancia con lo previsto en la OPEC y en el manual de funciones, sin que a la CNSC le fuera exigible hacer un control de legalidad que está reservado a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo49, en aras de establecer si adolecía de algún vicio que afectara su validez y eficacia. 48 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 31 de enero de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00(4574-16), y Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019. 49 En este mismo sentido, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-25-000-2021-00316-00 (1717-2021). 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 70.
En consecuencia, comoquiera que la parte demandante únicamente solicitó que se anularan los actos administrativos expedidos por la CNSC y no los que emanaron de la voluntad del municipio de Piedecuesta, los cargos no están llamados a prosperar. Además, de que esta no es la instancia procesal para adelantar un juicio de legalidad contra los referidos actos de la administración municipal que no fueron acusados, los cuales se presumen legales en los términos del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011; en consecuencia, como no han sido suspendidos o declarados nulos -o por lo menos no está demostrado-, debían ser aplicados por la CNSC. 71.
En este punto, se recuerda el argumento traído por el demandante en sus alegatos, al referir que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo inaplicó el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 al considerarlo viciado de nulidad, lo cual denotaría que «tienen una misma causa jurídica, una misma finalidad, una misma motivación y constituyen lo que la doctrina siempre ha denominado un acto complejo.
Dichos actos son interdependientes e inescindibles por lo que el vicio del primer acto contamina la legalidad de los demás haciéndolos nulos absolutamente por falta de competencia de la autoridad que expidió el primer acto administrativo, fundamento y causa de los demás». 72. Al respecto, en primer lugar, se precisa que las decisiones referidas por el demandante obedecen a medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrados por quienes fueron desvinculados con ocasión del proceso de restructuración municipal, cuyo objeto y alcance su dirige a lograr una consecuencia concreta como lo es el reintegro al servicio, lo cual dista con el de nulidad bajo estudio en la que el demandante cuestionó la legalidad de los acuerdos a través de los cuales se adelantó un concurso de méritos. 73.
Así, sin desconocer las decisiones contenciosa-administrativas que ha referido el demandante, lo cierto es que resultan ajenas al asunto bajo estudio, pues, como bien se señaló en líneas anteriores, los actos proferidos por la administración durante el proceso de reestructuración, en especial el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017, por el cual se modifica y define la estructura administrativa y funcional del municipio de Piedecuesta, y la Resolución 242 de noviembre de 2017, por medio de la cual se modifica el manual específico de funciones requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de empleados del municipio, si bien tienen una relación íntima con la convocatoria cuestiona, son autónomos e independientes. 74.
Adicionalmente, y no menos importante, pese a que el Decreto 110 del 2 de noviembre de 2017 ha sido inaplicado por algunos jueces y magistrados, no se ha declarado su nulidad por lo que sus efectos continúan vigentes en el ordenamiento jurídico. En cuanto a la presunta declaratoria de ilegalidad de la Resolución 242 de noviembre de 2017 por parte del Tribunal Administrativo de Santander advertida por el demandante en su escrito, si bien no fue posible revisar el pronunciamiento enunciado ante la falta de información concreta respecto de su origen, el cual tampoco aportó, ello no modifica el hecho de que sea un acto autónomo del concurso abierto de méritos. 75.
Pues, como se ha señalado, no se configura un acto administrativo complejo entre los manuales de funciones y la convocatoria al concurso de méritos, pues no concurren los requisitos de unidad de finalidad u objeto, de contenido ni de interdependencia. Si bien los manuales de funciones son piezas relevantes para estructurar la OPEC y diseñar las pruebas del concurso, su alcance es más amplio, ya que sirven como 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez referencia para otras formas de provisión de cargos y para el ejercicio general de las funciones públicas, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución. 76.
Por su parte, el objeto de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a establecer las disposiciones que aseguren la transparencia y objetividad del proceso de selección, regulando aspectos propios de un concurso abierto de méritos (inscripción, aplicación de pruebas, presentación de reclamaciones y recursos) que la diferencian sustancialmente de los manuales de funciones.
Así, aunque el contenido de estos influya indirectamente en la convocatoria a través de la OPEC, la competencia para reglamentar los concursos de carrera, de acuerdo con el artículo 130 de la Constitución, es exclusiva y excluyente de la CNSC, y no depende de la aprobación de ninguna otra autoridad. 77. En este sentido, la eventual ilegalidad de un manual de funciones no se transmite automáticamente al proceso de selección, y mucho menos la nulidad de aquel podría determinar la nulidad de la convocatoria.
La existencia, validez y eficacia de esta última surgen desde su expedición por la CNSC. 2.4.2. De la modificación de la OPEC 78. La parte demandante aseguró que la OPEC del Proceso de Selección 477 de 2017 – Santander contenida en el Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 fue modificada de forma extemporánea, a través de los acuerdos CNSC 20182000001846 del 15 de junio de 2018, CNSC 20181000003366 del 16 de agosto de 2018, y CNSC 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018, con desconocimiento de los artículos 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 y 2 de la Ley 909 de 2004. 79.
Se observa que el Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, en cuanto a los empleos convocados, dispuso: «[…] ARTÍCULO 10°. EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se convocar por este Concurso abierto de méritos son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 49 60 TÉCNICO 9 10 ASISTENCIAL 11 45 TOTAL 69 115 PARÁGRAFO 1: Bajo su exclusiva responsabilidad, el aspirante deberá consultar los empleos a proveer mediante este concurso de méritos en la Oferta Pública de Empleos de Carrera OPEC, registrada por la Entidad objeto del presente Proceso de Selección la cual se encuentra debidamente publicada en la página Web de la comisión Nacional del Servicios Civil www.cnsc.gov.co enlace: SIMO.
PARÁGRAFO 2 º. La OPEC que forma parte integral del presente Acuerdo, ha sido suministrada por la ALCALDIA DE PIEDECUESTA y es de responsabilidad exclusiva de esta, por lo que, en caso de presentarse diferencias por error de digitación, de transcripción o de omisión de palabras entre la OPEC u el Manual de Funciones y Competencias Laborales o los actos administrativos que la determinaron, la OPEC se corregirá dando aplicación a los previsto en el artículo 45 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta lo dispuesto em el artículo 12 del presente Acuerdo.
Así 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez mismo las consecuencias que se deriven de dichos errores o inexactitudes recaerán en la entidad que reportó la OPEC.
PARÁGRAFO 3 º. La sede de trabajo de cada uno de los empleos vacantes objeto del presente Proceso de Selección, estará determinada en la OPEC, la cual forma parte integral de este Proceso de Selección. […]». (sic) 80. Por su parte, el artículo 12 ibidem en cuanto a las modificaciones del proceso de selección determinó: «[…] ARTÍCULO 12º.
MODIFICACIÓN DEL PROCESO DE SELECCIÓN. Antes de dar inicio a la etapa de inscripciones, el Proceso de Selección podrá ser modificada o complementada, de oficio o a solicitud de la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA, debidamente justificada, aspecto que será supervisado por la CNSC y oportunamente divulgado a través de la página web www.cnsc.qov.co y/o enlace SIMO.
Iniciada la etapa de inscripciones, el Proceso de Selección sólo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de recepción de inscripciones y aplicación de las pruebas por la CNSC. Las fechas y horas no podrán anticiparse a las previstas inicialmente. Las modificaciones, respecto de la fecha de las inscripciones, se divulgarán por los mismos medios utilizados para la divulgación del Proceso de Selección, por lo menos con dos (2) dias [sic] hábiles de anticipación a la fecha de iniciación del periodo adicional.
Las modificaciones relacionadas con fechas o lugares de aplicación de las pruebas, serán publicadas en la página web www.cnsc.gov.co y/o enlace: SIMO, con por lo menos dos (2) días hábiles de anticipación a la fecha inicialmente prevista para su aplicación.
PARÁGRAFO: Sin perjuicio de lo anterior, los errores formales se podrán corregir en cualquier tiempo de oficio o a petición de parte de conformidad con lo previsto por el artículo 45 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]». (sic) 81. Directriz acorde con lo dispuesto en el artículo 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015:
ARTÍCULO 2. 2.6.4 Modificación de la convocatoria. Antes de iniciarse las inscripciones, la convocatoria podrá ser modificada o complementada en cualquier aspecto por la Comisión Nacional del Servicio Civil, lo cual deberá ser divulgado por la entidad que adelanta el proceso de selección. Iniciadas las inscripciones, la convocatoria solo podrá modificarse en cuanto al sitio, hora y fecha de recepción de inscripciones y aplicación de las pruebas, por la entidad responsable de realizar el concurso.
Las fechas y horas no podrán anticiparse a las previstas inicialmente en la convocatoria. Las modificaciones respecto de la fecha de las inscripciones se divulgarán por los mismos medios utilizados para la divulgación de la convocatoria, por lo menos con dos (2) días de anticipación a la fecha de iniciación del periodo adicional. Las relacionadas con fechas o lugares de aplicación de las pruebas, deberán publicarse por los medios que determine la entidad que adelanta el concurso incluida su página web y, en todo caso, con dos (2) días de anticipación a la fecha inicialmente prevista para la aplicación de las pruebas.
Estas modificaciones serán suscritas por el responsable del proceso de selección y harán parte del expediente del respectivo concurso. Copia de las mismas deberá enviarse a la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Comisión de Personal de la entidad correspondiente.
PARÁGRAFO. Corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil dejar sin efecto la convocatoria cuando en ésta se detecten errores u omisiones relacionadas con el empleo 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez objeto de concurso y/o la entidad a la cual pertenece, o con las pruebas o instrumentos de selección, cuando dichos errores u omisiones afecten de manera sustancial y grave el desarrollo del proceso de selección. 82.
Posteriormente, a través del Acuerdo CNSC 20182000001846 del 15 de junio de 2018, en razón a que «la ALCALDÍA DE PIEDECUESTA realizó modificación a la Oferta Pública de Empleos de Carrera – OPEC, inicialmente a la reportada a la CNSC, presentándose una variación tanto en el número de empleos como en el número de vacantes, […] en sesión del 15 de junio de 2018, se aprobó modificar los artículos 1º, 2º, 3º, 10º, 13º, 14º, 15º, 39º y 41º del Acuerdo No. 2017000000816 […]», respecto de los empleos convocados, dispuso: «[…] ARTÍCULO 10°.
EMPLEOS CONVOCADOS. Los empleos vacantes de la Oferta Pública de Empleos de Carrera -OPEC-, de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, que se convocar por este Concurso abierto de méritos son: NIVEL NÚMERO DE EMPLEOS NÚMERO DE VACANTES PROFESIONAL 64 77 TÉCNICO 2 3 ASISTENCIAL 9 29 TOTAL 75 109 […]». 83. En este estado, se observa que la modificación realizada al Acuerdo CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, específicamente a la OPEC como lo resalta el demandante, fue anterior al inició de la etapa de inscripciones, lo cual ocurrió el 16 de julio de 2018. 84.
Posterior a la referida fecha, en el marco del «Proceso de Selección 477 de 2017 – Santander», la demandada expidió los Acuerdos CNSC - 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 «por el cual se aclaran los artículos 39 y 41 de los Acuerdos No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 y - 20182000001846 del 15 de junio de 2018, […]»; y CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 «por el cual se compilan los Acuerdos No 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, 20182000001846 del 15 de junio de 2018 y 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 […]». 85.
El primero aclaró lo pertinente a los artículos 39 y 49 del acuerdo inicial, relacionados con la «PUNTUACIÓN DE LOS FACTORES DE LA PRUEBA DE VALORACIÓN DE ANTECEDENTES» y con «CRITERIOS VALORATIVOS PARA PUNTUAR LA EXPERIENCIA DE LA PRUEBA DE VALORACIÓN DE ANTECEDENTES», respectivamente. Por su parte, el segundo de los mencionados compiló el contenido de los tres acuerdos previamente expedidos. 86.
Es decir, si bien estos dos últimos acuerdos fueron proferidos con posterioridad al inicio de la etapa de inscripciones, lo cierto es que ninguno conllevó a la modificación de las reglas de la convocatoria. Circunstancia que evidencia que la actuación administrativa adelantada con ocasión del «Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de le ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”» se ajustó a los principios que rigen la administración. 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez 87.
En ese orden, de las actuaciones adelantadas por las entidades demandadas en cuanto a la oferta de empleos vacantes en el referido proceso de selección no es posible deducir el desconocimiento de los artículos 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 y 2 de la Ley 909 de 2004. Por lo tanto, el proceso de planeación del concurso no se encuentra viciado de irregularidad por este aspecto. 88.
En esa medida, el cargo formulado por el demandante sobre el presunto desconocimiento de los artículos 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 y 2 de la Ley 909 de 2004 no tiene vocación de prosperidad. 2.4. Conclusión 89. Los acuerdos (i) CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017«por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”»;
(ii) CNSC - 20182000001846 del 15 de junio de 2018 «por el cual se modifican y aclaran los artículos 1º, 2º, 3º, 10º, 13º, 14º, 15º, 39º y 41º del Acuerdo No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 […]»; (iii) CNSC - 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 «por el cual se aclaran los artículos 39 y 41 de los Acuerdos No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 y - 20182000001846 del 15 de junio de 2018, […]»; y (iv) CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 «por el cual se compilan los Acuerdos No 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, 20182000001846 del 15 de junio de 2018 y 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 […]», no desconocieron los artículos 2.2.6.4. del Decreto 1083 de 2015 ni 2 de la Ley 909 de 2004, en razón a que la modificación de la OPEC fue realizada previo al inicio de la etapa de inscripciones a la convocatoria. 90.
En consecuencia, se negará la pretensión de nulidad formulada por los demandantes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Negar la pretensión de nulidad de los acuerdos (i) CNSC - 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017«por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativo de la planta de personal de la ALCALDIA DE PIEDECUESTA, “Proceso de Selección No. 477 de 2017 – Santander”»;
(ii) CNSC - 20182000001846 del 15 de junio de 2018 «por el cual se modifican y aclaran los artículos 1º, 2º, 3º, 10º, 13º, 14º, 15º, 39º y 41º del Acuerdo No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 […]»; (iii) CNSC - 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 «por el cual se aclaran los artículos 39 y 41 de los Acuerdos No. 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017 y - 20182000001846 del 15 de junio de 2018, […]»; y (iv) CNCS - 20181000005676 del 20 de septiembre de 2018 «por el cual se compilan los Acuerdos No 2017000000816 del 22 de diciembre de 2017, 20182000001846 del 15 de junio de 2018 y 20181000003366 del 16 de agosto de 2018 […]», formulada en la 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001 03 25 000 2019 00225 00 (1405-2019) Demandante: Fredy Antonio Mayorga Meléndez demanda interpuesta por Fredy Antonio Mayorga Meléndez contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el municipio de Piedecuesta.
Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA LXRR CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.