CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocantes, por Yarelis María Torres Rhenals, Yira Cecilia Vuelvas Torres, Jesús David Vuelvas Torres, Rosa Patricia Vuelvas Roncallo, María Auxiliadora Vuelvas Roncallo, Liliana Margarita Vuelvas Roncallo, Mónica Sofia Vuelvas Quintana, José Reinaldo Vuelvas Quintana y Jorge Mario Vuelvas Quintana en contra del fallo de tutela proferido el 27 de febrero de 20252 por la Sección Primera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 18 de diciembre de 20243 los accionantes radicaron tutela4 en procura de la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial, a la reparación integral, de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, los que consideran vulnerados con la providencia proferida el 30 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se confirmó la dictada el 28 de febrero de 2022 por el Juzgado 11 Administrativo de Cartagena que negó las súplicas elevadas en el medio de control No. 13001333301120180006800/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 28, con certificado 94354E3F52699742 6665D07E619E8DBE BEB78C8F276C942E 58130DF0BB6E5B71. 2 Obra sentencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 24, con certificado D5987B625333C824 B2699EE9A145AAD0 8FABC988C0FEEEEB 20CD7768D11C1266. 3 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado B4025E50485EE3D5 7D4D0FE481D285C5 11FD50E7ADE7CAEC 9E3B0CA9F9960F07. 4 Obra escrito de tutela a folios 1-17 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6F28AEA6ABCF9838 E4B098037C6B6356 78F6DF8B23848335 D42AE30BC5CFF2F7. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar 1.2.- Hechos 1.2.1.- El 1 de enero de 2009 falleció Reinaldo de Jesús Vuelvas Roncallo en un accidente de tránsito ocurrido durante un viaje en un bus de servicio público en el departamento de Bolívar.
La investigación penal por estos hechos avanzó lentamente y enfrentó múltiples dilaciones atribuibles a la inactividad del Juzgado Primero Promiscuo del Circuito de Turbaco, lo que causó que, en 2016, se decretara la prescripción del proceso. Como consecuencia, la familia de la víctima perdió la posibilidad de obtener una reparación efectiva5. 1.2.2.- En virtud de los hechos descritos, los familiares de Vuelvas Roncallo, en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda en contra de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación. Este trámite le correspondió al Juzgado 11 Administrativo de Cartagena bajo el radicado No. 13001333301120180006800. 1.2.3.- El a quo ordinario, por sentencia del 28 de febrero de 2022, negó las súplicas de la demanda, por considerar que el juicio oral no se celebró por causas ajenas al juzgado, además, los demandantes no se constituyeron como parte civil ni promovieron una acción de responsabilidad extracontractual.
Tampoco se probó que, de no haber acaecido la prescripción, los actores hubiesen obtenido una reparación patrimonial e insistió en que lo ocurrido en la acción penal únicamente afectó a ese trámite, pero no la posibilidad de ejercer acciones civiles6. 1.2.4.- Inconformes, los demandantes formularon un recurso de apelación. En providencia del 30 de abril de 20247 el Tribunal Administrativo de Bolívar confirmó la decisión criticada.
Para ello, estimó que no se configuró la pérdida de oportunidad invocada, pues los demandantes no demostraron la existencia de una expectativa cierta de obtener una indemnización a través del proceso penal. Indicó que, incluso tras la prescripción decretada en 2016, los actores conservaban la posibilidad de acudir a la jurisdicción civil, en la que tenían la opción de reclamar una indemnización hasta el 2019.
Además, reiteró que no se probó la responsabilidad delictual del conductor, lo cual 5 A folios 71-72 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6F28AEA6ABCF9838 E4B098037C6B6356 78F6DF8B23848335 D42AE30BC5CFF2F7. 6 Ibidem, a folio 73. 7 Obra sentencia a folios 69-82 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6F28AEA6ABCF9838 E4B098037C6B6356 78F6DF8B23848335 D42AE30BC5CFF2F7. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar impedía afirmar que los demandantes estuvieran en una situación jurídicamente apta para obtener el resultado esperado. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Los tutelantes consideran que se vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto la autoridad accionada desconoció la Constitución Política y las garantías establecidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, al avalar implícitamente la conducta omisiva del juez penal que, tras múltiples aplazamientos injustificados, permitió la prescripción del asunto sin sanción ni investigación disciplinaria.
Los convocantes sostuvieron que esta negligencia judicial frustró su posibilidad de acceder a una decisión de fondo sobre la responsabilidad del conductor y a una eventual indemnización. Argumentaron también que no estaban obligados a agotar otros mecanismos judiciales ante el incumplimiento flagrante de las autoridades, y que la pérdida de la oportunidad no puede desestimarse bajo formalismos.
Finalmente, afirmaron que la decisión recurrida incurrió en un defecto sustantivo y que, de no haber ocurrido tal falla, el resultado del proceso de reparación directa habría sido distinto. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) declarar vulnerados los derechos cuya omisión se alega;
(ii) dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar; y (iii) ordenar a dicha autoridad que emita una nueva decisión con pleno respeto a las garantías iusfundamentales. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 15 de enero de 2025 la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso comunicar su inicio a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación, al Juzgado 11 Administrativo de Cartagena y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Bolívar aseveró que la tutela es improcedente, porque no se cumplen los requisitos genéricos exigidos para su prosperidad.
Argumentó que no 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar se acreditó la relevancia constitucional de la controversia, pues los accionantes solo expresaron valoraciones subjetivas sobre el caso.
Sostuvo que esta reclamación es utilizada como una instancia adicional y que no se agotaron medios ordinarios como la solicitud de aclaración de la sentencia, lo cual afecta el presupuesto de subsidiariedad. Manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados, toda vez que aplicó debidamente el precedente del Consejo de Estado y respetó las reglas sobre pérdida de oportunidad.
También destacó que la decisión reprochada estuvo motivada, fue imparcial y se ajustó al ordenamiento jurídico. 2.3.- El Juzgado 11 Administrativo de Cartagena allegó el enlace virtual del expediente ordinario. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 27 de febrero de 2025, declaró improcedente el amparo.
Para ello, concluyó que los argumentos de la parte accionante se reducen a expresar su desacuerdo con la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, sin que exista relevancia constitucional. Advirtió que la tutela se presentó como un intento de reabrir el debate resuelto por el juez natural como si se tratara de una instancia adicional.
Por tanto, acotó que este escenario no sirve para reevaluar decisiones legales adoptadas según el ordenamiento jurídico. Insistió en que, como no se demostró una afectación directa al núcleo esencial de los derechos fundamentales, la acción carece de trascendencia desde una visión iusfundamental. 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, los accionantes presentaron impugnación, en la cual sostuvieron que la tutela sí reviste relevancia constitucional, pues se fundamenta en la presunta vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar.
Señalaron que el fallo censurado desconoció que se cercenó la posibilidad de obtener una indemnización ante el defectuoso funcionamiento de la justicia penal que permitió la prescripción del trámite punitivo. Rechazaron el argumento de que este depreco se planteó como una tercera instancia y aclararon que es normal que el juez constitucional analice aspectos del proceso ordinario. 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 27 de febrero de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10. 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la SU-215 de 202212, al pronunciarse sobre el requisito sub judice, advirtió que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto los reclamantes cuestionan, en esencia, que el tribunal convocado trasgredió la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos al avalar implícitamente la conducta omisiva del juez penal, lo que frustró su posible indemnización. Igualmente, alegan que omitió que no estaban obligados a acudir a otros mecanismos judiciales ante el incumplimiento evidente de las autoridades competentes y que la pérdida de oportunidad no podía descartarse por razones formales. 4.3.- Para la Sala, ab initio, se torna evidente que los cargos elevados por la parte actora no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no haberse explicado en debida forma, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado en el proceso No. 13001333301120180006800/01, como si la acción de tutela fuera una instancia adicional a ese trámite, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la providencia proferida el 30 de abril de 2024, se dilucida el siguiente análisis textual: 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar “49. En esa línea, al haber mantenido los accionantes la expectativa de lograr sus aspiraciones indemnizatorias, incluso después de la declaratoria de prescripción de la acción penal, no se configura la pérdida de oportunidad que invocan y el daño alegado resulta eventual, hipotético y no indemnizable.
Nótese: 50. El accidente de tránsito del cual fue víctima el señor Reinaldo de Jesús Vuelvas Roncallo (Q.E.P.D.) -que generó el proceso donde se declaró la prescripción de la acción penal- ocurrió el 1 de enero de 2009. Frente a ello, los actores contaban con varios mecanismos de defensa ofrecidos por nuestro ordenamiento jurídico: 51.
Primero: promover el proceso penal correspondiente de acuerdo con las Leyes 599 y 600 de 2000. 52. Ese trámite fue adelantado con instrucción de la Fiscalía General de la Nación, y en su interior se declaró la prescripción de la acción penal el día 9 de febrero de 2016; por tanto, no puede tomarse como base para mantener las esperanzas indemnizatorias de los accionantes, sea a través de incidente de reparación integral o constituyéndose como parte civil allí. 53.
Segundo: sin embargo, existe otro escenario defensivo, referido a la posibilidad de instaurar acción ordinaria civil contra la aseguradora, la empresa de transporte o el propietario del vehículo en el cual falleció el señor Reinaldo de Jesús Vuelvas Roncallo (Q.E.P.D.). 54. Ahora bien, la acción civil no había prescrito en relación con esos sujetos, cuando se terminó el proceso penal.
(…) 58. En este contexto, los actores podían apoyarse en el artículo 2536 del Código Civil el cual establece una prescripción de 10 años para la acción ordinaria civil. Entonces, si contabilizamos ese término desde el día siguiente al de ocurrencia del siniestro (2 de enero de 2009), concluimos que la demanda civil podía presentarse hasta el 2 de enero de 2019, fecha posterior a la declaratoria de prescripción de la acción penal (decretada el 9 de febrero de 2016). 59.
Así, se concluye en este segundo escenario que, luego de la declaratoria de prescripción de la acción penal, los actores conservaron la expectativa de ser indemnizados, por lo que no se configura los requisitos siguientes requisitos exigidos por la jurisprudencia para constituirse pérdida de oportunidad: (…) 61. Pues bien, lo expuesto, se opone al dicho de los apelantes, relativos a que, si bien no acudieron a la jurisdicción civil, ello no es motivo para justificar el actuar deficiente y omisivo de la administración. 62.
Al respecto, ni el a-quo ni este tribunal justifican omisión de la administración; por el contrario, la denegatoria de las pretensiones: (i) consulta el precedente judicial vertical y vinculante de obligatoria aplicación que se ha descrito en esta providencia; (ii) es la consecuencia de no probar la certeza de la pérdida de oportunidad en materia de prescripción de acción penal; y (iii) está acorde con el principio de legalidad de la función pública -artículos 121 y 122 de la constitución Nacional. 63.
Por esas mismas razones, la Sala no admite la posición de los apelantes, cuando afirman que no debe aplicarse estrictamente las subreglas jurisprudenciales que gobiernan el tema de la pérdida de oportunidad en esta clase de procesos, ya que: (i) se iría en contra de un precedente judicial sin fundamento para desobedecerlo; (ii) se desconocería la vocación probatoria de las pruebas obrantes en el expediente sobre las cuales debe fundarse la decisión judicial.
(…) 65. A propósito, lo expuesto en párrafos de arriba, demuestra que luego de la prescripción de la acción penal, los actores siguieron con la posibilidad de acudir a la jurisdicción civil, 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar escenario en el cual podían conocer las causas del fallecimiento invocado, determinar la culpabilidad y ser indemnizados. 66.
(2) Los demandantes no se encontraban en ‘una situación potencialmente apta para pretender la consecución del resultado esperado’. (…) En la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentran subreglas aplicables para determinar el cumplimiento o no al mencionado requisito. A partir de ellas, la Sala lo encuentra insatisfecho, por lo siguiente: 67. a) No se evidencian decisiones judiciales de las que se desprenda la responsabilidad del conductor del vehículo -Rafael Carrillo Marrugo-.
En efecto, el proceso se desarrolló sin que se declarara la culpabilidad del acusado, y tampoco se anunció un probable sentido de providencia condenatoria. 68. b) La parte acusada mantuvo la posibilidad de ser absuelto por ausencia de responsabilidad y de contera, la prescripción se decretó sin existir la certeza del derecho a la reparación integral.
(…) 70. Lo anterior, desacredita el argumento de los apelantes, relativo a que, antes de la declaratoria de prescripción, tenían la posibilidad de ser indemnizados a través del incidente de reparación integral”13. 4.5.- La Sala resalta que la colegiatura convocada examinó las pruebas allegadas al trámite y advirtió que no se acreditó una pérdida cierta de la oportunidad de obtener una indemnización, toda vez que, pese a la prescripción de la acción penal, los demandantes conservaban la posibilidad de ejercer una acción civil ordinaria en contra de la empresa de transporte, del propietario del vehículo o de la aseguradora conforme al término de prescripción previsto en el artículo 2536 del Código Civil.
Además, resaltó que no existían decisiones judiciales que establecieran la responsabilidad del conductor, ni se avizoraba una probable condena penal, por lo que el daño alegado resultaba hipotético y eventual. 4.6.- Resulta claro, entonces, que los peticionarios pretenden utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, la autoridad censurada examinó los elementos probatorios del proceso y concluyó que los demandantes contaban con distintas vías judiciales para reclamar la indemnización pretendida, además consideró que el daño reclamado era eventual, en tanto no existía certeza sobre una condena penal, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 13001333301120180006800/01, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 13 A folios 77-80 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 6F28AEA6ABCF9838 E4B098037C6B6356 78F6DF8B23848335 D42AE30BC5CFF2F7. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar Ahora, si bien se alega que se inobservó la Constitución Política y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dicho reproche carece de un desarrollo argumentativo sólido desde una perspectiva constitucional, puesto que la parte actora se limitó a formular esa acusación de forma genérica, sin sustentarla con suficiencia ni aportar elementos diferentes a los analizados por el tribunal referido.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatorio o de interpretación del derecho que se resolvieron previamente por el juez de la causa15. 5.- En consecuencia, se advierte que los cargos incoados en la solicitud de amparo no superan el requisito genérico de relevancia constitucional y esto hace que el depreco resulte improcedente.
En ese sentido, se confirmará la sentencia impugnada. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 27 de febrero de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con las razones ut supra. 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2024-06994-01 Accionantes: Yarelis María Torres Rhenals y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Bolívar SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado