w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 (5638–2018) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Demandado: Fanny Leal de Gutiérrez. Temas: Acción de lesividad. Pensión gracia. Reintegro de mesadas. Buena fe. Fraude global. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección “A” procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 10 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de la referencia. I.

ANTECEDENTES. 1 1.1. Pretensiones de la demanda. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderada judicial, en la modalidad de lesividad, demandó la nulidad de la Resolución 50720 de 8 de octubre de 2008, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de Fanny Leal de Gutiérrez.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene la devolución o reintegro de los dineros pagados e indexados por concepto de pensión gracia. 1 Folios 2 a 11 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda. Indicó que Fanny Leal de Gutiérrez nació el 14 de septiembre de 1955 y prestó servicio docente con vinculación nacional desde el 8 de marzo de 1976 hasta el 8 de septiembre de 2005 y, como docente con vinculación municipal desde el 10 de septiembre de 2005 hasta el 18 de septiembre de 2006. Afirmó que con la Resolución 50720 de 8 de octubre de 2008, la liquidada Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció una pensión gracia en favor de la demandada, efectiva a partir del 14 de septiembre de 2015. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración. Argumentó que el reconocimiento pensional a favor de la docente demandada no cumple con los requisitos mínimos para ello, pues el ejercicio de su profesión se desarrolló en una inst itución educativa pública del orden nacional hasta el mes de septiembre de 2005, fecha en la que se materializó el traspaso del colegio al municipio de Tunja, por lo que no le es procedente el reconocimiento establecido por la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda. Fanny Leal de Gutiérrez guardó silencio en esta etapa procesal. 1.5. Audiencia inicial y sentencia de primera instancia. 2 El Tribunal Administrativo de Boyacá desarrolló el 7 de julio de 2016 la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio así: «Corresponde determinar si la demandada, señora Fanny Leal de Gutiérrez reunía o no los requisitos para acceder al reconocimiento de su pensión gracia, especialmente, en cuanto al tipo de vinculación a la docencia, esto es, si el tipo de vinculación era nacional o del orden territorial o nacionalizado.» 1.6.

Sentencia de primera instancia. 3 El 10 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad de la Resolución 50720 de 8 de octubre de 2008 y negó el restablecimiento del derecho pretendido. 2 Folios 132 a 135 del expediente. 3 Folios 209 a 218 del expediente. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Luego de analizar el material probatorio, concluyó que Fanny Leal de Gutiérrez no reunió la totalidad de los requisitos de la Ley 114 de 1913 para tener derecho a una pensión gracia, puesto que no es posible computar el tiempo que laboró como docente nacion al, esto es desde el 30 de marzo de 1976 al 20 de enero de 2006; además, se constató que prestó servicio como docente del orden municipal entre el 20 de enero al 27 de diciembre de 2012, tiempo insuficiente para su reconocimiento.

En cuanto al restablecimiento del derecho, consideró que la UGPP como demandante no cumplió con la carga de desvirtuar la buena fe de la docente para el momento de obtener el reconocimiento pensional, razón por la cual negó la devolución de lo pagado como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto demandado. 1.7. Recurso de apelación. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 4, por intermedio de apoderada, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar el no restablecimiento del derecho, pues consideró que la buena fe de la docente se desvirtuó cuando solicitó y percibió una pensión con el pleno conocimiento de no tener los requisitos para ello, induciendo al error de la entidad. 1.8.

Alegatos en segunda instancia. La Unidad Administrativa Especial de gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 5, presentó escrito de alegatos en el que reiteró los argumentos del recurso de apelación. Fanny Leal de Gutiérrez 6 allegó memorial en el que indicó que se opone a las pretensiones de la demanda, así mismo, precisó que la actuación que determinó el reconocimiento pensional se realizó de buena fe, siendo CAJANAL la entidad encargada de verificar los requisitos para la procedencia de la pensión gracia sin que existiera fraude o documentación falsa para su resultado. 4 Folios 220 a 223 del expediente. 5 Folios 241 y 242 del expediente. 6 Folios 244 a 247 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 7, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso 8, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante, situación que se cumple en el proceso de la referencia, razón por la cual, la competencia de la Sala se encuentra limitada a los argumentos expuestos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social como apelante único. 2.2.

Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿En el caso de la pensión gracia reconocida a favor de Fanny Leal de Gutiérrez, se encuentra probada la mala fe que habilite la devolución de las sumas percibidas como concepto de la mencionada prestación? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial. 2.3.1. El principio de la buena fe. La Constitución Política en su artículo 83 estableció que « Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C –840 de 2001, se ha pronunciado de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.

Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico.

Configurándose así la presencia de la mala fe.» Esta Corporación ya se ha pronunciado de la aplicación del principio de la Buena Fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en a quel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.»9 Para casos como el que hoy nos ocupa, la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administra tivo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.3.2.

El fraude global. La jurisprudencia, en coherencia de los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando como precedente la 9 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23-25-000-2002-13188-01 (0807 –2008). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: «[…], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formula ción de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, sit uaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar. »10 Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron a CAJANAL a reconocer una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio al servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente a de su circunscripción territorial quien en ord en de tutela le concedió la prestación. El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen entre dicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional.

En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»11 2.4.

Caso concreto. De la revisión del expediente se encuentra probado que Fanny Leal de Gutiérrez prestó servicio como docente nacional por 29 años, 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). 11 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020.

Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 9 meses y 17 días en el “Colegio de Boyacá” de Tunja entre el 30 de marzo de 1976 y el 20 de enero de 2006; así mismo, luego de protocolizado el traspaso de la institución educativa al municipio de Tunja 12, como docente municipal por 6 años, 11 meses y 7 días desde el 20 de enero de 2006 y el 27 de diciembre de 2012. 13 La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL profirió la Resolución 50720 de 8 de octubre de 2008, con la cual se reconoció y ordenó pagar una pensión gracia a partir del 14 de septiembre de 2005 a favor de la hoy demandada. 14 De lo descrito previamente, y recordando que el análisis de la segunda instancia únicamente se debe centrar en la procedencia o no de la devolución de dineros percibidos por concepto de la pensión gracia que fue declarada nula en primera instancia, la Sala observa lo siguiente: No se encontró material probatorio que lleve a desvirtuar la buena fe de la señora Fanny Leal de Gutiérrez respecto de la pensión gracia por ella percibida; de lo recopilado se observa que solicitó el reconocimiento pensional el 10 de julio de 2006 15 y que la administración se lo concedió de manera errónea, pues no cumplía con el requisito de 20 años de servicio en entidad territorial o municipal, ello es claro con las certificaciones expedidas por la institución educativa visibles a folios 83 y 84 del expediente.

La administración, en este caso la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, en su momento erró al acceder a la solicitud, pues para expedir el acto administrativo demandado debió revisar que se dieran las condiciones para ello. Al respecto, vale la pena resaltar que el fondo de pensiones contaba con la información de tiempos de servicio, así como de la institución educativa donde laboró la docente.

Así mismo, la entidad demandante, es decir la UGPP, no aportó evidencia que lleve a desvirtuar la buena fe de la demandada, únicamente se limitó a argumentar que esta actuó de manera temeraria y a “sabiendas” que no cumplía los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia, no obstante, no probó dichas afirmaciones. 12 Decreto 3176 de 9 de septiembre de 2005. 13 Folios 83 y 84 del expediente. 14 Folios 67 y 68 del expediente. 15 Folio 33 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 De acuerdo con todo lo anterior, no es procedente la solicitud de reintegro de los valores cancelados a favor de la señora Fanny Leal de Gutiérrez como restablecimiento del derecho por la declaratoria de nulidad del acto demandado, por tal razón, en concor dancia con el literal c) del numeral 1 del artículo 164 el CPACA, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5.

Costas. El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los necesarios para la práctica de la prueba pericial, transporte de expediente al superior en caso de apelación, entre otros.

Ahora bien, tratándose de la acción de lesividad, la Subsección estableció la siguiente regla: «En este caso tenemos que debido a la naturaleza del medio de control ejercido, que es el de nulidad y restablecimiento del derecho pero en la modalidad de lesividad, en tanto la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación ataca sus propios actos administrativos mediante los cuales r econoció y reliquidó una pensión gracia, es decir, la entidad pública propende por anular unos actos administrativos que, no obstante su contenido particular, dada su ilegalidad afectan igualmente intereses públicos, en la medida en que reconocen y ordenan el pago de sumas a las que el beneficiario no tiene derecho, y ello deriva en una afectación patrimonial, no sólo de la Institución pública que cometió el yerro respectivo, sino de todos los ciudadanos que aportan al sistema pensional Colombiano, es el interés superior público patrimonial el que está en juego.

Así las cosas, no es posible afirmar que la titular de la prestación que se debate sea la parte “vencida” en el litigio – como lo exige la norma-, y por ello la señora Álvarez Ponce no tiene la obligación de pagar costas en el proceso. En tal sentido, se revocará la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño.» 16 Por lo anterior, no hay lugar a condenar en costas en este proceso, pues al ventilarse un interés público, como lo es el patrimonio estatal, no es posible establecer que alguna de las partes haya resultado vencida. 16 Consejo de Estado – Sección Segunda.

Radicado 52001 -23-33-000-2012- 00050-01 (3400-2013). Sentencia de 21 de abril de 2016. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001 23 33 000 2015 00376 01 Demandante: U.G.P.P. w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP en contra de Fanny Leal de Gutiérrez.

SEGUNDO. Sin condena en costas de segunda instancia, de acuerdo con lo expresado en esta sentencia.

TERCERO. Reconocer personería al abogado Juan Carlos Ballesteros Pinzón como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, de acuerdo con el poder visible a folios 254 a 261 del expediente.

CUARTO. Efectúense las anotaciones correspondientes en el Sistema de Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y, ejecutoriada la providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado