Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el señor Pedro Nel Carrillo Guevara, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 024642 del 10 de enero de 2012 y UGM 036022 del 29 de febrero de 2012, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) E.I.C.E. en liquidación, mediante las cuales se negó el reconocimiento y pago de 1 Folios 1 al 19. 2 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara una pensión mensual vitalicia de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar al actor la pensión gracia de jubilación, por su labor como docente, desde cuando adquirió el estatus jurídico; ii) pagar las sumas adeudadas con los ajustes de valor, en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y iii) pagar las costas del proceso. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, se relataron los siguientes: i) El señor Pedro Nel Carrillo Guevara fue vinculado como docente en reemplazo de Lilia María Ballesteros, en la Institución Educativa Santa Ana del municipio de Une (Cundinamarca), a través de Decreto 2950 del 27 de julio de 1979, expedido por la Gobernación de Cundinamarca.
Cuenta con más de veinte años de servicio a favor de la educación del sector público en Colombia, que se causaron con anterioridad a la fecha en que cumplió los 50 años de edad. ii) Mediante proceso disciplinario, el demandante fue suspendido e inhabilitado para prestar sus servicios como docente, providencia que produjo efectos jurídicos a partir del 5 de julio de 2011, fecha posterior al cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia. iii) El 17 de diciembre de 2010, el señor Carrillo Guevara solicitó a CAJANAL E. I. C. E. en liquidación, el reconocimiento de la pensión gracia. Dicha petición fue negada a través de las resoluciones acusadas. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron las Leyes 4 de 1966, 114 de 1913, 116 de 1928; 37 de 1933; 91 de 1989 y 115 de 1994. 3 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos acusados vulneran las normas en que debieron fundarse, dado que se encuentra debidamente acreditado que el primer nombramiento como profesor se realizó por una entidad del orden territorial, antes del 1 de enero de 1981. ii) La entidad deniega el derecho reclamado bajo un supuesto fáctico no probado, al darle a la vinculación un estatus carente de fundamento, pues afirma que el servicio prestado al departamento de Cundinamarca fue en condición de docente nacional, pese a que ninguno de los actos de nombramiento o traslado indican tal naturaleza. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP, por medio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:2 i) El demandante estuvo vinculado durante tiempos diferentes como docente nacional y nacionalizado, es decir, durante lapsos independientes que no se pueden sumar para la obtención de la pensión gracia, en aras de evitar incurrir en la prohibición constitucional de recibir doble asignación del tesoro público. ii) La extinta Cajanal E.I.C.E no incurrió en las violaciones que se le endilgan, pues los actos acusados se encuentran ajustados a derecho y, por ende, no es procedente ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, porque el actor no cumple los requisitos exigidos por la ley, es decir, 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial, haber estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 y haber observadlo buena conducta en el ejercicio docente. 2 Folios 130 al 140. 4 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Finalmente, propuso las excepciones de inexistencia del derecho a reclamar; cobro de lo no debido; buena fe; inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; prescripción y genérica o innominada. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia del 10 de noviembre de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) En el sub examine se encuentra demostrado que la vinculación del señor Pedro Nel Carrillo Guevara, al servicio de la docencia aconteció el 31 de agosto de 1979, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1980.
Así mismo, que su vinculación tanto en establecimientos educativos oficiales pertenecientes a la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y del Departamento del Tolima, lo fue como docente nacionalizado nombrado directamente por el gobernador de cada uno de esos entes territoriales para prestar sus servicios en instituciones educativas de primaria.
Laboró un tiempo de servicio de 24 años, 5 meses y 17 días y adquirió el estatus pensional el 28 de septiembre de 2010, al cumplir los 50 años de edad. ii) En cuanto al requisito de haber desempeñado su cargo con honradez, consagración y buena conducta, se advierte dentro del plenario certificado ordinario de antecedentes, expedido por la Procuraduría General de la Nación el 28 de febrero de 2014, en el que registra una sanción disciplinaria de suspensión por el término de cuatro meses e inhabilidad especial por ese mismo periodo, impuesta en providencia del 10 de junio de 2011 por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario la Alcaldía Municipal de Soacha, con efectos jurídicos a parir del 5 de julio de 2011. 3 Folios 172 al 181. 5 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Es decir, que el derecho pensional se consolidó mucho antes de la vigencia de la sanción disciplinaria que le fue impuesta, como se acredita de los antecedentes administrativos de los actos administrativos acusados, en los que se vislumbra que para ese momento no registraba ningún tipo de sanción disciplinaria y que la única causa para negar la prestación por parte de CAJANAL E.I.C.E, está relacionada con el tiempo de servicios necesario para acceder a la prestación. Así las cosas, al demandante le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia, sin que pueda oponerse a este el hecho de haber sido objeto de sanción disciplinaria con posterioridad a la concreción de dicho derecho pensional. iii) Comoquiera que el actor elevó reclamación administrativa tendiente al reconocimiento de su derecho el 17 de diciembre de 2010, la cual dio origen a los actos administrativos enjuiciados, y presentó la demanda el 19 de mayo de 2015, debe contabilizarse el término de prescripción trienal a partir esta fecha; en ese orden, se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 19 de mayo de 2012. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la accionada interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:4 i) La liquidada Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto el demandante no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, toda vez que no cuenta con 20 años de servicios como docente nacionalizado, ni ha observado buena conducta en el ejercicio de la docencia, fue suspendido e inhabilitado, como resultado de un proceso disciplinario que se adelantó en su contra. ii) La mayoría de los cargos que desempeñó el demandante fueron designados por 4 Folios 187 al 190. 6 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara el Gobierno nacional, sin dejar de lado que prestó sus servicios como docente cofinanciado, siendo del caso advertir que los sueldos y prestaciones sociales de los docentes vinculados bajo esta modalidad están a cargo de la Nación, por consiguiente no tienen la calidad de territoriales, ni nacionalizados, sino de nacionales. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes guardaron silencio.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 5 Constancia secretarial obrante en el folio 238. 6 Ibidem. 7 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 7 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado:; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión 9 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme a la cédula de ciudadanía y al registro civil de nacimiento, el señor Pedro Nel Carrillo Guevara nació el 28 de septiembre de 1960.19 - De acuerdo con la comunicación del 30 de julio de 1979,20 el señor Pedro Nel Carrillo fue nombrado maestro de Escuela Rural del municipio de Une (Cundinamarca), por medio del Decreto departamental 2950 del 27 de julio de 1979.
Tomó posesión del cargo el 31 de agosto de 1979.21 - El Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Alcaldía Municipal de Soacha, el 12 de julio de 2012, relacionan los traslados de que fue objeto el actor, así:22 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folios 21 y 22. 20 Folio 50. 21 Folio 49. 22 Folios 38 al 40. 13 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara ➢ Por Decreto 994 del 26 de marzo de 1980 fue trasladado a la Institución Educativa Santa Ana del municipio de Arbeláez; ➢ Por Resolución 2216 del 9 de septiembre de 1981, fue trasladado a la misma institución educativa del municipio de Arbeláez; ➢ Por Decreto 2036 del 20 de mayo de 1983, fue trasladado a la Institución Educativa Santa del municipio de Fusagasugá; ➢ Por Decreto 71 del 1 de enero de 2001, fue trasladado a la Institución Educativa Santa Ana del municipio de Soacha (Cundinamarca).
Los diferentes movimientos fueron comunicados al docente, así: 14 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara 15 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara - El Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación Municipal de Fusagasugá, da cuenta del traslado 16 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara efectuado por Decreto 1053 del 13 de mayo de 1986, a la Escuela Rural Mesitas de Fusagasugá (Cundinamarca).23 - El 2 de enero de 2006, por medio del Decreto 009, el alcalde de Fusagasugá, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y con fundamento en el Convenio Interadministrativo 003 del 23 de noviembre de 2005,24 celebrado entre los municipios de Soacha y Fusagasugá, decidió «efectuar traslado por permuta libremente convenida sin solución de continuidad del docente Pedro Nel Carrillo Guevara […] para la planta de personal del municipio de Soacha.25 - El 28 de septiembre de 2009, por Decreto 1289, el gobernador del Tolima, incorporó, sin solución de continuidad, a la planta global de cargos del personal docente del departamento, financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, al señor Pedro Nel Carrillo Guevara.26 Se posesionó el 14 de octubre de 2009.27 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el señor Carrillo Guevara registra una sanción principal de suspensión por el periodo de cuatro meses y una accesoria de inhabilidad especial por el mismo término, impuesta en única instancia por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía municipal de Soacha, mediante providencia del 10 de junio de 2011, con efectos jurídicos desde el 5 de julio de 2011.28 - En respuesta al requerimiento efectuado por la Sala,29 la Secretaría de Educación Departamental del Tolima remitió los siguientes documentos: 23 Folio 41. 24 Folios 56 y 57. 25 Folios 58 y 59. 26 Folios 60 al 62. 27 Folio 64. 28 Folio 37. 29 Auto del 20 de septiembre de 2018 (folio 239). 17 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara ✓ Formato Único para la expedición de certificado de Historia Laboral, que informa que el demandante se encuentra vinculado en propiedad, como docente de primaria, con régimen de pensiones nacionalizado, incorporado mediante Decreto 1289 del 28 de septiembre de 2009, en el Plantel Educativo Central de Saldaña, y que por Resolución 074 del 15 de enero de 2010 fue designado en la Sede Central del mismo municipio.
Se anotó como observación que «la vinculación es de tipo nacionalizado, porque fue nombrado por la Gobernación de Cundinamarca con el Decreto 2950/1979 y permutó de Soacha con Decreto 255/2009».30 ✓ Acta de posesión 6964, del 31 de agosto de 1979, que da cuenta que en esta fecha el docente Carrillo Guevara se posesionó en el cargo de maestro, 30 Folios 246 y 247. 18 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara segunda categoría en el municipio de Une, nombrado por Decreto 2950 de 1979.31 ✓ Copia del Decreto 1289 del 28 de septiembre de 2009, expedido por el gobernador del Tolima, por el cual se incorporó al actor a la planta de cargos de este ente territorial.32 - Por su parte, la Secretaría de Educación de Cundinamarca, en respuesta al requerimiento de la Sala,33 remitió Formato Único para la expedición de certificado de Historia Laboral, que informa que el demandante fue vinculado en propiedad, como docente de primaria en el municipio de Une, con régimen de pensiones nacionalizado, nombrado por Decreto 2950 del 27 de julio de 1979, y los traslados de que fue objeto a los municipios de Arbeláez y Fusagasugá, por medio del Decreto 994 del 26 de marzo de 1980, de la Resolución 2216 del 9 de septiembre de 1981 y del Decreto 1053 del 13 de mayo de 1986.34 ➢ Actuación administrativa - El 17 de diciembre de 2010, el demandante peticionó ante Cajanal E.I.C.E. en liquidación el reconocimiento de la pensión gracia.35 - El 10 de enero de 2012, mediante la Resolución UGM 024642, la entidad negó la petición, con fundamento en que para el 28 de septiembre de 2010, fecha en que el docente adquirió el estatus de pensionado, «se encontraba laborando para el departamento del Tolima, con tipo de vinculación nacional».36 - El 31 de enero de 2012, el interesado interpuso el recurso de reposición procedente.37 31 Folio 248. 32 Folios 249 y 250. 33 Auto del 20 de septiembre de 2018 (folio 239). 34 Folio 253. 35 Según se extracta de la Resolución UGM 024642 del 10 de enero de 2012 (folios 23 al 27). 36 Folios 23 al 27. 37 Folios 28 al 30. 19 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara - El 29 de febrero de 2012, a través de la Resolución UGM 036022, se confirmó la decisión.38 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el recuento fáctico que antecede, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor del demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: i) El señor Pedro Nel Carrillo Guevara acreditó como tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia el período comprendido entre el 31 de agosto de 1979 y el 30 de noviembre de 2010.39 Estas vinculaciones obedecieron a nombramientos y traslados efectuados por los gobernadores de Cundinamarca y del Tolima y el alcalde de Fusagasugá. En efecto, aunque al plenario no se aportaron los citados actos, pese al requerimiento efectuado por la Sala, en los actos de comunicación respectivos por los cuales se le comunicó al actor los traslados de que fue objeto con posterioridad al nombramiento efectuado en el municipio de Une (Cundinamarca) por medio del Decreto 2950 de 1979, se indica que estos fueron expedidos por el gobernador de este ente territorial. ii) Por su parte, el traslado por permuta para el municipio de Soacha, efectuado por medio del Decreto 009 del 2 de enero de 2006, fue decretado por el alcalde de Fusagasugá en uso de sus facultades constitucionales y legales, y conforme a lo acordado en el Convenio Interadministrativo 003 del 23 de noviembre de 2005, celebrado entre los municipios de Soacha y Fusagasugá, de conformidad con lo 38 Periodo computado en los actos acusados. 39 Fecha de la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Tolima. 20 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara dispuesto sobre el particular en el artículo 22 de la Ley 715 de 2001, que regula los traslados del personal docente. iii) Asu turno, la Secretaría de Educación Departamental del Tolima certificó que el actor ostenta una vinculación en propiedad como nacionalizado.
Tal certificación, a juicio de la Sala, da cuenta, de manera inequívoca, del carácter de vinculación del educador Carrillo Guevara, dado que identifica al docente, el periodo laborado, el tipo de vinculación y las situaciones administrativas que se presentaron con especificación de los respectivos actos administrativos. Además, anotó que «la vinculación es de tipo nacionalizado, porque fue nombrado por la Gobernación de Cundinamarca con el Decreto 2950/1979 y permutó de Soacha con Decreto 255/2009».
En ese orden, el carácter de docente territorial se mantuvo durante los traslados de que fue objeto en el departamento de Cundinamarca y con la incorporación efectuada el 28 de septiembre de 2009, por Decreto 1289, por el gobernador del Tolima. Es decir, que la condición de la vinculación inicial no varió, comoquiera que no existió solución de continuidad.
De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte del señor Carrillo Guevara tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, considerados nacionales, en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
En esos términos, esta Sala ha precisado que en casos como este «El carácter nacionalizado de la designación también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 21 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite.
No obstante, dichas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los demás elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente. De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis el docente fue nombrado por una entidad territorial con posterioridad al 1 de enero de 1976 con ocasión de la nacionalización, la referida regla jurisprudencial cobra mayor importancia porque permite concluir que el tipo de vinculación fue nacionalizado. iv) El demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente con vinculaciones del orden territorial por más de 20 años y la exigencia de haber ingresado al servicio antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida. v) En torno al requisito de buena conducta que establece el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para beneficiarse de la pensión gracia, que según la apelante no ha observado el actor, se tiene que dicho concepto, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, «no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento».
Así las cosas, teniendo en cuenta que la buena conducta es un concepto jurídico indeterminado,40 pues no es posible prever el marco o los límites de su consagración, corresponde establecer «parámetros de valor» que permitan al operador en sede administrativa y judicial precisar las situaciones fácticas que le dan vigencia a efectos de restringir o no un derecho. 40 Sentencia C-371 de 2002. 22 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que acreditar tal requisito no implica per se una ausencia de antecedentes disciplinarios, es decir que pese a tenerlos, no necesariamente indica automáticamente que no se tiene buena conducta.
Se trata entonces de una valoración en conjunto de la conducta del docente durante el ejercicio de su labor, lo que exige considerar las particulares circunstancias de cada caso concreto, esto es, la levedad de la falta cometida, la reincidencia, entre otras. Todo lo anterior, para efectos de condicionar el reconocimiento del derecho, pues se insiste, este requisito debe ser aplicado en forma objetiva.41 Así, el Consejo de Estado ha señalado que debe sopesarse el largo ejercicio del empleo docente en contraste con la conducta y si esta particular situación es capaz de afectar su expectativa por ser considerada reprochable y suficiente para hacer nugatorio el derecho reclamado.42 De manera que sea necesario «evaluarse la continuidad de la trasgresión del demandante a los deberes como servidor público y la gravedad de la falta».43 Ahora bien, el artículo 29 de la Constitución Política establece que «Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable», de allí se desprende que en todo proceso sea necesario realizar un análisis de la culpabilidad, esto es, verificar si la conducta reprochable se cometió con culpa o dolo, lo que permite establecer el castigo a imponer, esto es, en el ámbito de la responsabilidad subjetiva.
Lo anterior, cobra importancia en el sub judice, pues se trata del derecho a acceder a la pensión gracia, de forma que es lógico entender que las garantías del debido proceso sean aplicadas con estricta observancia a la hora de estudiar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001- 23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 42 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 15734, M.P. Clara Forero de Castro.
Este criterio se citó en la sentencia del 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2000-02865-01(2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2022, radicado 54001 23 33 000 2015 00421 01 (0047-2017), M.P. William Hernández Gómez. 23 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Por lo tanto, en línea con lo que se ha expuesto, es necesario conocer las razones que dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al docente.
Sin embargo, al expediente no se allegó prueba alguna que le permita a esta autoridad judicial conocer los motivos por los cuales el señor Carrillo Guevara fue sancionado con suspensión del cargo por cuatro meses e inhabilidad especial por el mismo término. En este caso, la UGPP, tanto en la contestación de la demanda como en el recurso de apelación, se limitó a afirmar que el actor no ha observado buena conducta en el ejercicio de la docencia y, como se expuso, tal expresión es susceptible de acreditación por diversos medios que están al alcance de la entidad que lo alega, en virtud de lo dispuesto en el artículo 167 del CGP según el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
No obstante, no se aportó elemento alguno que acredite que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable y que no se trató de una actuación considerada de manera aislada.44 Por el contrario, el certificado de antecedentes disciplinarios expedido por la Procuraduría General de la Nación fue allegado por el demandante y en este solo se relaciona dicha anotación que, per se, no permite evidenciar la magnitud de la conducta que dio lugar a su imposición. Lo anterior es así, pues tal y como lo advirtió el a quo, este requisito como causal de pérdida del derecho a la pensión gracia, debe analizarse de forma concreta, a fin de determinar si efectivamente existió un proceder de tal envergadura, que haga nugatoria la prestación perseguida.
Sin embargo, revisado el material probatorio, la Sala resalta la ausencia de elementos que acrediten la mala conducta del demandante como lo alega la UGPP. Por lo expuesto, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada, en tanto reconoció la prestación solicitada, con efectos fiscales a partir del 19 de mayo 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001- 23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 24 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara de 2012, por prescripción trienal, como lo determinó el a quo, pues, si bien el interesado presentó la reclamación administrativa el día 17 de diciembre de 2010, la demanda se radicó el día 19 de mayo de 2015. 2.5.
De la condena en costas Teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 10 de noviembre de 2016, por el Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Pedro Nel Carrillo Guevara contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 25 Radicación: 73001 23 33 000 2015 00301 01 (1109-17) Demandante: Pedro Nel Carrillo Guevara Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVAN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.