Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2021 en la acción de tutela de la referencia. En dicha providencia, la Sala amparó los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y, en consecuencia, dejó sin efecto la sentencia de 11 de septiembre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 17001-23-31-000-2010-00036-01, al considerar que la autoridad judicial cuestionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional.
Contrario a lo considerado en forma mayoritaria por la Sala de Sección, estimo que en este caso la tutela era improcedente en lo relativo al derecho Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental al debido proceso, por existir otro medio de defensa judicial disponible para la defensa de este derecho, como es el recurso extraordinario de revisión. En la misma línea, entiendo que, aunque era procedente, debía negarse el amparo en lo relativo al derecho fundamental a la igualdad, puesto que las sentencias invocadas por la parte actora no tienen en realidad el carácter de precedentes aplicables en la jurisdicción contencioso administrativa, al tratarse de fallos de constitucionalidad emitidos por la Corte Constitucional en ejercicio de sus competencias.
En esta línea, resultan pertinentes las consideraciones consignadas en el proyecto de fallo presentado, en su momento, por mi despacho ante la Sala de la Sección Primera que se exponen a continuación:
3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la jurisprudencia constitucional1 adoptó los siguientes requisitos de carácter general, los cuales han sido acogidos por esta Corporación: “[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas 1 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas […]”.
En consideración a lo expuesto, la Sala advierte que, cuando se cuestiona una providencia judicial por medio de una acción de tutela, el demandante debe cumplir con los requisitos de procedencia. En este sentido, el éxito de la solicitud de amparo en estos eventos se encuentra supeditado al cumplimiento de los denominados requisitos generales de procedencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional ha exigido también la verificación de al menos una de las “causales específicas de procedibilidad” que representan las razones concretas por las cuales se puede acusar una providencia judicial de infringir derechos fundamentales, y a que el actor despliegue una carga argumentativa consistente en explicar las anomalías de la providencia, que se pueden enmarcar dentro de las siguientes categorías: a) El defecto material o sustantivo; b) La violación directa de la Constitución; c) El defecto fáctico; d) El defecto procedimental; e) La decisión sin motivación; f) El defecto orgánico; g) El desconocimiento del precedente, y h) El error inducido, o, como mínimo, que en la petición de amparo haga una exposición suficientemente clara de los hechos y derechos que la fundamentan, de forma tal que el juez constitucional pueda deducir, sin elucubraciones, cuál es el defecto que la parte actora reprocha de la providencia. 3.3.1.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales De conformidad con lo anterior, el análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
En ese orden, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela formulada por la parte actora en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ocasión de la sentencia de 11 de septiembre de 2020, mediante la cual se revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, le declaró responsable por la privación injusta de la libertad de las señoras María Ernestina Hernández, Luz Mery Sánchez Hernández y Mari Luz Obando Sánchez, dentro del proceso de reparación directa tramitado bajo el radicado número 17001-23-31-000-2010-00036-01. 3.3.1.1.
Requisito de subsidiariedad Conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 6 del Decreto 2591 de 19912, la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos.
Respecto al requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales, la Corte Constitucional3 ha señalado que se pueden presentar dos escenarios: i) cuando el proceso ha concluido, y ii) cuando el proceso se encuentra en curso. En el segundo de los escenarios, ha precisado que la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario.
Esta posición, que ha sido reiterada por el Tribunal Constitucional4 y que se ha acogida por esta Sección5, señala que la acción de tutela contra providencia judicial es improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad cuando: “(i) el asunto está en trámite6; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios7; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico8”. 3 Posición que se desarrolló en sentencia T-113 de 2013 y que se reiteró en sentencia T-103 de 2014 4 Corte Constitucional, Sentencia T-103 de 2014 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Radicación número: 11001-03-15-000-2017-03006-00, Actor: Fabio Nelson Flórez Tobón y otros, Sentencia de 19 de noviembre de 2018, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, Radicación número: 25000-23-42- 000-2018-02142-01, Actora: Oliva Pinzón de Castro. 6 Sentencias T-113 de 2013, T-103 de 2014, SU-695 de 2015, entre otras. 7 La Corte ha sido enfática en señalar que es deber de quien presenta una acción de tutela contra providencias judiciales haber ejercido los recursos ordinarios procedentes en aras de la protección de los derechos que se estiman conculcados.
Consultar Sentencia SU-297 de 2015. Corte Constitucional, Sentencia T-150 de 2016. 8 En la Sentencia T-396 de 2014 (M. P. Jorge Iván Palacio) al respecto se afirma lo siguiente: “Es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados.
Entonces, por vía de tutela, no es viable revivir términos de caducidad agotados, en la medida que se convertiría en un mecanismo que atentaría contra el principio de seguridad jurídica y se desnaturalizaría el propósito mismo de la acción constitucional de protección de los derechos fundamentales. Es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto.
Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador. Menos Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, se han establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela, a saber: i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y ii) cuando se pretende evitar un perjuicio irremediable.
En este último evento, se debe demostrar que el perjuicio es inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable9. En el caso bajo examen, la parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la contradicción y a la igualdad, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia de 11 de septiembre de 2020, mediante la cual la Subsección accionada revocó el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, le declaró responsable por la privación injusta de la libertad de las señoras María Ernestina Hernández, Luz Mery Sánchez Hernández y Mari Luz Obando Sánchez, dentro del proceso de reparación directa tramitado bajo el radicado número 17001-23-31-000-2010-00036-01.
La parte actora alegó que la sentencia cuestionada incurrió en: i) desconocimiento del precedente judicial, contenido en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional; ii) defecto sustantivo, por la indebida aplicación e interpretación errónea de los artículos 70 de la Ley 270 de 1996 y 63 del Código Civil; y iii) defecto fáctico, por hacer un reconocimiento extra petita del perjuicio de carácter no pecuniario denominado “daño al buen nombre”, error al que sumó el presunto desconocimiento del carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y del principio de congruencia. En lo atinente a los derechos fundamentales al debido proceso, la defensa y la contradicción judicial, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, como quiera que, conforme a la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, para la protección de estos derechos, así como por el cargo relativo a la violación del principio de congruencia, procedería el recurso aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”. 9 Sentencia T-150 de 2016 Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia, por la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA.
A este respecto, es pertinente señalar que la Corte Constitucional10 ha precisado que, cuando el vicio alegado como constitutivo de la violación del debido proceso, encuadra en la causal de revisión del numeral 5º del artículo 250 del CPACA consistente en “( ) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)", dicha situación debe ser alegada y decidida en sede del recurso extraordinario de revisión. En tal escenario, se torna improcedente la acción de tutela, la cual, dado su carácter subsidiario, se ve desplazada ante el mecanismo judicial que se tramita ante el juez ordinario.
La Sala Especial de Decisión No. 22 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 2 de febrero de 201611, destacó que, en razón a que el legislador omitió establecer las circunstancias que podían generar la nulidad de la sentencia, ha sido el juez de revisión a quien le ha correspondido determinar el contenido y alcance de esta causal.
En este sentido, luego de señalar que la jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo12 ha delimitado las circunstancias que pueden configurar la causal de revisión en estudio, teniendo en consideración lo previsto en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (hoy artículo 133 del Código General del Proceso), se precisó en la citada sentencia que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional, de suerte que ”(…) la violación al debido proceso constitucional en la sentencia es causal de revisión (…)”.
Y agregó que, en este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede dar origen a la configuración de la causal de revisión en comento13. 10 Sentencia SU-090 de 2018. 11 Proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Al respecto citó, entre otras, las siguientes sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: sentencia de mayo 7 de 2013, expediente con radicación núm. 2010-00038-00 (REV), C.P. Mauricio Torres Cuervo; y sentencia de 25 de noviembre de 2008, expediente con radicación núm. 110010315000200300135-01.
(REV-PI), C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. 13 El criterio jurisprudencial expresado en esta providencia de la Sala Especial de Decisión 22 ha sido reiterado, entre otras providencias, en las siguientes: Sala Especial de Decisión 26, sentencia de 3 de febrero de 2015, radicación número: 11001- Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, esta Corporación ha puntualizado que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, “[s]e puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]”14.
Al respecto se precisó lo siguiente: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita (…).
Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes. (…) La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda (…).
Pues bien, estas reflexiones, con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado y en la doctrina de la Corte Constitucional, ratifican la tesis según la cual la congruencia de los fallos es un elemento de validez de los mismos, cuya inobservancia configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, artículo 250, numeral 5 del CPACA […]”. 03-15-000-2011-01639-00 C.P., Olga Melida Valle de De la Hoz;
Sala 27 Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación número: 11001-03-15-000-2019-03970-00 (REV), C.P. Rocío Araujo Oñate, y Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2020, radicación número: 11001-03-25-000-2013-00034-00 (0089-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Sala Especial de Decisión 22, sentencia de 2 de febrero de 2016, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En estos casos, se aclara en la jurisprudencia del Consejo de Estado, el juez no está creando una causal diferente a las legalmente reconocidas, en la medida en que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, situación en la que el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso15.
En síntesis, bajo los anteriores criterios jurisprudenciales, esta Corporación ha señalado que la nulidad originada en la sentencia, como causal del recurso extraordinario de revisión, se configura cuando: “(…) i) se dicta sentencia, pese a que previamente se produjo la terminación del proceso, o se revive un proceso legalmente concluido; ii) se dicta sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido; iii) la sentencia se emite sin la mayoría necesaria o con la firma de más o menos jueces de los requeridos legalmente; iv) se pretermite una instancia, y ello se configura en tres escenarios: a. cuando se emite sentencia sin motivación; b. cuando se viola el principio de la non reformatio in pejus; y c. cuando se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso; v) en la sentencia se deciden aspectos que no debía resolver el juez, por carecer de jurisdicción o competencia; vi) se profiere una sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso; vii) en la sentencia se incurre en violación del derecho constitucional del debido proceso; y 15 Sala 27 Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación número: 11001-03-15-000- 2019-03970-00 (REV), C.P. Rocío Araujo Oñate.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co viii) la sentencia está afectada por falta de congruencia interna o externa”16 (Destacado fuera del texto). En el presente asunto, como ya se dijo, los argumentos de la parte actora en contra de la sentencia de segunda instancia que resolvió sobre un proceso ordinario de reparación directa, se dirigen a acreditar la vulneración del derecho al debido proceso, que no puede ser otro que el constitucional (se trata de un derecho fundamental), y la violación del principio de congruencia. Cabe mencionar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha reconocido que el recurso extraordinario de revisión es un mecanismo idóneo y eficaz para la defensa del invocado por la parte actora, esto es, el debido proceso, en los siguientes términos17: “El recurso de revisión está sujeto a unas causales taxativas que limitan su alcance a las anomalías de alta trascendencia y constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, en la cual no hay lugar a la reapertura del debate jurídico o probatorio, ni espacio para discutir el sentido del razonamiento del juez dirigido a adoptar una decisión determinada, sino únicamente a la presentación de cargos relativos a extremas injusticias o ilicitudes dentro de la decisión. En definitiva, esta institución y las causales que dan lugar a su solicitud, están diseñados como una institución procesal dirigida a la protección de los derechos a acceder a la justicia y al debido proceso.
(…) Bajo esas condiciones, en varias oportunidades la Corte ha examinado la idoneidad y eficacia del recurso extraordinario de revisión como medio de defensa respecto al desconocimiento de derechos fundamentales originado en un fallo judicial. En esta medida, ha establecido que el hecho de tratarse de un recurso extraordinario no descarta mecánicamente su eficacia. Además, la idoneidad del recurso debe valorarse teniendo en cuenta el derecho fundamental que el accionante considera vulnerado y las causales de revisión previstas en el ordenamiento legal.
En ese orden de ideas, se concluye que la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 19 de marzo de 2020, radicación número 11001-03-25-000-2013-00034-00 (0089-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 263 del 7 de mayo de 2015. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”.
(Subrayas de la Sala). En este contexto, la Sala advierte que, para discutir los argumentos que sustentan los cargos por la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, así como lo relacionado con el reconocimiento extra petita del perjuicio de carácter no pecuniario denominado “daño al buen nombre”, la parte actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA, por cuanto lo alegado, justamente, está relacionado con el desconocimiento del debido proceso constitucional y con la violación del principio de congruencia. Por consiguiente, en la medida en que en el presente asunto no se invocó ni acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, que permita de manera excepcional proceder al análisis de la acción formulada, no se cumple el requisito de subsidiariedad, razón por la cual se declarará la improcedencia de la acción de tutela, en lo relativo a los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y contradicción, y a la alegada vulneración del principio de congruencia. En lo atinente a la posible vulneración del derecho a la igualdad por el supuesto desconocimiento de precedentes judiciales aplicables, la Sección considera que se cumple este criterio, pues no existe otro mecanismo apropiado para discutir este asunto frente a la sentencia de segunda instancia. Por consiguiente, se procederá al análisis de los restantes requisitos de procedencia. 3.3.1.2.
Análisis de requisitos generales respecto del derecho a la igualdad Según lo expuesto, resta analizar los demás requisitos de procedencia del amparo constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad. En lo atinente al derecho fundamental a la igualdad, la jurisprudencia constitucional18 ha precisado que, respecto de quienes acuden a la administración de justicia, este derecho 18 Del núcleo esencial del derecho fundamental a la igualdad se desprenden, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dos mandatos básicos: otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co puede resultar afectado entre otros eventos cuando se profiere una decisión sin tener en cuenta el precedente judicial, esto es, las providencias anteriores que, debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debieron ser analizadas por la autoridad judicial para resolver el caso en estudio.
En ese sentido, la Sala estima que esta solicitud cumple con el requisito de relevancia constitucional frente al derecho a la igualdad, puesto que el reproche de la parte actora apunta a que la sentencia controvertida desconoció los precedentes judiciales fijados por la Corte Constitucional y, de igual manera, identificó cuáles son las providencias que aduce desconocidas.
De la misma forma, la Sala considera que la acción cumple con el requisito de inmediatez pues se interpuso dentro de un término razonable, comoquiera que, si bien la providencia acusada fue notificada el 10 de diciembre de 2020, lo cierto es que la misma fue objeto de una solicitud de aclaración que fue resuelta con auto de 12 de marzo de 2021, notificado el 24 de marzo siguiente, y el escrito de amparo se presentó el 17 de junio de 2021.
Finalmente, la situación que generó la presunta vulneración del derecho fundamental a la igualdad fue puntualizada en el escrito de tutela, no constituye una irregularidad procesal y, en el presente evento, no se acusa una providencia contentiva de una sentencia de tutela. En consecuencia, la Sala procederá al estudio de la solicitud de amparo frente al derecho a la igualdad por desconocimiento de precedente. 3.3.3.
Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional19, al referirse al desconocimiento del precedente, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado Corte ha identificado cuatro reglas que se derivan de los dos mandatos generales, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común;
(ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
(Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017) 19 Sentencia T-1033 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos […]”.
Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.
Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues tal actuación cabe dentro de la autonomía funcional del juez. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.3.1.
En el asunto bajo examen, la parte actora alegó que la sentencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial contenido en las sentencias C-037 de 1996 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. (i) A través de la sentencia C-037 de 1996 la Corte efectuó el control previo de constitucionalidad de la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la administración de Justicia”, en ejercicio de la competencia señalada en el numeral 8 del artículo 241 de la Constitución Política.
En esa oportunidad la Corte Constitucional analizó la exequibilidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley 270, referido a la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, y señaló que la calificación de “injusta” alude a una actuación penal abiertamente desproporcionada y violatoria de los procedimientos legales, por lo que debe realizarse siempre un análisis razonable y proporcionado de las circunstancias en que se produjo la detención. La Sala advierte que esa providencia no constituye precedente judicial para el caso bajo estudio, pues, en razón a la naturaleza pública de la acción, es claro que en esa oportunidad el objeto de litigio se circunscribió a la exequibilidad de una norma, cuestión distinta al problema jurídico resuelto mediante la sentencia cuestionada, relativo a la responsabilidad del Estado por la privación de la libertad de María Ernestina Hernández, Luz Mery Sánchez Hernández y Mari Luz Obando Sánchez.
No desconoce la Sala, sin embargo, el carácter obligatorio que tiene el pronunciamiento de la Corte Constitucional, pues con él ha fijado el significado y el sentido que tiene el artículo 68 de la Ley 270 en sentencia de constitucionalidad con efectos erga omnes. Pero ello ubica la cuestión en el análisis del defecto sustantivo y no en el desconocimiento del precedente, pues de lo que se trataría en este evento es de determinar si la providencia judicial que se ataca atiende la adecuada interpretación del artículo; asunto que sólo puede ser objeto de debate en sede de tutela si ha superado el análisis de procedencia de los requisitos generales, que aquí no ha ocurrido, pues el actor, aparte de alegar la violación a la igualdad por desconocimiento del precedente (que no es el caso), alega violación del debido proceso constitucional cuestionamiento que, como se ha dicho, no supera el requisito de la subsidiariedad, pues es asunto que debe proponer en recurso extraordinario de revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Así mismo, la Sala advierte que la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional tampoco constituye precedente judicial para este caso, puesto que, como se explicó previamente, debe existir identidad fáctica y jurídica entre el asunto decidido en la sentencia citada como tal y el caso objeto de análisis y, por ello, no es viable la aplicación del precedente cuando se comparan sentencias proferidas por la Corte Constitucional con sentencias proferidas dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en especial, cuando la sentencia que se ataca es de naturaleza contencioso administrativa y no lo es de naturaleza constitucional, en atención a que uno y otro caso tienen propósitos diferentes y abordan problemas jurídicos distintos.
En efecto, el objeto de la primera consistió en establecer, como ya se dijo, la responsabilidad del Estado, mientras que, en la segunda, radicó en la protección de derechos fundamentales. A este respecto, es del caso indicar que los tribunales de cierre, en sus respectivos ámbitos de competencia, son los llamados a estructurar los precedentes de la jurisdicción correspondiente, atendiendo la especialización constitucionalmente atribuida.
No hay precedentes verticales cuando se trata del análisis de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en la jurisdicción que encabeza, frente a las sentencias que emite la Corte Suprema de Justicia, cuando actúa como tribunal de casación, o el Consejo de Estado, cuando actúa como tribunal de cierre en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Una inteligencia distinta desdibuja por completo la estructura que ha dado la Constitución Política a la rama judicial del poder público, que reconoce expresamente la autonomía que corresponde a cada una de las jurisdicciones y respeta el ámbito de la actuación que, como consecuencia de ella, le ha encomendado a los tribunales de cierre para la seguridad jurídica.
Ello no es óbice, por supuesto, para estudiar en tutela los eventos en los cuales una sentencia que desconozca derechos humanos fundamentales sea objeto de reproche en sede constitucional, y que, como consecuencia de ello, sea la Corte encargada de la guarda de la Constitución Política la llamada a pronunciarse en esta sede sobre el tema.
Pero para ello se requiere que, en primer término, el actor acredite que en efecto los jueces violan sus derechos humanos fundamentales, o por lo menos proponga tal aserto con suficiente carga argumentativa; y que, en segundo término, cumpla con los demás requisitos generales de procedibilidad de las tutelas contra providencias judiciales, pues Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lo contrario no quedará habilitada la jurisdicción constitucional para hacer un pronunciamiento al respecto.
Así las cosas, la Sala concluye que no se configuró el desconocimiento del precedente, puesto que, como se expuso, las sentencias citadas por la parte actora en el escrito de tutela, corresponden a sentencias proferidas por la Corte Constitucional, en las cuales no se debatieron asuntos jurídicos que le competan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en ese orden, no se podían considerar como precedentes judiciales de aplicación por parte de la Sección Tercera – Subsección “B” del Consejo de Estado, en la sentencia acusada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo del derecho fundamental a la igualdad, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.” En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Radicado: 11001-03-15-000-2021-03774-00 Demandante: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fecha ut supra, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado