Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Demandantes: Carlos Eduardo Acevedo Gómez Demandados: Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, Superintendencia de Notariado y Registro, Consejo Superior de la Carrera Registral Temas: Sistemas de carrera administrativa.

Competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar el sistema general y los especiales o específicos de carrera. ACCEDE A LAS PRETENSIONES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad promovido por el señor Carlos Eduardo Acevedo Gómez, quien actúa en nombre propio, contra la Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho y Superintendencia de Notariado y Registro, Consejo Superior de la Carrera Registral, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad del Acuerdo 001 de 21 de febrero de 2013, proferido por el Consejo Superior de la Carrera Registral «por el cual se convoca y se fijan las bases del concurso de méritos para la provisión de cargos de Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral».

HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que, a través del acuerdo acusado, el Consejo Superior de la Carrera Registral convocó a concurso de méritos para la provisión de los cargos de registradores de instrumentos públicos principales, seccionales y de la totalidad de las regiones registrales del territorio nacional, vacantes a la fecha de la publicación de la 1 Folios 29 a 30 del cuaderno físico principal.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 convocatoria, así como aquellas que resultaran vacantes o que fuesen creadas durante el desarrollo del concurso o la vigencia de la lista de elegibles. Que en aplicación del mencionado acto se estableció el cronograma de actividades para la provisión de cargos de registradores de instrumentos públicos e ingreso a la carrera registral, que ha venido desarrollándose hasta el momento de presentación de la demanda, bajo la administración y dirección del Consejo Superior para la Carrera Registral.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que los actos acusados vulneraron el preámbulo y los artículos 1.°, 6.°, 122 y 130 de la Constitución Política, así como la Ley 1579 de 2012. Que el acuerdo enjuiciado es nulo por violación en las normas en que debía fundarse, toda vez que el artículo 130 superior establece que la Comisión Nacional del Servicio Civil es responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, a excepción de las de carácter especial, situación última que no se predica de la carrera registral.

Que a pesar de que la Ley 1579 de 2012 reglamentó las bases de la convocatoria del concurso de acceso a la carrera registral y los requisitos que se deben cumplir para acceder al empleo de registrador de instrumentos públicos, no existe fundamento alguno de carácter constitucional o legal que establezca que esta carrera tiene un régimen especial que excluya a la CNSC para que la vigile y administre.

Que la reglamentación del proceso de selección convocado mediante Acuerdo 001 de 21 de febrero de 2013 no puede ser desarrollada por el Consejo Superior de la Carrera Registral, pues el constituyente primario radicó dicha competencia en la Comisión Nacional del Servicio Civil. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Superintendencia de Notariado y Registro2.

Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, expresando que el artículo 85 de la Ley 1579 de 2012 le asignó funciones al Consejo Superior de la Carrera Registral para dirigir la carrera y, como órgano rector de la misma, tiene la potestad para convocar, administrar y realizar dichos concursos directamente o a través de universidades públicas o privadas.

Que la legalidad del acto demandado tiene fundamento en una facultad otorgada por la Ley 1579 de 2012, norma que establece un sistema especial de carrera administrativa, circunstancia que desvirtúa el cargo formulado por el demandante contra el Acuerdo 01 de 2013. 2 Folios 50 a 58. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que el servicio prestado por los registradores de instrumentos públicos, la definición del régimen laboral para sus empleados, así como la determinación del número de Oficinas de Registro tienen expresa determinación en el artículo 131 de la Carta, por lo que el origen de la carrera registral tiene carácter especial derivado de lo señalado por la norma superior.

Que según lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencias C-746 de 1999, C-1230 de 2005 y C-175 de 2006, el legislador está plenamente habilitado para establecer sistemas especiales de carrera, los cuales deben observar los principios y reglas que orientan el régimen general. Que en las carreras especiales de origen constitucional debe existir un órgano específico que tenga la función de administrarlas y vigilarlas diferente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como es el caso del Consejo Superior de la Carrera «Notarial», siendo justificable únicamente que la CNSC asuma dicha responsabilidad en el caso de que el legislador de manera transitoria y excepcional le asigne tal potestad.

Formuló la excepción denominada «acción indebida», pues el cargo formulado se sustentó en una supuesta vulneración del artículo 131 superior, sin embargo, es la Ley 1579 de 2012 en sus artículos 85 y 90, la que entregó la administración y vigilancia del certamen demandado al Consejo Superior y, en este sentido, si el demandante considera que ésta última disposición adolece de inconstitucionalidad debió acudir a la instancia correspondiente a través de un medio de control diferente.

Ministerio de Justicia y del Derecho3. Que la demanda carece de fundamentos para desvirtuar la presunción de legalidad del acto demandado, en la medida en que no se analizan ni incluyen argumentos concretos sobre la competencia de la CNSC y del Consejo Superior de la Carrera Registral para la vigilancia y administración de las carreras de los servidores públicos.

Tampoco explicó las diferencias que se presentan respecto de aquellas que tienen carácter especial y general, aspectos esenciales que necesariamente deben ser objeto de análisis para dar lugar a una supuesta vulneración de normas superiores como aquí se pretende. Que la carrera registral goza de un carácter especial por voluntad del mismo legislador que así lo decidió al expedir el estatuto de registro de instrumentos públicos a través de la Ley 1579 de 2012 y que dispuso en sus artículos 85 y 90 la creación del Consejo Superior de la Carrera Registral como su órgano rector, el cual convoca, administra y realiza directamente o a través de universidades legalmente establecidas, los concursos de méritos para el ingreso de los registradores de instrumentos públicos. 3 Folios 59 a 65, ídem.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que además ello, tal y como se indicó en la exposición de motivos de la mencionada ley, lo que la Constitución Política previó en el artículo 131 respecto del nombramiento de los notarios, se ha asimilado por el ordenamiento legal para el de los registradores, lo cual avala la existencia de una carrera registral especial de origen constitucional.

Propuso la excepción de falta de competencia, a efectos de que el presente asunto se remitiera a la Sección Segunda del Consejo de Estado por ser un asunto laboral. Comisión Nacional del Servicio Civil4. Que la carrera registral a que se refiere la demanda tiene fundamento en el artículo 131 superior y su desarrollo legal se dio a través de la Ley 1579 de 2012, lo que permite concluir que su régimen es de carácter especial y de origen constitucional.

Que cuando el accionante señala que debe declararse la nulidad del acto administrativo por infracción de las normas en que debía fundarse por el presunto desconocimiento de principios constitucionales está desconociendo que precisamente el Acto Legislativo 01 de 2003 le otorgó el carácter especial a dicho régimen, por tanto, el análisis realizado en la demanda es erróneo.

Planteó la excepción de falta de legitimación por pasiva, toda vez que no expidió el acto demandado ni tuvo injerencia o participación en su formación. TRÁMITE EN ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 12 de agosto de 2013 por parte de la Sección Primera de esta Corporación y, a su vez, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional formulada.

El 9 de septiembre de 2013, se negó la medida cautelar. Notificado el medio de control, las entidades demandadas contestaron en tiempo. El 21 de mayo 2014 la Sección Primera ordenó remitir el proceso a la Sección Segunda, por tratarse de un asunto de carácter laboral. Mediante providencia del 29 de marzo de 2019 se negó la solicitud de desistimiento presentada por el demandante.

El 24 de abril de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial en la que se vinculó al proceso a la Comisión Nacional del Servicio Civil; se reanudó el 28 de febrero de 2020 en la cual se declaró no probada la excepción de «acción indebida» formulada por la Superintendencia de Notariado y Registro y probada la de falta de legitimación en la causa por pasiva invocada por la CNSC, por lo que se le desvinculó del proceso.

Por auto del 6 de octubre de 2020, se prescindió la audiencia de pruebas al considerar el presente asunto de puro derecho y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 4 Folios 137 a 140 vuelto, ídem. En audiencia inicial del 24 de abril de 2019 se había ordenado su vinculación. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante5.

Insistió en que no existe fundamento constitucional ni legal para afirmar que el régimen de carrera registral es de carácter especial y, en tal sentido, no existe razón para excluir a la Comisión Nacional del Servicio Civil de su competencia para administrar o vigilar dicho concurso. Superintendencia de Notariado y Registro6 y el Ministerio de Justicia y del Derecho7, reiteraron las razones expuestas en las contestaciones.

Ministerio Público8. La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que el artículo 131 de la Constitución Política fue desarrollado por la Ley 1579 de 2012, en la cual se estableció el estatuto de registro e instrumentos públicos, así como el ingreso al servicio.

Que la mencionada ley, creó el Consejo Superior de la Carrera Registral como el ente encargado de administrar y vigilar dicha carrera especial de origen constitucional, y, en esa medida, la CNSC carece de competencia para tal fin, pues solo vigila el régimen general de carrera regulado en la Ley 909 de 2004. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Cuestión previa Del cargo formulado.

El demandante cuestionó la legalidad del citado Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013 por cuanto estimó que, si bien la Ley 1579 de 2012 asignó al Consejo Superior de la Carrera Registral la facultad para administrar y vigilar la carrera de los registradores de instrumentos públicos, es la Comisión Nacional del Servicio Civil la autoridad competente, según lo previsto por los artículos 125 y 131 superiores, pues no se trata de un sistema especial de carrera administrativa, por lo que, con base en el artículo 4.° superior, solicita inaplicar las citadas disposiciones de la Ley 1579 de 2012 y declarar la ilegalidad del acto demandado9.

Con base en el anterior razonamiento, en la demanda se esgrimió la causal de anulación por «infracción de las normas en que debía fundarse»; sin embargo, la argumentación de este cargo implica asumir el estudio de la posible «expedición irregular por falta de competencia» del Consejo Superior citado para administrar y 5 Folios 190 vuelto a 192, ídem. 6 Folios 193 a 195 vuelto, ídem. 7 Folios 202 a 210, ídem. 8 Folios 222 a 230, ídem. 9 Folio 32, ídem.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 vigilar el concurso de méritos de la carrera registral, facultades que a su vez le fueron otorgadas a través de la Ley 1579 de 2012. En consecuencia, en aras de la prevalencia del derecho de acceso a la administración de justicia y del derecho sustancial sobre el formal, del deber del juez de interpretar la demanda, aunado a que el caso que nos ocupa corresponde al medio de control de simple nulidad, cuya naturaleza es pública, se analizará en el presente asunto bajo el cargo de expedición irregular por falta de competencia. En estas condiciones, se deberá determinar si el Consejo Superior de la Carrera Registral tenía competencia para expedir el Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013 que convoca y fija las bases del concurso de méritos para la provisión de los cargos de registradores de instrumentos públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral.

Contenido de la norma acusada En razón a su extensión no se transcribirá integralmente el acto enjuiciado sino los apartes que resulten relevantes por tener relación directa con los cargos de la demanda, específicamente respecto de la competencia que alude tener el Consejo Superior de Carrera Registral para regular el concurso de los registradores de instrumentos públicos. «ACUERDO No. 001 de 201310 "Por el cual se convoca y se fijan las bases del Concurso de méritos para la provisión de cargos de Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral" EL CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA REGISTRAL En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, y en particular, las previstas en los artículos 125 y 131 de la Constitución Política de Colombia, en el artículo 90 de la Ley 1579 de 2012, y en el Acuerdo 001 de 18 de diciembre de 2012, y

CONSIDERANDO

Que el Artículo 125 de la Constitución Política de Colombia consagra que los empleos en las entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones establecidas en la misma Constitución, y que el ingreso a los cargos públicos se hará previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las calidades de los aspirantes a dichos cargos;

Que el artículo 131 de la Carta Constitucional establece que compete a la ley determinar la reglamentación del servicio público que prestan los Registradores de Instrumentos Públicos; Que el Congreso de la República expidió la Ley 1579 de 2012, por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones;

Que la Ley 1579 de 2012, en su artículo 75 dispone que el nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos debe realizarse mediante concurso de méritos; 10 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=65625 Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Que los artículos 85 y 90 de la Ley 1579 de 2012, disponen que el Consejo Superior de la Carrera Registral es el organismo rector de la Carrera y será el órgano facultado para convocar, administrar y realizar los concursos de méritos para ingresar al régimen de carrera;

Que el Plan Estratégico de la Superintendencia de Notariado y Registro trazado para el período 2012-2016, contempla la provisión de los cargos de Registradores de Instrumentos Públicos Principales y Seccionales mediante concurso de méritos; Que la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-588 de 2009 determinó que la carrera administrativa es un principio constitucional, y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, y que es el instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la administración para el manejo del elemento humano en la función pública, convirtiéndose en la regla general que admite las excepciones expresamente contempladas en la misma disposición superior, con lo que su aplicación como mecanismo para el acceso al empleo público, tiene plena justificación;

Que el anterior pronunciamiento ha sido reiterado en sentencia C-249 de 2012, estableciendo que el principio del mérito comparte el carácter de regla general correspondiente a la carrera administrativa, y que cuando se trate de proveer cargos en propiedad la selección objetiva basada en este principio debe ser la que prime, antes que cualquier otro criterio dentro del acceso, permanencia y retiro del empleo público;

Que mediante sentencia SU-913 de 2009, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional determinó que las convocatorias a los concursos de méritos se constituyen en ley para las partes y son de obligatoria aplicación y observancia, conforme a lo preceptuado en el artículo 31 de la ley 909 de 2004; Que la Honorable Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, entre otros la sentencia SU-446 de 2011, ha señalado que la lista de elegibles debe estructurarse en estricto orden de méritos de conformidad con los resultados del concurso y que los cargos que sean ofertados se proveerán en estricto orden descendente;

Que el Honorable Consejo de Estado, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2011, estableció que la viabilidad de la realización de los trámites de las convocatorias a través de internet en el marco de los concursos de méritos obedece a la necesidad de estar acorde con las exigencias actuales en torno a la inmersión del Estado en la "sociedad de la información y el conocimiento".

Siendo el uso de este medio una clara manifestación de la implementación de las nuevas tecnologías de la información y comunicación en la administración pública. Que de acuerdo con la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional, en el Estado colombiano se ha establecido la especial protección que merece el interés colectivo de las comunidades indígenas.

Esta protección constitucional prevalente es plenamente aplicable a las comunidades afrodescendientes y raizales. Que para garantizar los mecanismos tendientes al acceso de esta comunidad a la Carrera registral, se deben prever las acciones afirmativas del caso para desarrollar el principio de igualdad que las cobija en la provisión del cargo convocado en el Departamento de San Andrés y Providencia. En consecuencia se hace necesaria la garantía de prevalencia de la condición de raizal, para efectos de nombramiento e ingreso a la carrera registral, siempre y cuando el aspirante que cumpla dichas condiciones haga parte de la Lista de Elegibles.

Por lo expuesto, el Consejo Superior de la Carrera Registral, ACUERDA Capítulo I De la convocatoria Artículo 1. Convocatoria. Convóquese a Concurso de méritos para la provisión de cargos de Registradores de Instrumentos Públicos e ingreso a la carrera registral, para ocupar el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos principal, así como el cargo de Registrador de Instrumentos Públicos seccional, de la totalidad de regiones registrales del territorio nacional conforme al Artículo 73 de la Ley 1579 de 2012, vacantes a la fecha de publicación de la presente convocatoria y las que resulten vacantes o se llegaren a crear durante el desarrollo Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del concurso o la vigencia de la lista de elegibles.

Igualmente, fíjanse las bases del concurso de méritos, las cuales se establecen como reglas obligatorias para los participantes y las autoridades del concurso conforme a sus previsiones, la ley, la Constitución y demás actos administrativos que lo modifiquen o aclaren. Artículo 2. Nombramiento. El nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos lo hará el Gobierno Nacional o el Superintendente de Notariado y Registro según sea el caso, de la lista de elegibles que presente el Consejo Superior de la Carrera Registral como resultado del concurso que se convoca mediante este Acuerdo, conforme lo preceptuado en el Artículo 75 de la Ley 1579 de 2012.

Parágrafo: Los aspirantes que sean nombrados deberán acreditar al momento de su posesión los requisitos para el ejercicio del cargo mediante la documentación requerida. Capítulo II Disposiciones Generales. […] i. Carrera registral: Es un sistema especial de carrera de origen constitucional, basado en un proceso técnico de administración de personal, sustentado en el mérito, como fundamento para ingresar, permanecer y ascender en los cargos de registradores principales y seccionales de instrumentos públicos en propiedad, en orden a garantizar el derecho de todo ciudadano a acceder al desempeño de dichos cargos y lograr la eficiencia en la gestión del registro de instrumentos públicos. ii.

Registrador de instrumentos públicos: Es el funcionario público encargado de inscribir los actos, titulas y documentos sujetos a registro, que se encuentran enunciados en el artículo 4°del Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos. Así mismo, tienen a su cargo el funcionamiento técnico y administrativo de las respectivas Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, conforme a lo establecido en el artículo 92 de la Ley 1579 de 2012. iii.

Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos Principales: Son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, en cabecera de cada circulo registral, con sede en las capitales departamentales y en el Distrito Capital o donde el Gobierno Nacional así lo determine, con el objetivo de cumplir con lo que ordena la ley en lo correspondiente al registro de instrumentos público. iv.

Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos Seccionales: Son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro, que a su vez dependen de las oficinas principales de registro de instrumentos públicos, con sede en los municipios que el gobierno nacional determine, con el objetivo de cumplir con lo que ordena la ley en lo correspondiente al registro de instrumentos públicos. v. Cargos públicos de dirección, manejo y control: Son aquellos cargos de la función pública que posean las facultades de autoridad civil, política o de dirección administrativa. […] vi.

Funciones registrales: Son todas aquellas actividades inherentes a la prestación del servicio público registral que prestan los Registradores de Instrumentos Públicos, en consecuencia, ejercen funciones registra les todos aquellos servidores públicos que de acuerdo con el manual de funciones, requisitos y competencias laborales de la SNR, tienen a su cargo el desarrollo de funciones jurídicas en el proceso de registro inmobiliario en primera o segunda instancia. Para efectos de este concurso, se entenderá que cumplen funciones registrales, los siguientes: 1.

Registradores de Instrumentos Públicos Delegados. 2. Coordinadores de Grupos Jurídicos de las Oficinas de Registro. La oficina de talento humano de la Superintendencia de Notariado y Registro, será la dependencia autorizada para expedir las certificaciones relativas a las funciones registrales e incluirá la fecha específica del inicio y terminación del cumplimiento de dichas funciones.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 vii. Funciones notariales: Es la prestación del servicio público notarial ejercida por los notarios del país, igualmente la ejercen los funcionarios diplomáticos a los cuales se les haya atribuido esta función fuera del territorio nacional.

Esta función en los términos del estatuto notarial y la jurisprudencia constitucional vigente, solamente se encuentra en cabeza del notario al ser este un particular en ejercicio de la función pública permanente fedataria, al cual se le ha dado el carácter de autoridad, lo anterior en desarrollo del principio de descentralización por colaboración. viii.

Judicatura: Es aquella que se predica de quien haya ejercido el cargo de juez o fiscal en cualquier jurisdicción excepto los jueces de paz. También se predica de quien haya sido delegado por el Ministerio Público en cualquier jurisdicción de la Rama Judicial. ix. Profesorado universitario en derecho: Es el que ejercen los docentes de materias o asignaturas jurídicas, sin importar el programa en el que se dicte, siempre y cuando la misma se imparta en programas profesionales ofrecidos por universidades debidamente reconocidas por el Ministerio de Educación Nacional de Colombia. x. Ejercicio de la profesión de abogado: Es el desarrollo de las actividades propias del Derecho, ejercidas con posterioridad al grado de abogado.

Artículo 6. Entidad Responsable. El Consejo Superior de la Carrera Registral es el órgano rector del Concurso de méritos para la provisión de cargos de Registradores de Instrumentos Públicos e ingreso a la carrera registral. En virtud de sus competencias define los procedimientos, reglamentos y aprueba los resultados de cada una de las etapas del concurso.

Artículo 7. Entidades que intervienen en el concurso. En su calidad de organismo técnico y como apoyo administrativo directo del Consejo Superior de la Carrera Registral, la Superintendencia de Notariado y Registro, podrá suscribir con las universidades públicas o privadas legalmente establecidas, los convenios o contratos necesarios para la operación del Concurso.

Entre otras actividades el Operador Técnico y Científico contratado es el encargado del diseño. aplicación y evaluación de los instrumentos y procedimientos de selección y la organización logística para el desarrollo del mismo. desde la etapa de convocatoria hasta la entrega de la lista de elegibles. Parágrafo Primero: Para la construcción del banco de preguntas de la prueba escrita el Consejo Superior de la Carrera Registral podrá solicitar la participación de universidades legalmente establecidas en Colombia de carácter público o privado.

Cada una de las universidades seleccionadas diseñará, bajo la supervisión y apoyo del Operador Técnico y Científico del concurso, un banco de preguntas clasificadas por grado de dificultad. En aras de garantizar la transparencia de la prueba de conocimientos, ninguna de las universidades constructoras del banco de preguntas podrá encargarse del proceso de aplicación y evaluación técnica de los instrumentos de selección. ni de la organización logística.

Estas actividades serán ejecutadas directa y exclusivamente por el Operador Técnico y Científico contratado. Parágrafo Segundo: Ni el Consejo Superior de la Carrera Registral, ni la Superintendencia de Notariado y Registro, ni los concursantes tendrán acceso a los bancos de preguntas que entreguen las entidades mencionadas en el parágrafo primero. La validación de las preguntas se realizará según parámetros técnicos y científicos determinados por el Operador Técnico y Científico del concurso quien será el responsable de su custodia y confidencialidad.

(Negrillas y mayúsculas del texto original). La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo La competencia es una entre muchas manifestaciones del principio de legalidad y, por tanto, una limitación al ejercicio del poder, y una consecuencia lógica del sometimiento del Estado al Derecho. Según el cual, mientras que a los particulares Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 todo les resulta permitido salvo lo expresamente prohibido, a la administración todo le está proscrito excepto lo permitido por el legislador11.

En otras palabras, mientras que los primeros se rigen por la autonomía de la voluntad, la segunda se ciñe a la competencia como requisito de su actuación válida. En la Constitución Política, este se encuentra implícito en los artículos 6.°, 121 y 122, disposiciones que tienen en común, que la administración y sus representantes actúan sujetos al ordenamiento.

Dromi define la competencia como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»12. En este sentido, la competencia es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

Ahora, el proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para que, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales que produzcan efectos jurídicos. Para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que a la autoridad de quien emana, le haya sido atribuida: vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión13, y atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal.

La competencia administrativa se determina entonces a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.

En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará 11 La idea de que la regla general es la incompetencia y la excepción es la competencia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal. Íntegra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público.

Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cassagne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico).

Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exigencia de norma expresa para fundar la competencia resulta insoslayable […]» (CASSANGNE, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191). 12 DROMI, Roberto. El acto administrativo. 3a ed. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 2000. p. 57. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 2 de julio de 2020, radicado: 11001- 03-25-000-2017-00032-00(0098-17) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018).

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos, al señalar que toda persona podrá solicitar que se anulen aquellos que «[…] hayan sido expedidos […] sin competencia».

Conviene anotar que las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos son aquellas vigentes al momento de hacer uso de la respectiva facultad de producción normativa14. De la carrera administrativa El artículo 125 constitucional establece el principio del mérito a través del sistema de carrera, último que se establece como la regla general del empleo público, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley.

De igual manera, esta norma dispone que todo tipo de cargo cuyo nombramiento no se encuentre regulado en la Constitución o en la ley debe hacerse mediante concurso público. En términos de derecho administrativo laboral, la carrera puede definirse como un sistema técnico de administración del empleo en el que el criterio esencial en la provisión de cargos públicos está dado por el mérito y la calidad de los aspirantes, lo que redunda no solo en beneficio del interés general y de los fines del Estado, quien tendrá a su servicio a los más calificados, sino también en el de los trabajadores, a quienes de esta forma se les garantiza estabilidad laboral e igualdad de oportunidades de cara al empleo15.

El mérito es un principio que, por disposición del constituyente y del legislador, se encuentra inserto en la esencia misma de los empleos de carrera, emergiendo como una de las formas en las que se proyecta la satisfacción de las necesidades del servicio y de los intereses de la comunidad pues, el hecho de que las calidades intelectuales, académicas y laborales aparezcan como criterios inherentes en su provisión, se encuentra tanto a favor de los empleados como en beneficio del Estado.

Entendido así, el criterio de mérito concreta los principios de la función administrativa de transparencia, moralidad, imparcialidad e igualdad toda vez que permite asegurar que la función pública sea desarrollada por los mejores y más 14 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 15 En este sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 12 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-25-000-2013-00174-00 (0419-2013).

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 capacitados funcionarios. Igualmente, asegura el derecho a la igualdad de trato y de oportunidades, sobre la base de criterios objetivos de modo que cualquier persona que cumpla con los requisitos constitucionales y legales puede concursar en igualdad de condiciones para acceder a determinado cargo16.

En este orden, se concluye que la Constitución de 1991 consideró como elemento fundamental del ejercicio de la función pública el principio del mérito y que previó a la carrera, como un mecanismo general de vinculación; en el marco del cual, el concurso público se constituye en un instrumento adecuado para que, bajo parámetros objetivos, no discriminatorios, transparentes y claros, se garantice la selección de las personas mejor cualificadas integralmente.

De los sistemas de carrera Según la jurisprudencia constitucional17 y de esta Corporación18, el ordenamiento jurídico colombiano permite advertir que la carrera administrativa en Colombia se organiza en tres grandes categorías o modalidades: i) El sistema general de carrera, al que hace referencia el artículo 125 de la Constitución, regulado en la Ley 909 de 200419.

Su campo de aplicación está definido en el artículo 3.º y comprende una gran parte de los empleos en la administración pública en los niveles nacional y territorial, central y descentralizado. ii) Los sistemas especiales de origen constitucional, que por su naturaleza se encuentran sujetos a una regulación diferente por parte del legislador, siempre con observancia de los principios constitucionales, entre los que se destacan los de igualdad, mérito y estabilidad20.

Al respecto la jurisprudencia ha identificado los regímenes regulados en el ordenamiento superior, tales como: de las universidades estatales (artículo 69), de las Fuerzas Militares (artículo 217), de la Policía Nacional (artículo 218), de la Fiscalía General de la Nación (artículo 253), de la Rama Judicial (artículo 256-1), de la Registraduría Nacional del Estado Civil (artículo 266 CP), de la Contraloría General de la República (artículo 268-10) y de la Procuraduría General de la Nación (artículo 279 CP)21. 16 Corte Constitucional C-181 de 2010. 17 Se pueden consultar las sentencias: C-746 de 1999, C-517 de 2002, C-1230 de 2005 y C-102 de 2022, entre otras. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil concepto del 16 de diciembre de 2019, radicado: 11001- 03-06-000-2019-00107-00(2423);

Sección Segunda, Subsección B sentencia del 19 de mayo de 2020, radicado: 11001-03-25-000-2018-00605-00 (2577-18) y de la Subsección A del 27 de octubre de 2022, radicado: 11001- 03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019). 19 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones». 20 Corte Constitucional, sentencias C-532 de 2006 y C-553 de 2010, entre otras. 21 Corte Constitucional, sentencias C-391 de 1993, C-356 de 1994, C-746 de 1999, C-1230 de 2005, C-315 de 2007 y C-553 de 2010, entre muchas otras.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 iii) Además de estas dos categorías, que encuentran fundamento expreso en el texto constitucional, existe una tercera, conformada por los sistemas especiales o específicos de carrera creados por el legislador, los cuales tienen su origen en la potestad del Congreso para expedir las leyes que regulen el ejercicio de las funciones públicas22 y responden a la singularidad y especialidad de las tareas encomendadas a las entidades en las cuales se aplican23.

El numeral 2.° del artículo 4.° de la Ley 909 de 2004 (adicionado por el artículo 51 de la Ley 1575 de 2012) refiere varios ejemplos de los denominados sistemas específicos de carrera a saber: i) El que rige para el personal que presta sus servicios en el DAS; ii) El del personal que presta sus servicios en el INPEC; iii) El que regula el personal de la DIAN; iv) El establecido para el personal científico y tecnológico de las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; v) El previsto para el personal que presta sus servicios en las Superintendencias; vi) El que regula el personal que presta sus servicios en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; vii) El señalado para el personal que presta sus servicios en la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil; y viii) El que regula el personal que presta sus servicios a los cuerpos oficiales de bomberos.

Por otra parte, existen otros sistemas especiales creados por el legislador que no están enlistados en la disposición que se acaba de indicar, los cuales son: i) la carrera docente (artículo 16 del Decreto 1278 de 2002); ii) el que rige para empleados públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (artículo 1.° de la Ley 1033 de 2006); iii) empleos del Congreso de la República (parágrafo del artículo 384 de la Ley 5ª de 1992); y iv) la carrera diplomática y consular (artículo 13 del Decreto Ley 274 de 2000).

Ahora, en la sentencia C-563 de 200024, la Corte Constitucional resolvió una demanda interpuesta contra la norma que en su momento reguló los sistemas específicos de carrera de origen legal, y concluyó que el legislador está facultado para diseñar regímenes especiales en ciertas categorías de servidores públicos, siempre y cuando se respete el principio general, esto es, que establezcan procedimientos de selección y acceso basados en el mérito personal.

Esta tesis ha sido reiterada de manera uniforme por dicho tribunal constitucional en varios fallos, tales como C-517 de 2002, C-963 de 2003, C-1230 de 2005, C-753 de 22 Artículo 150 numeral 23 de la Constitución Política. 23 Artículo 4.°, numeral 1.° de la Ley 909 de 2004. 24 Referencia: expediente D-2639. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2008 y C-471 de 2013, en los cuales ratificó la competencia del legislador para adoptar, dentro de los límites que la Constitución impone, regímenes especiales de carrera administrativa.

De la competencia de la CNSC para administrar y vigilar la carrera administrativa general y específica Para asegurar la implementación y velar por el adecuado funcionamiento de la carrera administrativa, el Constituyente de 1991 previó la existencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como una autoridad encargada de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de aquellas de carácter especial.

El artículo 130 de la Carta Política señala: «ARTÍCULO 130. Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.». (Negrita fuera de texto). En sentencia C-372 de 1999, la Corte Constitucional realizó un análisis de la naturaleza jurídica de dicha entidad y determinó que la Comisión es un órgano constitucional autónomo.

Ello quiere decir que, conforme al artículo 113 superior, no forma parte de ninguna de las tres ramas del poder público y que cuenta con un margen significativo de autonomía e independencia. La presencia de esta entidad se explica entonces, ante la necesidad de que la puesta en marcha de la carrera administrativa y su permanente veeduría se encuentra revestida de las máximas garantías de imparcialidad y transparencia, al margen del influjo de otras instancias del poder público.

En cuanto al cumplimiento de sus funciones, desde la expedición de la sentencia C- 1230 de 2005, la Sala Plena de la Corte Constitucional unificó su criterio, al precisar que la CNSC es la autoridad que tiene asignada la función constitucional de administrar y vigilar el sistema general de carrera y los sistemas especiales creados por el legislador, de manera que únicamente están excluidos de su competencia los sistemas especiales de rango constitucional.

En efecto, en dicha decisión, se analizó la demanda de constitucionalidad contra el artículo 4.° de la Ley 909 de 2004, en la cual se plantearon dos cargos: i) la posibilidad de que el legislador excluya de la aplicación integral de las normas generales de carrera a algunos sistemas25; y ii) sobre la competencia constitucional otorgada por el artículo 130 de la Constitución a la Comisión Nacional del Servicio Civil para que ejerza las funciones de administración y vigilancia de los regímenes especiales de carrera administrativa de origen legal. 25 Según la demanda, el allí actor, señaló que los sistemas especiales de carrera solo pueden tener origen constitucional (artículos 125 y 130 de la Carta).

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En relación con el primero, sostuvo que con fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la Carta, el legislador está plenamente habilitado para establecer sistemas especiales de carrera de origen legal; y frente al segundo indicó que, la CNSC como ente estatal único, autónomo, permanente y del nivel nacional, es competente para administrar y vigilar las carreras específicas, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, a saber: «Coincidiendo con el criterio general inicialmente fijado en la Sentencia C-746 de 1999, la Corte encuentra que, respecto a los sistemas especiales de origen legal, denominados por el legislador sistemas específicos de carrera, una interpretación sistemática de los artículos 125 y 130 de la Carta Política permite concluir que los mismos deben ser administrados y vigilados, sin ninguna excepción y con carácter obligatorio, por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como ocurre con el sistema general de carrera.».

(Subrayas y cursivas del texto original). Lo anterior, con base en los siguientes razonamientos: - El artículo 125 superior, prevé que la carrera administrativa es la regla general, por lo tanto, la exclusión de su administración y vigilancia por parte de la Comisión debe ser excepcional y con alcance restrictivo, o, dicho de otra forma, la excepción solo es aplicable respecto de las carreras especiales de origen constitucional. - El contenido normativo previsto en el artículo 130 de la Carta evidencia que el ámbito competencial de la Comisión se extiende a las carreras de servidores públicos en general, en consecuencia, no puede agotarse en la que tiene un carácter ordinario, sino que se proyecta también sobre las específicas.

Así por mandato constitucional la CNSC tiene a su cargo la administración y vigilancia de las carreras especiales de origen legal. - Si se excluye a la Comisión Nacional del Servicio Civil de la competencia obligatoria para administrar y vigilar los sistemas especiales de origen legal, se desconoce sustancialmente los postulados que determinan la existencia y eficacia del sistema de carrera, toda vez que bajo esa premisa el legislador estaría facultado para dejar en cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la función de administración y vigilancia del sistema, «patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la función pública que precisamente la Constitución Política buscó evitar y combatir». - La competencia de la Comisión frente a la carrera ordinaria y las específicas permite mantener vigente los principios de igualdad, neutralidad e imparcialidad, impidiendo que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores públicos a quienes aplican.

Concluyó que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa contraria al artículo 130 superior, al reducir la competencia de la CNSC a la vigilancia de las Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 carreras específicas, dejando de lado la función de administración de las mismas, cuyas funciones no podían ser compartidas por otros órganos, ni escindidas a instancias del legislador.

Dicha tesis fue reafirmada en recientes pronunciamientos26, así, en sentencia C-753 de 2008 la Corte analizó varias normas del Decreto Ley 91 de 2007, de acuerdo con las cuales la administración, coordinación, orientación y adecuado funcionamiento del Sistema Especial de Carrera del Sector Defensa (empleados públicos civiles y no uniformados) estaría a cargo de diferentes órganos, entre ellos la Comisión Administradora del Sistema Especial del Ministerio de Defensa.

De modo que, siguió las reglas fijadas en la Sentencia C-1230 de 2005 y reiteró que los sistemas específicos de carrera de origen legal deben ser administrados y vigilados por la CNSC. En similar sentido, es importante destacar que en la sentencia C-471 de 2013, en la cual, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias disposiciones del Decreto Ley 775 de 2005, al considerar que varios artículos despojaban a la Comisión de la competencia para administrar ese sistema específico de carrera o invadía sus atribuciones constitucionales en la materia.

Esto, bajo el entendido de que se debía respetar y reconocer la función constitucional de administración del sistema específico de carrera de las Superintendencias, en cabeza de la CNSC. En consecuencia, ha sido reiterada la jurisprudencia en el sentido de señalar que la Comisión Nacional del Servicio Civil tiene la función constitucional de administrar y vigilar el sistema general de carrera, así como los específicos creados por el legislador, y únicamente están excluidos de su competencia los sistemas especiales de rango constitucional.

Del sistema de carrera registral Según lo ha sostenido esta Sección, la función registral se presta a través de las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos y se encuentra organizada como servicio público, que consiste en anotar, en un folio de matrícula, los datos más importantes de los actos, contratos o providencias sujetos a registro y de los que dispongan su cancelación, con el fin de que cualquier persona interesada conozca en todo momento el estado jurídico de los bienes inmuebles matriculados27.

Una de las manifestaciones iniciales de dicha función aparece en los artículos 2637 a 3682 del Código Civil, en los cuales se consagró el objeto del registro o inscripción de los instrumentos públicos, los deberes del registrador, los libros que debía llevar, etc. Luego, la Ley 40 de 193228, organizó la matrícula de la propiedad inmueble, 26 Corte Constitucional, Sentencias C-1262 de 2005, C-1265 de 2005, C-211 de 2007, C-175 de 2006, C-753 de 2008. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 20 de septiembre de 2018, radicado: 110010324000201500486 00 (0279-2018). 28 Derogada por el Artículo 90 del Decreto 1250 de 1970.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 estableció los requisitos para ser registrador y los circuitos registrales (artículos 1.° a 3.°). A su turno, a través de la Ley 8ª de 196929, se revisitó al presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de un año, para que, entre otros, expidiera: «a) El Estatuto del Notariado, con normas atinentes a la función notarial; a la reglamentación del ejercicio de la misma; a la validez y subsanación de los actos notariales; a los libros y archivos que deben llevar los Notarios; a la organización del Notariado, para lo cual podrá crear, suprimir, refundir y redistribuir círculos notariales, establecer categorías, disponer los requisitos y los medios de provisión, permanencia y relevo de los Notarios y proveer a la reglamentación del Colegio de Notarios; a la vigilancia notarial; al arancel y al sostenimiento del servicio.

Dicho Estatuto dispondrá los casos en que los Notarios hayan de intervenir en diligencias de custodia, apertura y publicación del testamento, liquidación de la herencia y en los negocios de jurisdicción voluntaria que se les asignen, y el procedimiento que ha de seguirse en tales asuntos; b) El Estatuto del registro de instrumentos públicos y privados con normas atinentes a la puntualización del objeto, función y efectos del registro; a la reorganización de los círculos o circuitos de registro, para lo cual podrá suprimir total o parcialmente los existentes o refundirlos, crear nuevos y redistribuir la actual división territorial registral; de los instrumentos sujetos a registro, la manera y el lugar competente para hacer la inscripción; a la cancelación del registro; a los libros y archivos que deben llevar el o los registradores; al arancel y a la vigilancia y sostenimiento del servicio; […]».

(Se destaca). A partir de dicha normativa, el legislador efectuó una diferenciación entre los estatutos de notariado y el de registro de instrumentos públicos. Y, si bien, la Ley 8ª de 1969 en su artículo 4.° también habilitó al presidente de la República para «la determinación del régimen laboral de los Notarios y Registradores, y del personal subalterno a su servicio», esto no significa que fuese posible asimilar ambos servicios en uno solo, toda vez que, como se vio en los literales a y b) del artículo 1.° de la misma ley, tales sistemas se establecieron de manera diferenciada como estatutos.

En ejercicio de las potestades otorgadas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 1250 de 197030, del cual la Sala destaca: «Artículo 1º. El registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado, que se prestará por funcionarios públicos […]. Artículo 58. En la capital de la República y en cada Departamento, Intendencia y Comisaría, habrá una oficina de Registro.

El territorio de la correspondiente entidad político - administrativa formará el Círculo respectivo. 29 «Por la cual se conceden al Presidente de la República facultades extraordinarias para reformar los sistemas de Notariado, Registro de Instrumentos, Catastro, Registro del Estado Civil de las Personas y de Constitución, transmisión y registro de derechos reales y trabas sobre vehículos automotores, Reglamentos de Policía Vial y de Circulación para cumplir lo estatuido hoy en el artículo 92 de la Codificación Constitucional vigente». 30 «Por el cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos».

Derogado por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Artículo 59. Artículo modificado por el artículo 7o. del Decreto 2156 de 1970. Cada oficina de Registro será administrada y dirigida por un Registrador designado por el Gobierno Nacional para período de cinco años.

Parágrafo. El Gobierno, a solicitud de la Superintendencia de Notariado y Registro, y teniendo en cuenta las necesidades del servicio, podrá crear registradores delegados en las oficinas de registro o establecer oficinas seccionales de registro dentro de los círculos, señalando a éstas la respectiva circunscripción territorial y la cabecera.

Tanto los registradores delegados, como los de las oficinas seccionales, serán nombrados por el respectivo Registrador principal, con aprobación del Ministerio de Justicia. Las oficinas seccionales que se establezcan conservarán la unidad del archivo de la oficina principal de Registro. La asignación de los Registradores delegados, así como las de los registradores de las oficinas seccionales y de su personal subalterno, serán señaladas por la Superintendencia de Notariado y Registro, con aprobación del Gobierno Nacional.

Artículo 60. Para ser Registrador en la capital de la República, y en las capitales de los Departamentos se exigen las mismas calidades que para ser Notario en los Círculos de primera categoría, conforme a los artículos 132 y 153 del Decreto - ley 960 de 1970. Para ser Registrador en capital de Intendencia o Comisaría o Registrador Delegado, se exigen los mismos requisitos señalados en los artículos 132 y 154 del Decreto - ley 960 de 1970 para los Notarios de círculos de segunda categoría. […] Artículo 68.

Los Registradores se encuentran sometidos al régimen de concursos, permanencia, ascenso, impedimentos, incompatibilidades, deberes, prohibiciones, carrera retiro forzoso, permisos y licencias, responsabilidades, vigilancia, faltas, sanciones y régimen disciplinario, establecido para los Notarios en los artículos 10 y 11 en los Capítulos 2o. a 4o. del Título V y en el Título Vl del Decreto-ley 960 de 1970.».

(Subrayas de la Sala). Así, de la citada normativa se encuentra que, el registro de instrumentos públicos se catalogó, como un servicio del Estado prestado por funcionarios públicos, quienes se encontraban sometidos al régimen de los notarios en múltiples aspectos, incluso las mismas calidades exigidas para un notario. El Decreto 577 de 1974 que reguló la organización administrativa de la Superintendencia de Notariado y Registro, estableció en el artículo 2.° que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Posteriormente, a través del Decreto Ley 2158 de 199231, que fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confirió el artículo transitorio 20 de la Constitución de 1991, se reestructuró la Superintendencia de Notariado y Registro, y, en lo que interesa a este proceso, se señaló: 31 Antes de ser reestructurada por el Decreto Ley 2158 de 1992, la Superintendencia de Notariado y Registro fue reestructurada por los Decretos Ley 2695 de 1977 y 1659 de 1978 (ambos proferidos en ejercicio de las facultades constitucionales y de las extraordinarias que le confirió al presidente de la República la Ley 5ª de 1977).

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 «ARTÍCULO 1º. NATURALEZA Y OBJETIVOS. - La Superintendencia de Notariado y Registro continuará funcionando como una unidad administrativa especial, adscrita al Ministerio de Justicia, con personería jurídica y patrimonio autónomo.

Tendrá como objetivos la dirección, inspección y vigilancia de los servicios públicos de notariado y registro de instrumentos públicos; la organización y administración de las oficinas de registro de instrumentos públicos y la asesoría al Gobierno Nacional en la fijación de las políticas y los planes relacionados con los servicios por ella regulados. […] CAPITULO III.

ESTRUCTURA DE LA SUPERINTENDENCIA ARTÍCULO 10º. ESTRUCTURA. Derogado por el Decreto 1669 de 1997. La Superintendencia de Notariado y Registro tendrá la siguiente estructura:

1. CONSEJO DIRECTIVO

2. DESPACHO DEL SUPERINTENDENTE […]

7. OFICINAS DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS. […]» (Destacado intencional). Como se observa, según el artículo 10 del Decreto 2158 de 199232 las oficinas de registro de instrumentos públicos hacían parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro a la que le corresponde, además, su vigilancia y control, así como asignar «[…] el presupuesto necesario para que su funcionamiento garantice una adecuada y eficiente prestación del servicio público que les ha sido encomendado»33.

Lo señalado hasta ahora brinda claridad acerca de la naturaleza del servicio registro de instrumentos públicos cuyo objeto es la realización del registro de transferencias y transmisiones de dominio sobre bienes inmuebles tales como; compraventa, dación en pago, donación, pertenencias, expropiación, permuta, fusión, transacción y, sucesión, para lo cual, el ordenamiento vigente34 consagra las siguientes etapas que gobiernan el proceso de inscripción de títulos, las cuales corresponden a: i) Radicación o asiento de presentación del título; ii) Calificación registral; iii) Inscripción propiamente dicha y iv) Expedición de la constancia de su realización. 32 Derogado por el Decreto 2723-2014. 33 Numeral 1, artículo 2.° 34 Ley 1579 de 2012 «por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Esta puntualización es trascendental para el análisis del caso, dado que, debe distinguirse entre el registro de instrumentos públicos y el registro civil, dada la falta de claridad frente al mismo, toda vez que tanto la Comisión Nacional del Servicio Civil35, como el Ministerio Público36, sostuvieron que el Acto Legislativo 01 de 2003 o el artículo 266 superior, otorgaron naturaleza especial a la carrera de los registradores de instrumentos públicos.

Las citadas disposiciones no son aplicables en el presente debate, toda vez que se refieren específicamente a la carrera especial para los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que es un «[…] un órgano de creación Constitucional, que de conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política forma parte integrante de la Organización Electoral, el cual contribuye, conjuntamente con las demás autoridades competentes, a la organización de las elecciones y los mecanismos de participación ciudadana, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la identidad de las personas y el registro civil, en los términos y condiciones que señala la ley […]»37.

Establecida la anterior distinción, debe precisarse que actualmente la Registraduría Nacional del Estado Civil sí cuenta con un sistema de carrera especial de origen constitucional dada la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 al artículo 266 de la Carta que, prevé el ingreso a ella por concurso de méritos, tal como analizó la Corte Constitucional en sentencia C-230A de 2008.

En lo que concierne a la carrera registral es preciso retomar el citado artículo 59 del Decreto Ley 1250 de 197038 referente a las funciones del Superintendente, que fue subrogado por el artículo 9.º (numeral 9.º) del Decreto Ley 2158 de 199239, el cual estableció como una de las funciones del superintendente la de: «Dirigir la administración de personal de la Superintendencia; nombrar y remover a sus empleados, con excepción de los superintendentes delegados, registradores de instrumentos públicos principales, cuya designación y remoción corresponde al Presidente de la República, y expedir los actos necesarios para la administración de personal.».

(Negrita fuera del texto original). De otra parte, se hace necesario destacar que el Decreto 2669 de 198840 en el parágrafo del artículo 1.° previó que: «La administración de la carrera para los Registradores estará a cargo del Consejo Superior de que trata el artículo 164 del decreto- ley 960 de 1970.». Esta última normativa fue analizada por la Corte Constitucional en sentencia C-741 de 1998, respecto del concurso de notarios, donde estableció que este «Consejo 35 Folio 140 del cuaderno físico principal. 36 Folios 228 a 229, ídem. 37 Decreto 1010 de 2000 «Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones». 38 «Por el cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos». 39 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro».

Es de resaltar que, antes de ser reestructurada por esta disposición, la Superintendencia de Notariado y Registro fue reestructurada por los Decretos Ley 2695 de 1977 y 1659 de 1978. 40 «Por el cual se adiciona el Decreto 2148 de agosto 1° de 1983». Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Superior» no es el mismo Consejo Superior de la Judicatura concebido por la Constitución de 1991 y, además, tiene la función de administrar la carrera notarial y los concursos de notarios, por cuanto tales funciones no fueron asignadas ni expresa ni tácitamente a ningún otro organismo, por la ley o la Constitución. Significa lo anterior que, conforme la Constitución de 1886 a la carrera registral se le dio tratamiento de carrera especial, al asimilarse a la carrera notarial, con lo cual se supeditó la administración al mismo «Consejo Superior» que administraba la carrera notarial y se establecieron para los registradores los mismos requisitos para el ejercicio del cargo de notario.

Sin embargo, el artículo 131 superior estableció lo siguiente: «[…] Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro». (Negrita de la Sala). Esta disposición permite establecer que ambas carreras, registral y notarial, comparten elementos comunes tales como la naturaleza de servicio público y la delegación al legislador para su reglamentación general, así como la definición del régimen laboral de sus empleados.

Sin embargo, la normativa en mención se refiere específicamente a la provisión de los notarios en propiedad cuando indica que su modo acceso es a través del concurso de méritos, sin que haga mención a los registradores. Esta misma circunstancia fue advertida por la Corte Constitucional, en sentencia T- 883 de 200041 cuando señaló que el artículo 131 superior en su segundo inciso estableció un mandato expreso relativo al modo de acceso al cargo por parte de los notarios, pero no así de los registradores.

Esto cuando señaló lo siguiente: «[…] No obstante, el común denominador entre los dos cargos se rompe al establecer la norma fundamental en su segundo inciso un mandato expreso relativo al modo de acceso al cargo por parte de los notarios. De hecho, mientras que la Carta señala que el nombramiento de notarios en propiedad deberá hacerse de conformidad con los resultados del concurso que se abra para tal efecto, la norma excluye de dicho mandato a los registradores.

Esta diferenciación, sin embargo, no encuentra su razón de ser en el carácter jurídico que distingue al cargo notarial y al cargo registral. Ciertamente, aunque la ley ha establecido la naturaleza privada que posee el cargo de Notario, en virtud de la ley misma dicho carácter puede tornarse en público. A este respecto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido: 41 Referencia: expedientes T-272.974 y T-275.954 (acumulados).

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 […] “Observamos, pues, que no obstante la calidad de particulares que ostentan los notarios, el ejercicio de su función está sometido a un régimen especial sometido al control y vigilancia del Estado, en razón al carácter de sus funciones.

Este régimen especial se encuentra incorporado, entre otros, en el Decreto Ley 960 de 1970 - cuyo Título V en su Capítulo 3º estipula el régimen concursal para la provisión del cargo notarial, de conformidad con el mandato constitucional -, y en el decreto reglamentario 2148 de 1983 - que en el Capítulo VI de su Título V desarrolla los dispuesto por el mencionado decreto ley.

La función de los registradores, en cambio y por virtud de la enunciada exclusión del artículo 131 fundamental, está sometida en su totalidad a un desarrollo de naturaleza legal. En efecto, al no prever la Carta Fundamental directamente el modo de nombramiento de los registradores, este asunto quedó sujeto a las disposiciones jurídicas de rango legal, con observancia del principio fundamental según el cual “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera” (C.P. art. 125).

(Destacado intencional, cursivas del testo original). Más adelante, dicha Corporación concluyó que «[ ] existe un régimen de carrera tanto para los notarios como para los registradores», pero, insistió en que la función de los registradores, por virtud de la enunciada exclusión del artículo 131, está sometida en su totalidad a un desarrollo de naturaleza legal.

Dicha decisión, si bien tiene efectos inter partes, puede tenerse en cuenta como criterio de interpretación, pues allí se examinó lo establecido por la Carta en relación con los mencionados empleos. En la exposición de motivos de la Ley 1579 de 2012 que expidió el estatuto de registro de instrumentos públicos, el legislador hizo referencia precisamente al citado examen cuando fundamentó el proyecto de norma, en los siguientes términos: «[…] Para la interpretación de esta norma constitucional, resulta de gran utilidad lo expuesto, al respecto por la Corte Constitucional en Sentencia T-883 del 13 de julio de 2000, […] En este sentido y si bien por mandato constitucional se determina taxativamente el mecanismo para proveer los cargos de los Notarios en propiedad, pero se guarda silencio frente al nombramiento de los Registradores, se debe entender que el Constituyente de 1991 quiso también que existiera un régimen de carrera y concurso para los Registradores, dejando la competencia de reglar este último asunto en cabeza del legislador ordinario.

Así las cosas, el proyecto de ley institucionaliza un régimen de carrera para los Registradores, tal y como ya existe para los Notarios y define el mecanismo mediante el cual se accederá a este, cual es, un concurso de méritos público que contempla, un análisis de méritos y antecedentes, una prueba de conocimientos y una entrevista, factores que determinarán la idoneidad y capacidad para el ejercicio de la función registral.».

(Se resalta). Sin embargo, advierte la Sala que este análisis no está acorde con los debates que se dieron en la Asamblea Nacional Constituyente en el año 1991, para expedir el Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 artículo 131 superior.

Así en la exposición de motivos del 8 de marzo de ese año 42 el constituyente solo se refirió al servicio de notariado, a saber: «Siendo la función notarial un servicio público de vital importancia y con el fin de asegurar la necesaria estabilidad de la prestación del servicio que por su naturaleza debe ser conservada durante periodos largos de tiempo el Estado ha de asumir la responsabilidad total de esta actividad».

Más adelante el 3 de mayo de 1991, en la ponencia de los constituyentes43, se indicó: «Del texto constitucional se destaca que la función notarial y de registro es "un servicio público", prestado por los "Notarios y los Registradores. […] El Decreto Ley 960 de 1970, en desarrollo del artículo 188 de la Constitución Nacional reglamentó el servicio público de la Función Notarial, conservando la adecuada armonía y equilibrio entre dicha función, el derecho y la actuación de los particulares y el Estado ante la misma.

Dio cuenta de: 1) La organización, 2) responsabilidad de los notarios, 3) vigilancia, 4) derechos notariales. Los notarios han ampliado sus funciones y conocen, en la actualidad, de asuntos que estaban en la jurisdicción voluntaria o no contenciosa; sucesiones, autorizaciones de donaciones, matrimonio civil etcétera, con lo cual las relaciones jurídicas con los particulares han ganado en celeridad y eficiencia y contribuido a descongestionar la administración pública. […] La permanencia de la actual norma constitucional es lo aconsejable con la recomendación de hace los desarrollos legales pertinentes para optimizar la función. […] Frente a todos los servicios que presta el Notario, la opinión pública anota algunas fallas, como la de que los notarios pasan la edad de 65 años y no quieren retirarse.

Con relación a esto hay que considerar que ciertos empleados públicos, como los Magistrados de la Corte, del Consejo de Estado, jueces de la República y Notarios no deben tener una edad de retiro forzoso. […] El funcionario público debe retirase por incapacidad física o intelectual. Pero esto debe ser determinado por la ley. No es, estrictamente un tema constitucional.

Los reemplazos, concursos, nombramientos, control y racionalización de ingresos son asuntos externos al régimen constitucional. En consecuencia, debe mantenerse la actual disposición del artículo 188, como lo propone el Constituyente Alberto Zalamea Costa, reubicándolo de acuerdo con el proyecto de Misael Pastrana Borrero, Augusto Ramírez Ocampo y Carlos Rodado Noriega.

Por estas razones debe negarse el segundo inciso presentado al estudio de la subcomisión que dice: “los notarios y sus subalternos serán empleados públicos. 42 Gaceta 25, página 24. Realizada por el Constituyente Ignacio Molina Giraldo. Consultada en: https://babel.banrepcultural.org/digital/collection/p17054coll26/id/3766. 43 Hernando Holguín Sarria y Fernando Carrillo Flórez.

Gaceta 66, páginas 12 y 13. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Los ingresos que se perciban por el servicio notarial harán parte de los derechos municipales”.». (Se destaca). En el debate que se llevó a cabo el 20 de mayo de 1991 en la Asamblea Nacional Constituyente44, se reiteraron los argumentos citados anteriormente, y se expuso además que: «Puesto en consideración el artículo en estudio, se propuso que fuere sustituido por el actual artículo 188 de la Constitución vigente, ubicándolo dentro del título de la Rama Jurisdiccional.

La Constituyente María Teresa Garcés Lloreda propuso que se adicionara al actual texto lo siguiente: “Los notarios serán nombrados mediante el sistema de concurso”. La anterior disposición con la inclusión del concurso de los notarios fue aprobada el 19 de junio de 1991: ART. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los Notarios y Registradores.

La definición del régimen laboral para sus empleados y 10 relativo a los aportes como tributación especial de las notarías con destino a la Administración de Justicia. EI nombramiento de los Notarios en propiedad se hará mediante concurso.». Texto que finalmente fue aprobado el 19 de junio de 1991 e incluido en el artículo 131 de la Carta45.

Lo anterior, permite concluir el carácter constitucional que el constituyente primario quiso darle a la carrera notarial, no así con la registral, guardando silencio respecto de ésta última, por lo que no le era permitido al legislador entrar a reemplazar e interpretar lo establecido en la Carta Política. Nótese que todas las ponencias y los debates que se llevaron a cabo en la Asamblea Nacional Constituyente se centraron únicamente en la función de los notarios y la intención de que su ingreso fuese por concurso, motivo por el cual se agregó el inciso segundo del anterior artículo 188 de la Constitución de 1986.

Así, contrario a lo señalado por el legislador, el constituyente no pretendió otorgarle rango constitucional a la carrera registral. Al respecto, considera necesario la Sala recordar que los regímenes especiales de origen estrictamente constitucional son aquellos establecidos en cumplimiento de un expreso mandato del texto superior y en el caso de la función registral el artículo 131 no hizo referencia alguna a ella tal como sí lo hizo frente a la carrera notarial.

En relación con la función registral lo que la Carta Política otorgó al legislador es la reglamentación de: i) el servicio público que prestan; ii) la definición del régimen 44 Gaceta 77, páginas 15 y 16. 45 Gaceta 109, página 10. Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 laboral para sus empleados; iii) la creación, supresión y fusión de los círculos registro y la determinación del número de oficinas de registro.

En este sentido, al no referirse el constituyente a la carrera registral en los términos en que sí se pronunció frente a la notarial, es evidente que los registradores de instrumentos públicos quedan sujetos, en cuanto a su modo de nombramiento, a las disposiciones pertinentes y con ello, al artículo 125 superior: «Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.».

(Negrita de la Sala). Se hace necesario destacar que, antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 venía siendo asimilada a la carrera notarial y por ende se sometió su administración al mismo Consejo Superior designado para la carrera notarial (Decreto Ley 960 de 1970 - cuyo Título V en su Capítulo 3.°), pero, al entrar a regir la Constitución Política de 1991, los registradores de instrumentos públicos cuentan con un sistema específico de carrera administrativa (o especial de origen legal), toda vez que el constituyente solo se ocupó de establecer el sistema especial para los notarios.

Ninguna otra interpretación puede derivarse de la lectura del artículo 131 superior de la que se pueda colegir que los registradores de instrumentos públicos se rigen por una carrera especial de origen constitucional y con ello que puedan sustraerse de la aplicación de las disposiciones de la Ley 909 de 2004. De acuerdo con el marco normativo analizado, se encuentra que, según la Constitución de 1991 los registradores de instrumentos públicos cuentan con un sistema específico de carrera administrativa de origen legal, donde la facultad del legislador está circunscrita exclusivamente a la posibilidad de adaptar las garantías y reglas previstas en el régimen general de carrera, de cara a la singularidad y especificidad de las funciones que desarrolle la entidad, pero salvaguardando los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la ley general que regula la materia.

En efecto, la Corte Constitucional46 ha señalado que con los sistemas específicos de carrera administrativa (también denominados especiales de origen legal) no se trata de exceptuar a ciertas entidades del sistema de carrera administrativa. Lo que se pretende es reconocer las herramientas adecuadas y necesarias para que el sistema de carrera se ajuste a las singularidades y especificidades de ciertas funciones de la administración. De otro lado, y no menos relevante, se advierte que las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos son dependencias de la Superintendencia de Notariado y Registro conforme con los artículos 11 y 26 del Decreto 412 de 200747.

Por 46 Sentencia C- 471 de 2013. 47 «Por el cual se reestructura la Superintendencia de Notariado y Registro»; posteriormente fue derogado por el Decreto 2163 de 2011 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 consiguiente, los registradores de instrumentos públicos bien sean principales, seccionales o delegados, son funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público que forman parte del personal que presta sus servicios en la Superintendencia, tal como lo expuso esta Corporación48: «Los Registradores, en efecto, hacen parte de la planta global de personal de la entidad de acuerdo con la exigencia del artículo 17 numeral 2 de la ley 909 de 2004, y conforme se constata en los decretos 303 del 29 de enero de 2004, “Por el cual se adopta la Planta de Personal de la Superintendencia de Notariado y Registro, y se dictan otras disposiciones” y 2803 del 24 de julio de 2007, “Por el cual se modifica la planta de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro”, y la Resolución No. 5104 del 1º de agosto de 2007 de la Superintendencia de Notariado y Registro, “Por la cual se incorporan unos funcionarios a la planta global de personal de la Superintendencia de Notariado y Registro”.

Ahora bien, a los Registradores de Instrumentos Públicos se les aplica, en todo lo relacionado con el régimen de administración de personal, el decreto ley 2400 de 1968 “Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones”, modificado por el decreto ley 3074 de 1968, y su decreto reglamentario 1950 de 1973.

Así se desprende, en efecto, de lo dispuesto en el artículo 55 de la ley 909 de 2004.». De acuerdo con lo anterior, si bien los registradores de instrumentos públicos hacen parte de la planta global del personal de la Superintendencia de Notariado y Registro, nada obsta para que en uso del poder de configuración legislativa, el mismo, reglamente el sistema específico de carrera de los registradores y lo sustraiga de la realización de las convocatorias para concurso de méritos de planta de funcionarios de las Superintendencias y a su vez, morigere49 la intervención de la Comisión Nacional del Servicio Civil, eso sí salvaguardando los presupuestos esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en la Ley 909 de 2004.

Sobre este punto es importante referirse a la sentencia C- 741 de 201350, proferida en la acción de inconstitucionalidad instaurada contra apartes de los artículos 6.°, 10.1, 14, 15, 17, 20, 21, 23, 28, 32, 33, 37 y 48 del Decreto Ley 775 de 17 de marzo de 2005, en los cuales se señaló que el sistema específico de carrera para las Superintendencias de la Administración Pública Nacional, debía ser administrado por cada Superintendencia y vigilado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, así: «Artículo 6°.

Administración y vigilancia. La administración del sistema específico de carrera será de competencia de cada Superintendencia, bajo la vigilancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. […] y se determinan las funciones de sus dependencias.» y éste a su vez fue derogado por el Decreto 2723 de 2014 «Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro». 48 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 21 de junio de 2011, radicado: 11001-03- 06-000-2011-00017-00(2054). 49 Tal como indicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 741 de 2013. 50 Referencia: expediente D-9448.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 CAPÍTULO III Provisión de los empleos […] Artículo 10. Competencia para la provisión de empleos. La facultad para proveer los empleos en las superintendencias se ejercerá de la siguiente manera: 10.1 Los empleos del sistema específico de carrera administrativa de las superintendencias serán provistos por los Superintendentes, de acuerdo con las formas de provisión de empleos establecidas en el presente decreto;».

Al analizar la constitucionalidad de tales normas, la Corte estimó que incurrieron en desconocimiento del ordenamiento superior porque la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, tiene, entre otras, la función de administrar y vigilar las carreras especiales de origen legal, denominadas por el legislador, carreras específicas.

En tal medida, la administración del sistema específico de carrera de cada Superintendencia es competencia de dicha Comisión. No tendría lógica entonces que según el artículo 4.° de la Ley 909 de 2004, los empleados de la Superintendencia de Notariado y Registro hagan parte del sistema específico de carrera administrativa, siendo por tanto administrada y vigilada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, y los registradores de instrumentos públicos quienes son inspeccionados, vigilados, investigados, sancionados disciplinariamente e instruidos sobre la aplicación de las normas que regulan su actividad51 por la mencionada superintendencia y hacen parte de su estructura52, pero su ingreso a la carrera sea de origen especial constitucional.

Resolución del caso concreto Según se analizó en desarrollo del artículo 131 superior, el Congreso expidió la Ley 1579 de 201253, que dispone que los registradores de instrumentos públicos serán seleccionados mediante un concurso abierto de méritos, tal como lo determina el artículo 75: «Artículo 75. Propiedad, encargo o provisionalidad.

El nombramiento de los Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad se hará mediante concurso de méritos. En caso de vacancia, si no hay lista de elegibles vigente, podrá el nominador designar Registradores en encargo o en provisionalidad, mientras el organismo competente realiza el respectivo concurso. De igual modo se procederá cuando el concurso sea declarado desierto.

Parágrafo 1°. Para efectos de lo previsto en este artículo, ejercerá la función de nominador para los Registradores Principales, el Gobierno Nacional y para los Registradores Seccionales, el Superintendente de Notariado y Registro. 51 Artículos 4.° 11 del Decreto 2723 de 2014 «por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro».

Modificado y adicionado por el Decreto 1554 de 2022. 52 Numeral 2.7.2 artículo 12 del Decreto 2723 de 2014. 53 «Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones». Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 Parágrafo 2°.

Corresponderá al Superintendente de Notariado y Registro la facultad de proveer temporalmente las vacancias del cargo de Registrador Principal de Instrumentos Públicos, mediante la figura de encargo, generadas por muerte, renuncia, permiso, vacaciones, licencias, incapacidades, comisiones de servicio, suspensión en el ejercicio del cargo, mientras el Gobierno provea dicho cargo.».

(Negrita del texto, subrayas de la Sala). Igualmente, el citado cuerpo normativo estableció la definición de los requisitos para ser registrador de instrumentos públicos (artículos 76 a 78); el régimen de impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades (artículos 79 a 81); la edad de retiro forzoso (artículo 82); el régimen disciplinario (artículo 83), entre otros.

En cuanto a la realización de los concursos públicos de mérito para el ingreso a la carrera registral, los artículos 85 y 90 de la misma disposición, crearon el Consejo Superior de la Carrera Registral como organismo rector y le otorgaron la administración de los concursos de méritos para la provisión de cargos de registradores de instrumentos públicos. «Artículo 85.

Consejo Superior de la Carrera Registral. Créase el Consejo Superior de la Carrera Registral como organismo rector de la Carrera Registral, el cual estará integrado por el Ministro de Justicia y del Derecho, quien lo presidirá; dos (2) delegados del Presidente de la República elegidos para un período de dos (2) años; el Presidente del Consejo de Estado o el Consejero Delegado; el Presidente de la Corte Suprema de Justicia o el Magistrado Delegado; el Procurador General de la Nación o su Delegado con las mismas calidades y dos (2) Registradores de Instrumentos Públicos de carrera, un principal y uno seccional, elegidos para un período de dos (2) años, con sus respectivos suplentes quienes asistirán en caso de ausencia de los principales.

El Superintendente de Notariado y Registro, asistirá con voz pero sin voto. […] Artículo 90. Concurso y lista de elegibles. El organismo rector de la carrera registral convocará, administrará y realizará directamente o a través de universidades legalmente establecidas, de carácter público o privado, los concursos de méritos para el ingreso a la carrera registral.

Los Registradores de Instrumentos Públicos serán nombrados por el Gobierno Nacional o por el Superintendente de Notariado y Registro, según sea el caso, de la lista de elegibles que le presente el organismo rector de la carrera registral, las cuales deberán publicarse en uno o varios diarios de amplia circulación nacional. La lista de elegibles se obtendrá de los resultados del concurso de méritos y tendrá una vigencia de dos años, a partir de dicha publicación».

Parágrafo 3°. El contenido de la prueba de conocimientos y criterio jurídico variará de acuerdo con la clase de círculo registral (principal o seccional) para el que se concurse.». (Negrita conforme a la transcripción). Advierte la Sala que, cuando en la exposición de motivos de la mencionada Ley 1579 de 2012, «se institucionalizó un régimen de carrera para los Registradores, tal y como ya existe para los Notarios», se basó en una providencia de la Corte Constitucional (T-883 de 2000), que fue proferida en el curso de una acción de tutela con efectos inter partes, donde se analizó el caso del retiro discrecional de una Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 registradora de instrumentos públicos de Cartagena (Bolívar), por lo que no se trata de una decisión proferida en el curso de una acción de constitucionalidad, con efectos erga omnes.

Igualmente, se hace necesario resaltar que en la citada providencia la misma Corte señaló frente al artículo 131 superior que «No obstante, el común denominador entre los dos cargos se rompe al establecer la norma fundamental en su segundo inciso un mandato expreso relativo al modo de acceso al cargo por parte de los notarios». Como se observa, no puede extraerse del anterior pronunciamiento judicial que los registradores de instrumentos públicos cuentan con un régimen de carrera especial de origen constitucional que les permita sustraerse de las disposiciones de la Ley 909 de 2004, toda vez que la misma Corte estableció que existía una diferenciación en el artículo 131 frente al caso de los notarios y la carrera registral donde se refirió al ingreso por concurso de méritos para los primeros, pero no indicó lo mismo frente a los registradores de instrumentos públicos.

Sumado a lo anterior, tal como se analizó en acápites anteriores, no es dable interpretar (como lo hizo el legislador) que el constituyente primario quiso que el acceso a la carrera administrativa registral tuviera el carácter especial constitucional, pues, durante la ponencia y los debates solo se analizó la función notarial, sin que la ley pueda agregar o interpretar la Constitución, reemplazando a la Asamblea Nacional Constituyente.

En este sentido, si el legislador a través de los artículos 85 y 90 de la Ley 1579 de 2012, otorgó al Consejo Superior de Carrera Registral la connotación de organismo rector de la carrera registral, así como las facultades para administrar, convocar y realizar directamente el concurso de méritos para la provisión de los cargos de registradores de instrumentos públicos, desconoció que dicha función, dentro de los sistemas específicos de carrera, corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil, atribución que le fue otorgada por la misma Constitución Nacional en su artículo 130, como entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos.

Esta corporación en anteriores oportunidades54, señaló que las funciones que ejerce la CNSC en relación con la carrera administrativa son autónomas e independientes y, por tanto, desprovistas de la injerencia de otras entidades administrativas; pero su actividad también está regida por los principios de la función administrativa regulados en el artículo 209 de la Constitución Política, lo que conlleva a que, entre otros aspectos, tenga el deber de coordinar sus acciones con las demás entidades con las cuales se interrelaciona para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. 54 Sentencia de la Sección Segunda, Subsección B, del 31 de enero de 2019, dentro del proceso de nulidad simple, radicado: 11001-03-25-000-2016-01017-00.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Así, según el artículo 11 de la Ley 909 de 2004, literales c) e i), a la CNSC en relación con la convocatoria de los concursos públicos de méritos tiene de manera precisa y privativa las siguientes atribuciones: i) fijar los lineamientos generales con los que se desarrollarán los procesos de selección; ii) acreditar a las entidades que podrán realizar procesos de selección; iii) elaborar las convocatorias a concurso; iv) realizar y adelantar los procesos de selección para el ingreso al empleo público, y v) determinar los costos de los concursos.

De esta forma, el Consejo Superior de la Carrera Registral actuó sin competencia cuando profirió el Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013, a través del cual, de manera autónoma55, convocó y fijó las bases para adelantar el concurso de méritos para la provisión en propiedad de los cargos de registradores de instrumentos públicos, toda vez que dicho acto administrativo debió ser proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, según los cuales, tiene las funciones administración y vigilancia de los sistemas específicos de carrera (o especiales de origen legal56).

De acuerdo con lo anterior se advierte que, si bien en el marco de un sistema específico de carrera administrativa era posible crear el Consejo Superior de Carrera Registral y otorgarle funciones de coordinación relacionadas con el concurso de méritos para la provisión de los cargos de los registradores de instrumentos públicos, lo cierto es que no podía atribuírsele la administración y realización directa de las convocatorias, pues tal facultad desconoce las competencias constitucionales otorgadas a la CNSC y el sistema de carrera que rige para los citados funcionarios.

Finalmente, debe indicarse que el legislador ordinario puede «morigerar» las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil y más tratándose de un sistema específico de carrera, en atención a las particularidades y especificas funciones del servicio público que se preste por parte del personal que se permite convocar, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, sin embargo, tal potestad no puede sobrepasar los mandatos constitucionales, que otorgaron a la CNSC las citadas funciones57.

Se concluye entonces que, cuando el Consejo Superior de la Carrera Registral profirió el Acuerdo 001 de 21 de febrero de 2013, actuó sin competencia, pues las facultades que le fueron otorgadas por la Ley 1575 de 2012 desconocieron los artículos 125 y 131 constitucionales, así como el sistema específico de carrera administrativa que rige para los registradores de instrumentos públicos y las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil frente a la administración y vigilancia de los concursos de méritos de los sistemas de carrera general y específicos, otorgadas por el constituyente. 55 Con base en las «facultades» que le otorgó la Ley 1579 de 2012. 56 Ver sentencia C -471 de 2013, citada y analizada a lo largo de esta providencia. 57 Ibidem.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 De la excepción de inconstitucionalidad El artículo 4.º de la Constitución establece el principio de supremacía constitucional, a partir de dos reglas definidas: i) la que confiere a la Constitución el carácter de norma de normas, lo que impone su máxima condición jerárquica en el sistema de fuentes de derecho; ii) la que determina una regla interpretativa según la cual ante la incompatibilidad entre las normas constitucionales y otras de inferior jerarquía, prevalecen aquellas.

En el mismo sentido, para garantizar el respeto de la jerarquía normativa propia del Estado Social de Derecho, el artículo 148 del CPACA consagró, en el ámbito de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control por vía de excepción, de la siguiente manera: «[…] Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte». A partir de lo señalado en estas dos disposiciones, se infiere la existencia de la llamada excepción de inconstitucionalidad, la cual, solo puede surtir efectos entre las partes del proceso en el que es aplicada, pues no es posible desplazar el control concentrado de constitucionalidad que le corresponde a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado mediante la acción pública de inconstitucionalidad y el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, respectivamente58.

La jurisprudencia la ha caracterizado en los siguientes términos. «[…] una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales.

En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política»59. Por los anteriores motivos y de conformidad con el artículo 4.° de la Constitución Política se impone inaplicar por inconstitucionalidad en el presente caso el aparte «como organismo rector de la carrera registral» contenido en el artículo 85 de la Ley 1579 de 2012, así como del artículo 90 de la misma normativa y por consiguiente, 58 Corte Constitucional, sentencia C-600 de 1998 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del radicado: 11001 03 25 000 2022 0023200 (0508-2022). 59 Sentencia SU-132 de 2013.

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 se declarará la nulidad del Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013 proferido por el Consejo Superior de la Carrera Registral, esto, al advertirse la configuración de la causal de anulación de expedición irregular por falta de competencia. De conformidad con lo señalado por el artículo 189 del CPACA y en aras del principio de la seguridad jurídica frente a las situaciones jurídicas que se consolidaron al amparo del acto demandado, y con ello, en atención a que fueron provistos en propiedad los cargos que se convocaron a través del Acuerdo 001 de 2013, la nulidad que se declarará a través de esta providencia tendrá efectos ex nunc, es decir, que operará hacia futuro.

Condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA60. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Inaplicar por inconstitucional en el presente caso, el aparte «como organismo rector de la carrera registral» contenido en el artículo 85 de la Ley 1579 de 2012, así como el artículo 90 de la misma norma, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia. Segundo. Declarar la nulidad del Acuerdo 001 del 21 de febrero de 2013, proferido por el Consejo Superior de la Carrera Registral «por el cual se convoca y se fijan las bases del concurso de méritos para la provisión de cargos de Registradores de Instrumentos Públicos en propiedad e ingreso a la carrera registral», de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Los efectos de la nulidad que se declara a través de esta providencia son ex nunc, es decir, hacia futuro, de acuerdo con las razones señaladas anteriormente.

Cuarto. Sin condena en costas. Quinto. Reconocer personería a la abogada Eliana Moreno Angulo, identificada con cédula de ciudadanía 1.023.870.688 portadora de la tarjeta profesional 278.352 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Superintendencia de 60 «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00277-00 (2185-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 Notariado y Registro, en los términos del poder a ella conferido (índice 120 de la plataforma Samai). Sexto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente