Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante ROXANA MARTÍNEZ DEL VALLE Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Omisión probatoria. Contrato realidad. Empresas de servicios temporales. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Roxana Martínez del Valle de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 16 de diciembre de 20221, la señora Roxana Martínez del Valle interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “5.1.
PRIMERO-. Señor Magistrado, SÍRVASE tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 5.2. SEGUNDO-. Señor Magistrado, SÍRVASE dejar sin efecto la Sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B, dentro del proceso con Radicado 13001-23-33- 000-2016-00725-01 (693-2022), en su parte considerativa por medio de la cual, decidió no conceder reconocer la existencia de la relación laboral que tuvo lugar entre los años 2005 y 2015, mediante vinculación por medio de empresas de servicios temporales. 5.3.
TERCERO-. SÍRVASE realizar las órdenes que estime pertinentes en aras de garantizar mi derecho al debido proceso, con una adecuada valoración probatoria y en consecuencia, se sirva, dictar sentencia que reemplace la proferida por la sala tutelada, mediante la cual, se me garanticen los derechos vulnerados”. 2. Hechos Del expediente, se advierte como hechos relevantes los siguientes: 1 Índice 2 en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. En el año 2016, la señora Roxana Martínez del Valle presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se negó la existencia de una relación laboral, de ser reintegrada a la planta de personal de la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias y de recibir el pago de las diferencias salariales dejadas de percibir, entre otras. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Bolívar conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 13001-23-33-000-2016-00725-00. Mediante sentencia del 14 de mayo de 2021 dicha autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda. De entrada, subrayó que la señora Roxana Martínez del Valle contó con dos tipos de vinculaciones diferentes, una a través de contratos de trabajo con varias empresas intermediarias, y la otra mediante contratos de prestación de servicios con la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias.
Con relación a los contratos suscritos con las empresas de servicios temporales, el tribunal indicó lo siguiente: “si bien la actora acreditó que suscribió contratos de trabajo por el término de la realización la obra o labor con las empresas K.S.C. SUMINISTROS S.A., CONSORCIO SALUD CARIBE y COLTEMPORA S.A. lo cierto es que no se demostró un nexo contractual de la entidad demandada ESE Hospital Local Cartagena de Indias con las aludidas agencias de empleo, de las cuales se pueda colegir la posible configuración de la relación de trabajo encubierta a través de una eventual intermediación laboral; de tal manera que los contratos de trabajo que existieron entre la actora y las plurinombradas agencias de empleo; por sí solos no permiten determinar con certeza que tales servicios fueron prestados a favor de la ESE Hospital Local Cartagena de Indias y, por ende, tampoco se puede verificar si existió una relación laboral con la accionante.
Así mismo, para la Sala, no es suficiente la certificación de fecha 10 de febrero de 2009 expedida por K.S.C. SUMINISTROS S.A. en la cual informan que la señora ROXANA MARTINEZ DEL VALLE prestó sus servicios como empleada suministrada en misión en el cargo de COORDINADORA-ODONTOLOGA en la ESE HOSPITAL CARTAGENA DE INDIAS en los siguientes contratos.
(Fl. 7); pues se reitera, es necesario acompañar los contratos suscritos entre la entidad demandada y las agencias o empresas de empleos, para las cuales laboró la demandante; prueba que no se aportó al proceso; incumpliendo de esa manera la actora, con la carga que le incumbe, en los términos del artículo 167 del CGP. En este orden, de las actividades encaminadas al cumplimiento del objeto contractual contenido en los contratos laborales suscritos entre la accionante y las agencias de empleo, no se deriva una situación que acredite una subordinación con la entidad accionada; así como tampoco las liquidaciones definitivas de prestaciones sociales suscritas por KSC SUMINISTROS S.A. No. 6881 y 7252 a favor de la actora acreditan la existencia de una relación laboral entre la accionante con la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, razón por cual para esta Colegiatura no se encuentra acreditados los elementos del contrato realidad en los periodos en los cuales la actora laboró en la entidad accionada a través de las agencias de empleo K.S.C. SUMINISTROS S.A., CONSORCIO SALUD CARIBE y COLTEMPORA S.A”.
Por lo tanto, concluyó que la demandante no comprobó los elementos del contrato realidad, en los periodos en los que aquella trabajó en la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias, a través de las empresas de servicios temporales. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De otra parte, reconoció que en el periodo de 1º de marzo de 2010 hasta el 30 de septiembre de 2010, la demandante suscribió contratos de prestación de servicios directamente con la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias.
No obstante, sostuvo que, aunque se acreditó que en ese lapso existió prestación personal del servicio y remuneración, no se comprobó la subordinación y/o dependencia propia de una relación de trabajo. 2.3. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 2.4. El 1° de septiembre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B profirió sentencia de segunda instancia, en la cual coincidió con la conclusión expuesta en primera instancia sobre la insuficiencia probatoria para demostrar el contrato realidad, en el lapso en el cual la demandante laboró a través de empresas de servicios temporales.
Pero, contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo de Bolívar, concluyó que sí existió una relación laboral entre 1° de marzo hasta el 30 de septiembre de 2010, periodo en el cual la accionante suscribió contratos de prestación de servicios directamente con la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias. Con base en esas consideraciones, dispuso lo siguiente: “1.
Revócase la sentencia de 14 de mayo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (sala de decisión 7), que negó las pretensiones de la demanda incoada por la señora Roxana Margarita Martínez del Valle contra la Empresa Social del Estado Hospital Local Cartagena de Indias, conforme a la parte motiva; en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad (parcial) del oficio de 10 de mayo de 2016, mediante el cual la ESE Hospital Local Cartagena de Indias le negó a la accionante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales, de acuerdo con la motivación de esta providencia. 1.2 Como consecuencia de lo anterior, declárase la existencia de la relación laboral entre la señora Roxana Margarita Martínez del Valle y la ESE Hospital Local Cartagena de Indias desde el 1° de marzo hasta el 30 de septiembre de 2010. 1.3 Decrétase de oficio probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos prestacionales derivados de los contratos de prestación de servicios suscritos y ejecutados entre el 1° de marzo y el 30 de septiembre de 2010. 1.4 Declárase que el lapso del 1° de marzo al 30 de septiembre de 2010, laborado por la accionante bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales. 1.5 A título de restablecimiento del derecho, se condena a la Empresa Social del Estado Hospital Local Cartagena de Indias a tomar durante el tiempo comprendido entre el 1° de marzo y el 30 de septiembre de 2010 el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante (el salario legalmente sufragado a quienes desempeñaban el empleo de la planta de personal que tenga similares funciones a las que desarrollaba la demandante o los honorarios, si son mayores), mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 1.6 Las sumas adeudadas que deberá completar la entidad condenada por concepto de aportes pensionales se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación).
La fórmula que debe aplicar es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. 1.7 Niéganse las demás pretensiones de la demanda, por las razones expuestas. 2. Sin condena en costas”. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora sostuvo que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en una errónea valoración probatoria porque, en su criterio, las pruebas allegadas al medio de control eran suficientes para corroborar que en los periodos en los cuales suscribió contratos de prestación de servicios con empresas de servicios temporales sí existió una relación laboral.
Y manifestó que para acreditar el incumplimiento de la ley por parte de la empresa usuaria y de las empresas de servicios temporales bastaba “ver los periodos de tiempo y la duración que estos tuvieron, en los que estuve vinculada a la ESE Hospital Local de Cartagena”. A su juicio, esa circunstancia demostraba que la duración de dichos contratos fue superior a 6 meses, lo cual es contrario al artículo 6 del Decreto 4369 de 2006 que establece lo siguiente: “[s]i cumplido el plazo de seis (6) meses más la prórroga a que se refiere el presente artículo, la causa originaria del servicio específico objeto del contrato subsiste en la empresa usuaria, esta no podrá prorrogar el contrato ni celebrar uno nuevo con la misma o con diferente Empresa de Servicios Temporales, para la prestación de dicho servicio”.
Por ende, aseguró que no se necesita información más allá de la aportada en la demanda inicial, para acreditar el incumplimiento de la ley por parte de la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias y de las empresas de servicios temporales; y consecuentemente de la existencia de un control realidad. En suma, concluyó que las pruebas documentales aportadas al medio de control no solo comprueban que trabajó de forma ininterrumpida y bajo continua subordinación, sino también la totalidad del tiempo laborado, circunstancia desconocida por la autoridad judicial accionada. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto de 19 de diciembre de 2022, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Roxana Martínez del Valle contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; se ordenó notificar en calidad de terceros a la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias, que fue demandada en el proceso ordinario y al Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad que dictó la sentencia de primera instancia en el medio de control; y se dispuso efectuar las demás las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B manifestó que en el fallo de 1° de septiembre de 2022 están explicadas las razones que sirvieron de fundamento para la decisión adoptada. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.
La Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias sostuvo que la presentación de la demanda es una oportunidad procesal para solicitar la exhibición de documentos, en los términos del artículo 266 del Código General del Proceso. Únicamente, basta presentar la solicitud ante el juez para que este ordene a la parte demandante aportar documentos o instrumentos que se encuentran en su poder y que resultarían como medios probatorios idóneos dentro del proceso.
Por ende, sostuvo que la demandante contó con la oportunidad procesal para solicitarle al juez la exhibición de documentos a fin de demostrar las situaciones que a su juicio eran relevantes. Asimismo, también pudo solicitar a la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias los documentos que considerara necesarios, a través de una petición. Mecanismos que la demandante no ejerció. En ese sentido, manifestó que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante en el escrito de tutela.
Por el contrario, esta emitió un fallo que simplemente obedece a lo que resultó probado en el proceso. De manera que no se trató de violación de derechos fundamentales, sino de una omisión por parte de los demandantes al momento de aportar y solicitar las pruebas requeridas para poder demostrar su tesis. Por lo expuesto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Bolívar, tras detallar el trámite surtido en el medio de control, resaltó que en la sentencia controvertida se explicó que cuando se pretende el reconocimiento de una relación laboral, es carga del interesado el acreditar la subordinación, la dependencia y la remuneración por el trabajo cumplido. E indicó que la aludida subordinación no se presenta en los eventos en que se está ante una relación de coordinación entre las partes contractuales para el desarrollo de la labor encomendada.
Y de otra parte, aseguró que la decisión obedeció a que en el medio de control no se demostraron los hechos alegados en la demanda, pues “si bien se acreditó la prestación personal del servicio y la remuneración en la vinculación contractual suscitada con la accionada; no se demostró el tercer elemento de la relación laboral, esto es la subordinación como elemento determinante de la relación laboral, pues las actividades estuvieron encaminadas al cumplimiento de los contratos respectivos, dentro de un plano de coordinación”.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las 2 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales de altas Corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso.
Ahora, cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas Corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones, por lo que los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así que, la Corte Constitucional ha indicado que como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.
Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una Alta Corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por la señora María Maritza La Rotta Ruiz cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 1° de septiembre de 2022, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 13001-23-33-000-2016-00725-00/01, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B incurrió en el defecto fáctico alegado por la parte actora. 4. Requisito de relevancia constitucional y su análisis del caso 4.1.
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
(v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 4.2.
Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales. En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones.
Justamente, la Sala considera que la acción de tutela analizada se está empleando como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de los argumentos presentados en el medio de control, específicamente en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. Así, en esa oportunidad la ahora tutelante sustentó su desacuerdo con la decisión de primera instancia en que las pruebas aportadas al medio de control eran suficientes para acreditar la existencia del contrato realidad en los periodos en que suscribió contratos tanto mediante de empresas de servicios temporales, como directamente con la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias.
A lo que añadió que el solo hecho de que las vinculaciones se hayan extendido por más de 6 meses demostraba la existencia de la relación laboral, en tanto que un trabajador en misión no puede laborar por un periodo mayor a ese. Mismos argumentos expuestos en el escrito de tutela. La identidad entre los cargos se corrobora del siguiente aparte del mencionado recurso de apelación: “Desestima la Sala, los argumentos de la accionante, al manifestar, que no se demostró el nexo causal entre la entidad demandada y las empresas de prestaciones de servicios temporales, apreciación que no compartimos puesto que, del mismo cuerpo de las certificaciones anexas, claramente se extrae que, quien fungía como contratante era la ESE y la contratista, la respectiva empresa de servicios temporales.
De igual forma, en ellas se aprecia, que la demandante, figura como la trabajadora que es suministrada para laborar en favor de la usuaria, es decir, claramente surgen los 3 elementos que denotan una tercerización laboral, la empresa usuaria, la empresa de servicios temporales y el trabajador, luego entonces, diferimos de la apreciación esgrimida en la sentencia en cuanto a la ausencia de prueba del nexo causal.
Ahora bien, si bien es cierto, que la prueba, por decir, idónea, eran los contratos de prestación suscritos entre la usuaria y EST, la misma, es extremadamente difícil de obtener, por reposar en las dependencias de la encartada y con restricciones de entrega a los trabajadores, precisamente por los temores que surgen al tratarse de documentos que eventualmente, comprometerían la posición de la entidad ante reclamos como el presente.
Desde nuestra óptica y a la luz de la jurisprudencia pacífica, el solo hecho de que una empresa usuaria, hubiere requerido los servicios de un trabajador de manera permanente (10 años), desempeñando las mismas funciones, vulnerando los límites impuestos por la ley, claramente desdibuja la figura del trabajador en misión, para convertirse en un verdadero trabajador de la entidad.
Resulta extremadamente improbable, que un trabajador, preste sus servicios a una entidad por tan largo periodo de tiempo y que se repute como trabajador en misión, lógicamente esto es desdibujar la figura del trabajador en misión, en detrimento de los intereses del trabajador, y lógicamente, no puede ser premiada la entidad que actúe de esa manera.
Es más, en gracia de discusión, y aceptando la tesis esgrimida por la demandada y aceptada por el tribunal, respecto a la no demostración de la subordinación, así fuese que las labores, hubieren variado en alguna oportunidad en el transcurso de su vinculación, la norma expresamente prohíbe, que la figura del trabajador en misión, supere el término de seis meses, prorrogables por seis meses más, sin importar si sus funciones correspondieren a atención de incrementos de trabajo, como lo quiere hacer ver la encartada según los contratos suscritos (…) es más que acertado colegir, que la carga de la prueba, consistente en demostrar la ilegalidad de los contratos y de la vinculación realizada en perjuicio a mi poderdante, se cumple a cabalidad, dado que con el hecho de que la relación laboral perduró en el tiempo, solo puede demostrar el carácter propio a la entidad demandada, de las labores Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desempeñadas por la aquí demandante” (Negrillas propias).
Con base en el fragmento transcrito, la Sala observa que el reparo expuesto en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del medio de control es una reproducción del argumento desarrollado en el escrito de tutela. De manera que la tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, ya que el mismo cargo ya fue objeto de debate en el medio de control.
Al respecto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B explicó que no se allegaron los contratos suscritos entre las empresas de servicios temporales y la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias. De manera que no se acreditó los términos del vínculo y las obligaciones entre las partes. Elementos que le habrían permitido a la Subsección, según esta explicó en la sentencia atacada, determinar si hubo o no acatamiento de las normas sobre vinculación mediante empresas de servicios temporales y, consecuentemente, si existió una eventual responsabilidad solidaria con la Empresa Social del Estado Hospital Local de Cartagena de Indias.
Así lo explicó tal autoridad en la sentencia de segunda instancia: “La modalidad de trabajo a través de las empresas de servicios temporales fue objeto de análisis por esta Sala, en providencia de 6 de octubre de 201617, del siguiente modo: Entre la Empresa de Servicios Temporales y el tercero beneficiario o empresa usuaria, se genera una relación jurídica regida por un contrato de prestación de servicios, el cual debe reunir los requisitos señalados por el artículo 81 de la prementada normatividad (…) Y por último, entre la empresa usuaria y el trabajador en misión no se genera relación laboral, al no existir entre la empresa usuaria y el trabajador temporal contrato alguno, dado que entre la E.S.T. y el trabajador en misión se configura un contrato laboral, constituyéndose la Empresa de Servicios Temporales en el empleador de aquel, tal como lo dispone el artículo 71 de la Ley 50 de 1990 y por ende, asumiendo el pago de las prestaciones sociales que por ley tiene derecho el trabajador en misión ́.
En tales condiciones, las empresas de servicios temporales desarrollan una modalidad de contratación que está respaldada en la ley y no cuenta con reproche alguno siempre que se acaten a cabalidad las disposiciones que la desarrollan, en especial los eventos en que el legislador permitió que las entidades públicas puedan desarrollar su objeto mediante el uso de este tipo de herramientas.
No obstante, a pesar de que sea una modalidad laboral permitida por la ley, lo cierto es que en determinados casos, establecidos por la jurisprudencia constitucional, se genera una responsabilidad solidaria entre el dueño de la labor y el contratista que suministra los trabajadores para desarrollar su objeto, como lo son, entre otros, que (i) la empresa contratante contrata a la empresa contratista para que realice una labor o ejecute una obra que en principio correspondería efectuarla a ella, por ser una de las actividades relacionadas en su objeto social;
(ii) la empresa contratista incumple, total o parcialmente, sus deberes como empleadora, de uno o varios trabajadores que ejecutan la labor en beneficio de la empresa contratista; y (iii) la labor la ejecutó el trabajador bajo órdenes y supervisión de la empresa contratante, siguiendo lineamientos por ella establecidos o en sus instalaciones físicas y con sus recursos físicos y de personal.
Caso concreto (…) De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se desprende que (i) la demandante suscribió tres contratos de prestación de servicios con la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, como «[…] coordinador[a] de la operativización de los procesos asistenciales y actividades administrativas […]», los cuales se ejecutaron, en forma ininterrumpida, entre el 1° de marzo y el 30 de septiembre de 2010; y (ii) el 22 de abril y 13 de mayo de 2016 solicitó el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas desde el 1° de agosto de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2015, lo que le fue negado mediante oficio de 10 de mayo de 2016, porque el vínculo se dio por medio de empresas de suministro de personal, por lo que nunca hizo parte de la planta de personal de la entidad, lo que impide algún tipo de pago a su favor.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También se tiene que entre los años 2005 y 2015 la actora estuvo vinculada, mediante contratos por obra o labor contratada o a término fijo, a las empresas de servicios temporales K.S.C. Suministros S. A., Consorcio Salud Caribe S. A. y Colombiana de Temporales S. A. – Coltempora, las cuales la enviaron como trabajadora en misión a prestar servicios a la ESE Hospital Local Cartagena de Indias, en calidad de coordinadora, auditora, líder de salud y profesional universitaria en salud oral, respectivamente.
Lo primero que ha de advertirse es que, contrario a lo alegado en la demanda y el recurso de apelación, los únicos tiempos acreditados por la accionante son los descritos en el cuadro contenido en la letra a) del acápite de pruebas, toda vez que se carece de certeza acerca de las condiciones en las que prestó sus servicios a la ESE accionada en los restantes interregnos reclamados en el libelo introductorio, por cuanto si bien aportó prueba de su vinculación a empresas de servicios temporales, lo cierto es que, de acuerdo con el marco jurídico de este fallo, tal práctica es admisible en la legislación colombiana siempre que se cumplan los requisitos de ley; sin embargo, en este proceso no se incorporó documento alguno del que pueda evidenciarse esa situación, pues, como lo señaló el a quo¸ se echa de menos la información referente a la contratación entre la entidad y las empresas de servicios temporales, los términos del vínculo y las obligaciones entre las partes, con los que esta Corporación hubiese podido analizar el modo como se desarrollaron las labores, para así determinar si hubo o no acatamiento de las normas que regulan la materia y una eventual responsabilidad solidaria de la denominada empresa usuaria; y, pese a que la actora aduce en el escrito de alzada la imposibilidad de obtener esa documentación como trabajadora, tampoco la pidió en la demanda como prueba para que se hubiese ordenado a la accionada que la allegara en caso de existir, en la correspondiente oportunidad procesal.
Por tanto, los períodos de prestación de servicios acreditados fueron únicamente los probados con los contratos de prestación de servicios que aporta (…)” (Negrillas propias). Así, entonces, el cotejo entre el recurso de apelación referido, el escrito de tutela y la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B dan cuenta de que el argumento sobre la suficiencia probatoria alegada por la parte actora ya fue desestimado en el medio de control.
De ahí que no quedé duda que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria cuando la tutela se interpone frente a una providencia judicial, pues se está empleando como si la tutela fuera una instancia adicional del medio de control. 4.3. Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito.
De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales. De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan Radicado: 11001-03-15-000-2022-06752-00 Demandante: Roxana Martínez del Valle 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.
Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que no se satisface el requisito de relevancia constitucional porque, se reitera, los reproches expuestos en el escrito de tutela son una reproducción de los cargos presentados en el medio de control, puntualmente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, se declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Roxana Martínez del Valle, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Roxana Martínez del Valle, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada esta decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN