1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., tres (03) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad electoral.
Acto de elección de representante de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – No cumple el presupuesto de relevancia constitucional. Reproches tienen como fin emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y carecen de la suficiente carga argumentativa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 16 de octubre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 17 de septiembre de 2025 el señor Juan Carlos Calderón España promovió acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad1, y se dejara sin efectos la sentencia de 31 de julio del año en curso2, emitida dentro del proceso de nulidad electoral3 que instauró contra el señor Fernando Gómez Paiba, en su condición de representante de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), para el período 2024-2027, encaminado a que se anulara su acto de elección, al configurarse diferentes vicios en el procedimiento de elección4, consagrado en la 1 También invocó la protección de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. 2 Objeto de solicitud de adición, la cual fue despachada de manera desfavorable con auto de 21 de agosto de 2025. 3 Expediente 25000-23-41-000-2024-01778-02. 4 En particular, lo relacionado con el cuórum exigido para la designación de presidente y secretaria de la reunión (mitad más uno de los votos favorables de las entidades sin ánimo de lucro presentes), la postulación de esta última como candidata habilitada, el acta en la que constan los resultados de la elección no fue firmada antes de que terminara la reunión y no fue aprobada con la mitad más uno de los mencionados votos, la tarjeta electoral no fue dada a conocer ni sometida a aprobación de los asistentes a la reunión y hubo inconsistencia entre el Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 2 Resolución 862 de 2023 expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible5. 2.
En la providencia acusada se confirmó la decisión judicial de 25 de abril de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección C negó las pretensiones de la demanda. Se precisó que (i) la elección tanto del presidente como de la secretaria de la reunión no influyeron en la designación del demandado;
(ii) si bien la persona elegida como secretaria de la reunión fue postulada con antelación como candidata habilitada, lo cierto es que no intervino ni atendió dicho llamado para proseguir con su candidatura, lo que subsanó dicha irregularidad, lo que tampoco influyó sustancialmente en la elección acusada; (iii) la presunta omisión de suscribir el acta antes de dar por finalizada la reunión, carece también de la potencialidad de impactar la elección demandada; y, (iv) no se evidencia la obligación legal de someter a aprobación de la mitad más uno la tarjeta electoral, frente a la que, si bien se presentó una falta de claridad, los reparos fueron dilucidados por el presidente de la reunión. 3.
La parte actora afirmó que no se cumplió el procedimiento establecido en el artículo 13 de la Resolución 862 de 2023. En el parágrafo 2 de dicha normativa se estipuló que todas las decisiones que no correspondan directamente a la elección del representante, pero que deban adoptarse dentro del desarrollo de la reunión convocada para tal fin, luego de su instalación, deben contar con la mitad más uno de los votos favorables de las entidades sin ánimo de lucro presentes.
Dicho presupuesto no fue colmado por los candidatos a presidente y secretario. Se requería una votación de 150 y 149,5 votos, respectivamente, por cuanto había 298 y 297 votos favorables de las entidades sin ánimo de lucro, en su orden, pero solo obtuvieron 141 y 140 respectivamente. Por tanto, el procedimiento de elección resultó viciado por inobservancia de una exigencia normativa esencial, lo cual compromete en forma insubsanable la validez del acto de elección acusado. 4.
Sin embargo, la autoridad judicial accionada no realizó una interpretación sistemática del citado precepto legal. Descontextualizó ciertos apartes, al afirmar que el parágrafo 2 no se aplicaba a las elecciones del presidente y del secretario, en razón a que están reguladas en un numeral distinto. Dicha interpretación fragmenta el artículo, al no tener en cuenta la relación integral de sus numerales como un todo.
El hecho de que la elección de presidente y secretario ocurra tras la instalación de la reunión, acto que requiere cuórum deliberatorio, debe influir en la interpretación de la mayoría requerida para elegir esos cargos. 5. También se desatendió la prohibición contenida en el numeral 3 del referido artículo 13, consistente en que el presidente o secretario no podrían ser candidatos número de votos registrados y los consignados en el acta, además de contener enmendaduras frente al resultado de la votación a favor del demandado, quien, en todo caso, no obtuvo la mayoría para resultar elegido. 5 “Por la cual se modifica el procedimiento de elección de los representantes de las Entidades sin Ánimo de Lucro ante los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales y se adoptan otras disposiciones”.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 3 a la representación de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la CAR. La señora Angie Milena Méndez Gil desde el momento en que se inscribió en la planilla para postularse como secretaria de la reunión, hasta su elección y asunción del cargo, no manifestó estar incursa en causal de inhabilidad alguna ni se abstuvo de participar en el proceso, a pesar de que, conforme al informe de resultados de 23 de agosto de 2024, ella figuraba como candidata habilitada para aspirar a dicha representación. 6.
De igual modo, se inobservó la obligación estipulada en el numeral 11 del referido precepto legal, atinente a que debía levantarse un acta en la que constaran los resultados de la elección, incluida la votación obtenida por cada uno de los candidatos, la cual debía ser suscrita por el presidente y el secretario antes de dar por finalizada la reunión de elección, lo cual no se efectuó. Es decir, no se cumplió el requisito temporal perentorio de suscribir el acta antes de finalizar la sesión, como condición de validez. 7.
Asimismo, advirtió que la tarjeta electoral dispuesta por la CAR debió ser socializada y propuesta a las entidades sin ánimo de lucro habilitadas y presentes en la reunión en aras de que fuere valorada y votada. 8. En conclusión, el procedimiento regulado en el artículo 13 de la aludida resolución es una hoja de ruta normativa de estricto cumplimiento, cuyas fases deben entenderse en forma coherente y concatenada, bajo el principio de integridad procedimental.
Por tanto, su interpretación debe realizarse con apego a los criterios literal y sistemático, conforme lo impone el ordenamiento jurídico vigente y los principios que rigen la función administrativa, en especial, los de transparencia, imparcialidad, publicidad y responsabilidad. 9. Por consiguiente, el aludido precepto legal debe ser entendido como un corpus procedimental indivisible, cuyo cumplimiento estricto es condición indispensable para dar eficacia al proceso electoral y honrar los postulados esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho, en el que el respeto por la norma no es una opción, sino una obligación funcional y ética.
B. Sentencia de primera instancia 10. Mediante sentencia de 16 de octubre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente el trámite constitucional, al no satisfacer el presupuesto de relevancia constitucional. Se sostuvo que la parte actora pretende dar continuidad al debate superado en el curso del proceso de nulidad electoral relacionado con la anulación del acto de elección objeto de control judicial. 11.
En ese sentido, se advirtió que el señor Calderón España reprocha el hecho de que no se haya interpretado en debida forma la Resolución 862 de 2023 y que se desconoció lo relacionado con el cuórum decisorio, la prohibición de que el Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 4 presidente y el secretario de la reunión participen en la elección, la indebida diligencia del acta, que el aspirante electo no cumplió con el número de votos necesarios y lo referente al tarjetón. 12.
Los anteriores reproches fueron objeto de análisis por parte de la autoridad judicial accionada, la cual a partir de una valoración en conjunto del material probatorio que obra en el proceso de nulidad electoral y el marco jurídico aplicable a la elección de representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la CAR consideraron que la reunión y el trámite de elección se ajustó a lo regulado en la mencionada resolución, sin que se evidenciara alguna irregularidad determinante que afectara la validez del acto administrativo demandado. 13.
Además, se observan similitudes en las inconformidades que se desarrollaron en la demanda de nulidad electoral y en el recurso de apelación, con los argumentos que se plantean en el escrito de tutela, lo que implica que se pretenda emplear la tutela como una instancia adicional al proceso de nulidad electoral, finalidad para la que no fue instituida.
Ello por cuanto insiste en el mismo debate relacionado con la indebida interpretación de la Resolución 862 de 2023 y la anulación del acto de elección acusado. C. La impugnación 14. La parte actora impugnó la decisión adoptada en primera instancia, sin exponer razonamiento alguno. 15. Por auto del 26 de noviembre de 2025 se declaró fundado el impedimento presentado por el magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez.
II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 16. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19916. F. Análisis del caso concreto 17. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, pues coincide con la Sección Cuarta de esta corporación en que la solicitud de amparo no supera el presupuesto de relevancia constitucional.
La argumentación desplegada por la parte actora en el escrito de tutela no resulta suficiente para dar por satisfecha dicha exigencia, por cuanto el mencionado reproche denota una simple inconformidad con la decisión 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 5 judicial acusada, en cuanto a la interpretación acogida por el juez natural de la causa frente a la norma que regulaba el caso. 18.
Los reproches de la parte actora evidencian una inconformidad con la manera como se zanjó el litigio. En ese sentido, pretende emplear esta acción como una instancia adicional de ese medio de control, con la finalidad de reabrir el debate jurídico ya definido por el juez natural de la causa. 19. La parte actora se limita a insistir que se interpretó de manera incorrecta el artículo 13 de la Resolución 862 de 2023, que preceptúa el modo como se debe desarrollar la reunión de elección de los representantes de las entidades sin ánimo de lucro ante el consejo directivo de la corporación autónoma, obviando explicar de qué manera la interpretación efectuada por el juez de la nulidad electoral comporta una afrenta a sus derechos fundamentales.
Por el contrario, su razonamiento se dirigió a que se acogiera la tesis que pregona sobre la interpretación de la aludida normativa, por resultarle contraria a sus intereses la acogida por la autoridad judicial accionada. 20. La Sala advierte que los reproches expuestos en sede de tutela fueron planteados de manera idéntica en el recurso de apelación que interpuso el tutelante contra el fallo de primera instancia. En la alzada formulada en sede ordinaria adujo, en términos generales, que (i) no hubo mayoría para elegir al presidente y a la secretaria de la reunión de elección;
(ii) la secretaria estuvo postulada como candidata habilitada para la representación de las entidades sin ánimo de lucro ante el Consejo Directivo de la CAR; (iii) no se efectuó la suscripción del acta de la reunión antes de que finalizara; y (iv) la tarjeta con los candidatos no fue sometida al conocimiento y aprobación por mayoría de la reunión. 21.
Los anteriores reproches fueron abordados por la autoridad judicial accionada, sin que se advierta algún tipo de arbitrariedad en las conclusiones a las que arribó al respecto, máxime cuando el accionante no despliega argumentación alguna tendiente a desvirtuarlas desde el plano constitucional, en razón a que el escrito de tutela comporta una reiteración de los planteamientos esbozados en la aludida alzada. 22.
Sobre el particular, se tiene que la autoridad accionada precisó que (i) la votación para presidente y secretario de la reunión se realizó, en efecto, con la mayoría de los sufragios de los asistentes, mas no con la mitad más uno de los votos de las entidades sin ánimo de lucro. Sin embargo, no se observa de qué modo esa presunta irregularidad influyó en la designación demandada, en razón a que frente el demandado no se discutieron sus calidades para desempeñarse en el cargo, ni se apeló lo concerniente a la votación que obtuvo como resultado del proceso de escrutinio realizado en la asamblea.
Es decir, no se evidencia que el desempeño del presidente y secretaria haya tenido la potencialidad de influir en los sufragantes para elegir al representante de las entidades sin ánimo de lucro, ni que ellos ostentaran algún tipo de potestad que permitiera incrementar las posibilidades del demandado Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 6 en la contienda o que impidiera a los demás candidatos acceder a esta;
(ii) si bien la señora Angie Milena Méndez Gil, quien fue designada como secretaria de la reunión, aparece en el “Informe de Resultados” incluida en el listado de candidatos habilitados y no está relacionada en quienes presentaron renuncia a su postulación, lo cierto es que no intervino ni atendió el llamado del presidente a los candidatos habilitados7.
En esa medida, se tiene que ella no continuó con su candidatura, al no expresar su voluntad de postularse, lo que subsanó la irregularidad invocada por la parte actora y, en todo caso, no se advierte su influencia sustancial en la elección del demandado, al no figurar dentro de los aspirantes finales, ni participar en la votación para la elección demandada;
(iii) no es dable determinar el momento exacto en que se firmó el acta de la reunión. Aspecto que, en todo caso, carece de la virtud de impactar la elección acusada; y (iv) en la norma que regula el desarrollo de la reunión de elección no se consagró en forma expresa que la tarjeta electoral debía ser aprobada con el cuórum deliberatorio, por lo que no se incumplió dicho precepto legal.
Además, aunque se presentó descontento de varios asistentes por falta de claridad en el tarjetón, las inquietudes fueron socializadas, frente a lo que se realizaron gestiones para absolverlas. 23. Las citadas conclusiones no involucran una indebida interpretación normativa, pues se indica que no acaecieron algunas de las falencias advertidas por la parte demandante y las que se configuraron carecían de la potencialidad de afectar la legalidad del acto de elección reprochado.
Determinación que no comporta la afectación constitucional que invoca el tutelante, en razón a que se basa en apreciaciones de una autoridad judicial que no evidencian capricho, sino que materializan el principio de autonomía judicial y se basan en el precepto legal que contiene el desarrollo de la reunión de elección, junto con el material probatorio obrante en el plenario.
Por lo que no es dable que en sede de tutela se le imponga a la autoridad accionada el alcance que se le debió otorgar a dicha norma, y con ello el sentido en que debió haber zanjado el litigio. 24. Así las cosas, las inconformidades del tutelante no demuestran afectación constitucional alguna ni contienen la suficiente carga argumentativa que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales, cuanto más si su objeto era dejar sin efectos una sentencia proferida por una Alta Corte, para cuyo propósito resulta indispensable que se acredite la configuración de una irregularidad de tal envergadura que atente de manera abierta con la Carta política.
En tal sentido, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente la solicitud de amparo. 7 Solo acudieron al llamado los señores Óscar Julián Anzola Cifuentes, Juan Carlos Calderón España, Fernando Gómez Paiba y Édgar Vásquez Hortúa y, después de la renuncia presentada por dos de ellos, se fijó la contienda entre los señores Calderón España y Gómez Paiba.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-05820-01 Accionante: Juan Carlos Calderón España Accionado: Consejo de Estado – Sección Quinta 7 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 16 de octubre de 2025, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE8 MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con aclaración de voto9 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 8 VF 9 Las razones son las mismas expuestas en la aclaración de voto presentada en el caso 11001-03-15-000- 202400057-01, respecto a la falta de sustentación de la impugnación, a pesar de que se trata de una tutela contra providencia judicial.