CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 15 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 2 de octubre de 20241 María Irma Tobón Giraldo interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad que consideró vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo de Aguachica que, en providencia del 4 de abril de 2024, identificada con el radicado 20001-33-33-009-2024-00047- 00, aprobó el acuerdo de conciliación celebrado entre el municipio de San Alberto y Anuncia Sierra Caycedo ante la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar. 2.
Hechos 2.1. El 5 de marzo de 20243 se celebró audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos, en la que Anuncia Sierra Caycedo, quien obró como convocante y, el municipio de San Alberto que actuó como convocado, llegaron a un acuerdo, luego de que la entidad hubiera ofrecido la revocatoria directa de los actos administrativos que ordenaron la suspensión definitiva de las actividades económicas ejercidas por el establecimiento de comercio Wekkend Music Bar, de propiedad de la convocante. 1 Índice 1, expediente de tutela digital de primera instancia. 2 Obra en el certificado B513DB8DE2B065A2 53D54D8E8DE2F2E9 1F9C9FD1F7A9F4BA 639AF68B8C543984, índice 2. 3 Obra en el certificado F2FD42297C8400FC 060B75CA05505EB4 63C9147713AA6C6E 79B30E0B26AD05CE, índice 1 del expediente digital 20001-33-33-009-2024-00047-00 del Samai del Juzgado Primero Administrativo de Aguachica. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica 2.2.
El 4 de abril de 20244 el Juzgado Primero Administrativo de Aguachica aprobó el acuerdo conciliatorio con fundamento en que se cumplieron todos los requisitos legales para su celebración y no se encontró que fuera lesivo para los intereses ni el patrimonio público de la entidad convocada. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales por las siguientes razones: 3.1.
El acuerdo conciliatorio se logró de manera engañosa, porque no se aportó al expediente la integridad de las pruebas que generaron el cierre del establecimiento de comercio, además de que se impidió la participación de los directamente afectados por el funcionamiento de dicho negocio. Así, estimó que se indujo a error al juez ordinario. 3.2.
La Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos no era competente para conocer del asunto, toda vez que los hechos ocurrieron en el municipio de San Alberto, el cual se encuentra dentro de la Jurisdicción de las procuradurías de Bucaramanga. 3.3. Se desconoció el precedente judicial y se incurrió en una violación directa de la Constitución, debido a que no se tuvieron en cuenta las consideraciones que ha hecho la Corte Constitucional respecto a los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad. 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de legalidad, toda vez que EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE AGUACHICA, CESAR, en sentencia del 04 de abril de 2024, incurrió en el defecto ERROR INDUCIDO pues se observa que de manera premeditada y de mala fe EL MUNICIPIO DE SAN ALBERTO, CESAR, y la señora ANUNCIA SIERRA CAYCEDO presuntamente engañaron tanto al Señor Juez Primero 4 Obra en el certificado 53A9E105DA345A0F EBF91F7A19B3A9E2 64D036B74E5B6F96 566B7BF9F6A4E2AA, índice 8, ibid. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica Administrativo del Circuito de Aguachica – Cesar, como a la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar, al conducirlos a la toma de una decisión que afecta los derechos fundamentales de la suscrita y de un grupo de personas de la comunidad del Barrio Villa Prado.
Omitiendo aportarle al Juzgado en mención una serie de pruebas que indiscutiblemente de haberlas conocido el Juzgado y la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar, la decisión hubiese sido otra.
SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 04 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito De Aguachica, Cesar.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Aguachica, Cesar, que, en el término que su Honorable Despacho disponga, profiera una nueva sentencia que en derecho corresponda.
CUARTO: ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Aguachica, Cesar, para que en el término que su Honorable Despacho disponga, profiera una nueva sentencia dentro del medio de control conciliación extrajudicial con radicado 20001333300920240004700 negándose a impartir aprobación al cuerdo conciliatorio amañado celebrado entre el Municipio de San Alberto, Cesar, y la señora ANUNCIA SIERRA CAYCEDO ante la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar.
Teniendo en cuenta las nuevas pruebas que se aportan al presente escrito de tutela.”5. 5. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 3 de octubre de 20246 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar, en calidad de demandado, al Juzgado Primero Administrativo de Aguachica y, como terceros interesados, a la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar, al municipio de San Alberto y a Anuncia Sierra Caycedo7. 5.1.
El Juzgado Primero Administrativo de Aguachica8 estimó que la actora no estaba legitimada en la causa por activa, pues no fue parte dentro del trámite de conciliación extrajudicial y, en todo caso, su decisión no vulneró ningún derecho fundamental porque se limitó a verificar que el acuerdo de conciliación se ajustara al ordenamiento jurídico para proceder a aprobarlo. 5 Folios 1 – 2 del certificado B513DB8DE2B065A2 53D54D8E8DE2F2E9 1F9C9FD1F7A9F4BA 639AF68B8C543984, índice 2. 6 Obra en el certificado 06C6B75BBA56A731 E992C3E5D865FD36 4A41D24A3E81EC6F 29B2812232E367B0, índice 5 del expediente 20001233300020240026800 del Tribunal Administrativo del Cesar. 7 Los soportes de notificación obran en el índice 7, ibid. 8 Obra en el certificado 18ED0C06C4179377 1489DE69A46CFC6A E7A5630CDF49E393 A5BD97ACDC9B854D, índice 12, ibid. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica 5.2.
De su lado, el municipio de San Alberto9 señaló que la solicitud de amparo es improcedente, dado que la accionante no fue ni debía ser parte del trámite de conciliación extrajudicial, sumado a que la tutelante ya acudió a una acción de cumplimiento por los mismos hechos, la cual se encuentra pendiente de una decisión en segunda instancia, así como ha acudido reiterativamente a elevar múltiples peticiones que ya han sido resueltas.
En el mismo sentido, estimó que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, en razón a que, para proteger sus intereses, la demandante cuenta con otros mecanismos ordinarios como lo son la acción de grupo, la acción popular o la nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto administrativo que profiere una revocatoria directa. 5.3.
La Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos10, luego de rendir informe sobre las actuaciones que adelantó, indicó que con fundamento en el material probatorio que fue aportado, actuó en el marco de sus funciones, dado que revisó que el acuerdo no fuera contrario al ordenamiento jurídico, levantó la correspondiente acta y envió el asunto a los jueces administrativos para que se realizara el debido control de legalidad al respecto. 5.4.
Anuncia Sierra Caycedo11 manifestó que en el trámite conciliatorio se limitó a allegar los documentos pertinentes para controvertir los actos administrativos que había proferido el municipio, pues aquellos que extrañó la actora resultaban innecesarios para dicho fin, por lo que estimó que esta no es una razón suficiente para que el juez de tutela ordene variar el contenido ni del auto proferido por el juzgado atacado ni de la conciliación extrajudicial. 6.
Fallo de tutela de primera instancia El 15 de octubre de 202412 el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente el amparo. Consideró que la accionante no se encontraba legitimada en la causa por activa, porque no intervino en el trámite conciliatorio que pretendió atacar y, en gracia de discusión, también aseguró que no se logró superar el requisito de subsidiariedad, dado que la tutelante contaba con los medios de control 9 Obra en el certificado 335BB69343E3645E 62D7F97A7703D04B 189C44FE378BA95A F98C44BF0E2490C1, índice 13, ibid. 10 Obra en el certificado BF8506DAAD0EB239 24BFC28D5FCB5AAE 867D348CF321CCED 597935ECC034D03C, índice 15, ibid. 11 Obra en el certificado DCE500C248A024E3 D0957D24A5558E82 C09C224540898F60 78B9DADFE3235D25, índice 16, ibid. 12 Obra en el certificado 8C1DEBD759914DD3 118839643A42B35E D113CFD94EF3AAB7 C0284A5970A4262D, índice 18, ibid. 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica de protección de derechos e intereses colectivos o de reparación de los perjuicios causados a un grupo para salvaguardar los derechos que invocó como vulnerados. 7.
Razones de la impugnación 7.1. Inconforme, la parte accionante presentó13 escrito de impugnación14, en el que argumentó que no se tuvieron en cuenta las pruebas anexadas a la tutela, así mismo afirmó que sí está legitimada en la causa por activa, pues ha sido notificada en todos los procesos adelantados en contra del funcionamiento del establecimiento de comercio, sumado a que tiene la calidad de afectada por el funcionamiento ilegal de la discoteca. 7.2.
Así mismo, reiteró que la Procuraduría ante la que se adelantó el trámite conciliatorio no era competente para conocer del asunto, toda vez que los hechos ocurrieron en el municipio de San Alberto, el cual pertenece a la jurisdicción de Bucaramanga, no de Valledupar. 7.3. Sumado a ello, aseguró que los involucrados en el trámite atacado actuaron de manera privada, sin darle la oportunidad a los afectados de ejercer su derecho de defensa.
Finalmente, solicitó: “Por tal motivo, se solicita respetuosamente al señor Magistrado que conozca la presente impugnación al fallo de tutela, 20-001-23-33-000-2024-00268-0 TUTELA DEBIDO PROCESO que revise y detalle los hechos fácticos planteados y así determine configurados los presupuestos necesarios para que se REVOQUE el Fallo de Tutela del 15 de octubre del 2024 notificado el 16 de octubre-2024 proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR y, como consecuencia, se ampare el derecho fundamental al debido proceso derecho constitucional”15. 8.
Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 22 de octubre de 202416 el a quo concedió la impugnación. 13 El 21 de octubre de 2024, según certificado B8F437E8F37E6FA7 3E05FBA8C5B6D3C2 425AF16E09EBB47A B15E74F02490C73B, índice 22, ibid. 14 Obra en el certificado 9F92F6162C1D9F86 49D3E1DEC7D2587E 01E2846E14C2EB0B 9BAC8502EDF277C4, índice 22, ibid. 15 Folio 8 del certificado B7620A0F70B71558 1A3DC23BF08D1B7F 2AD952C2341F65A1 434B085C2ADE1CFD, índice 2. 16 Obra en el certificado 85945C9F8456E60B DB7B26CC75314D48 27A74F84CBDE8BF8 A1D4C3CC0BE05730, índice 2. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 15 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad17 y de procedencia18 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 4.1. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente 17 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 18 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica a quien deben reclamarse y controvertirse estas.
Así estarían definidas la legitimación en la causa por activa y por pasiva, respectivamente. 4.1.1. En materia de tutela, la legitimación en la causa tiene fundamento en el artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 que dispone que toda persona amenazada o vulnerada en sus derechos fundamentales podrá ejercer la aludida acción, por sí mismo o a través de un representante judicial; o mediante un agente oficioso, cuando el titular de las prerrogativas no esté en condiciones de promover su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa es un requisito sine qua non para que el juez constitucional pueda pronunciarse de fondo sobre el asunto puesto en su conocimiento19 y ha hecho énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados20. 4.1.2. En el caso concreto, se tiene que María Irma Tobón Giraldo reclama la protección de sus derechos fundamentales, pero, dado que no hizo parte del trámite conciliatorio 20001-33-33-009-2024-00047-00 que culminó con la decisión del 4 de abril de 2024 aprobatoria del acuerdo al que llegaron Anuncia Sierra Caycedo y el municipio de San Alberto, en el sentido en que no intervino ni ante la Procuraduría 76 Judicial I para Asuntos Administrativos de Valledupar ni ante el Juzgado Primero Administrativo de Aguachica, la Sala concuerda con las consideraciones realizadas en primera instancia, relativas a que no se logró probar que la accionante esté legitimada en la causa por activa en el presente proceso.
En este punto, no podrían obviarse los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para controvertir las supuestas irregularidades que viciaron el proceso atacado y que la actora aquí pretende denunciar, pues revisado el expediente ordinario no se encuentra que ella hubiera siquiera elevado alguna solicitud encaminada a hacerse partícipe de dicho trámite o que hubiera propuesto la nulidad del auto que imprimió legalidad al acuerdo de conciliación, por considerar que existió una indebida notificación, una falta de vinculación o de integración del contradictorio. 4.1.3.
Ahora, respecto de los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y de los documentos allegados en esta oportunidad, se debe enfatizar que en materia 19 Corte Constitucional, sentencia T-416 de 1997. 20 Corte Constitucional, sentencias T-086 de 2010, T-176 de 2011 y T-511 de 2017. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica de tutela contra providencias judiciales no basta con señalar que una determinada decisión resulta vulneradora de derechos fundamentales, sino que, como bien es sabido, es necesario que se cumpla con los requisitos generales de procedibilidad, entre los que se cuenta el de legitimación en la causa, y el hecho de que la actora informe que ha sido notificada dentro de otras actuaciones adelantadas en contra del funcionamiento del establecimiento de comercio, no es suficiente para encontrarla legitimada, ya que se está ante procedimientos independientes con finalidades distintas. 4.2.
Finalmente, en esa misma línea, como bien lo señaló el a quo, la demanda tuitiva tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad21, dado que, de estimarse que se está ante la afectación de un derecho colectivo, la demandante podría acudir al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o, si considera que se genera un daño a los derechos individuales de cada uno de los habitantes de la zona en la que opera el establecimiento de comercio, tendría a su disposición el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
De manera que, al no haberse probado el acaecimiento de un perjuicio irremediable o que la actora hubiera acudido a alguno de los mecanismos anteriormente mencionados, resulta evidente que ella no ha ejercido las vías ordinarias que el ordenamiento jurídico ha previsto para la protección de sus intereses. 5. Con fundamento en las razones expuestas, se confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente el amparo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 21 En lo relativo al requisito de subsidiariedad, el inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial.
Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable. En el primero de los casos, la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria.
Ver Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 20001-23-33-000-2024-00268-01 Accionante: María Irma Tobón Giraldo Accionado: Juzgado Primero Administrativo de Aguachica III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 15 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la improcedencia del amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado