Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión – Ley 797 de 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Alba Mary Puyo de Andrade Tema: Inadmite demanda de revisión AUTO ________________________________________________________________ ASUNTO El despacho estudia la procedencia de la medida de suspensión provisional y la admisibilidad de la demanda de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia de segunda instancia del 27 de octubre del 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que revocó la del 18 de octubre de 2011 mediante la cual el Juzgado Octavo Administrativo de Popayán negó las pretensiones de la demanda. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda La UGPP acudió ante esta corporación para que luego del trámite correspondiente y con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se revisara y revocara la sentencia del 27 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que revocó la sentencia de primera instancia del 18 de octubre de 2011 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Popayán, dentro del proceso con radicado 19001-33-31-008-2007-00143-01.

Asimismo, solicitó la suspensión provisional de la sentencia objeto de revisión, comoquiera que ordena el pago del 50% de la pensión de sobrevivientes a Alba Mary Puyo de Andrade con ocasión de la muerte de Argemiro Andrade Troyano, sin que resultara acreditada la convivencia efectiva durante los últimos 5 años con el causante y sin tener en cuenta que ya existía un reconocimiento pensional por el 100% a favor de la hija, menor de edad, desde el 20 de noviembre de 2005. 1 En adelante UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Estudio de procedencia de la medida de suspensión provisional La tesis mayoritaria de la Corporación en materia de medidas cautelares, solicitadas en el trámite de la acción especial de revisión, se ha decantado por su improcedencia, debido a la naturaleza de aquéllas de proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de ahí que solo tengan lugar en los procesos declarativos, por cuanto el objetivo de la mencionada acción es el cuestionamiento específico de la sentencia que decidió de fondo sobre el derecho en litigio y cuyo resultado ya ha quedado ejecutoriado.

Lo anterior quedó plasmado en el auto de unificación del 14 de agosto de 20182, en el cual la Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso de súplica interpuesto en contra del auto que decretó, como medida cautelar, la suspensión de los efectos de una sentencia de única instancia, en el marco del proceso de una acción de revisión. En esa oportunidad la Corporación manifestó: «(iii)Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.

Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.

(v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustadas al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso». 2 Radicado 11001-03-15-000-2017-02078-01. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP Por todo lo anterior, en el ejercicio de la acción de revisión, solo resulta plausible mediante la providencia que decida de fondo los motivos especiales para declararla infundada, darle fin, de manera definitiva, a los efectos de la sentencia revisada que ya cobró firmeza, ello en virtud de sus características especiales correspondientes a controvertir un fallo que ya se encuentra ejecutoriado, siempre que resulte contrario al ordenamiento jurídico y cuyo único fin es proferir una decisión ajusta a la ley y a la verdad material.

En consecuencia, se rechazará por improcedente la solicitud de suspensión provisional que presentó la UGPP, respecto de los efectos de la sentencia del 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. 2.2. Estudio de admisibilidad de la demanda de revisión El despacho decide sobre la admisibilidad de la acción especial de revisión de la referencia según lo previsto en el artículo 253 del CPACA, aplicable en virtud de la integración normativa prevista en el inciso 3 del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

De la acción especial de revisión y sus requisitos de admisibilidad De conformidad con lo dispuesto en el artículo 203 de la Ley 797 de 20034 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser 3 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 4 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 4 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes5: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia. 5 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»6.

En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación7 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»8. En ese sentido, el despacho advierte que para que la acción de revisión sea admitida es necesario en primera medida que cumpla con los requisitos previstos en el artículo 252 del CPACA, que al tenor literal señala: «Artículo 252.

Requisitos del recurso. El recurso debe interponerse mediante escrito que deberá contener: 1. La designación de las partes y sus representantes. 2. Nombre y domicilio del recurrente. 6 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 7 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP 3.

Los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento. 4. La indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer». Así mismo, para efectos del estudio de admisibilidad de la demanda de revisión, se deben tener en cuenta no solo los requisitos formales que exige el artículo 252 del CPACA, sino también aquellos indicados en el artículo 162 ibidem, relativos al contenido de la demanda.

Al respecto, la norma señala: «Artículo 162. Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones. 3.

Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer valer.

En todo caso, este deberá aportar todas las documentales que se encuentren en su poder. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia. 7. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán indicar también su canal digital. 8.

El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado. Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.

De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda, la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado».

Adicionalmente, el mecanismo extraordinario de revisión debe responder a las siguientes exigencias, de conformidad con los artículos 248 a 255 del CPACA: 1. Objeto: las sentencias ejecutoriadas dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los juzgados administrativos, las transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales mediante las cuales se hayan reconocido sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del erario; 2.

Temporalidad: cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 3. Legitimación por activa: el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. 4.

Competencia para conocer el asunto: es de carácter funcional, por lo que le corresponderá al Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, las secciones o subsecciones, y a los tribunales administrativos dependiendo de la sentencia que se impugne. 5. Causales: las previstas en el artículo20 de la Ley 797 de 2003 y las del artículo 250 del CPACA.

Igualmente, para acudir al proceso de revisión extraordinario, será necesario atender las disposiciones contenidas en los artículos 73 y siguientes del CGP, así como 159 y 160 del CPACA, en relación con el derecho de postulación, la capacidad para comparecer al proceso y la facultad de representación judicial. En consideración de lo anterior, el despacho verificará el cumplimiento de los requisitos la acción especial de revisión presentado por la entidad recurrente.

En efecto, el objeto del recurso extraordinario de la referencia es una sentencia de carácter laboral proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, por ende la competencia para conocer del recurso extraordinario de revisión recae en esta Corporación y en esta Sección. Por disposición de Ley 1151 de 2007, el artículo 156 y el Decreto 575 de 2013, artículo 6, numeral 6, según el cual, corresponde a dicha entidad «adelantar o asumir cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas 8 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP que la adicionen o modifiquen» la UGPP se encuentra legitimada para interponer la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En relación con las causales de revisión invocadas se encuentra que el recurrente adujo las contenidas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20023 esto es, «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Al respectó, argumentó que la sentencia recurrida benefició a la señora Alba Mary Puyo de Andrade sin ostentar el derecho, por cuanto no convivió con el causante los últimos 5 años y la hija mayor de edad ya percibía la prestación en un 100% desde el fallecimiento del causante. En cuanto a la temporalidad del recurso extraordinario, se observa que, de conformidad con la información que reposa en el aplicativo SAMAI, la sentencia del 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca fue notificada el 17 de noviembre de 20229, y no se aprecia que se hayan registrado solicitudes de adición, aclaración o corrección de la providencia que estén pendientes por resolver.

Así las cosas, comoquiera que la acción especial de revisión se presentó el 21 de julio de 202310, se encuentra que el mecanismo de revisión fue interpuesto dentro de la oportunidad prevista por el legislador. Ahora bien, en relación con los requisitos establecidos en los artículos 162 y 252 del CPACA se observa que el recurrente i) designó a las partes demandante y demanda; ii) señaló el nombre y domicilio de recurrente; iii) indicó los fundamentos de hecho y de derecho en que fundamenta la acción de revisión; iv) señaló de manera precisa y razonada las causales de revisión; v) indicó las pruebas que pretende hacer valer en el presente proceso; no obstante, vi) al no tener conocimiento del canal digital de la demandada, informó la dirección de su domicilio y allegó la constancia del envío físico; sin embargo, según afirmó en el acápite de «NOTIFICACIONES», no remitió copia de la demanda a Alba Mary Puyo de Andrade «en atención a la medida provisional solicitada en la presente acción de revisión», de manera que no satisfizo el requisito previsto en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA, previamente citado.

En consecuencia, se rechazará por improcedente la solicitud de suspensión provisional que presentó la UGPP, respecto de los efectos de la sentencia del 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca y se inadmitirá la demanda presentada en ejercicio de la acción especial de revisión, por cuanto no reúne los requisitos formales para su admisión. 9 Samai del tribunal, índice 83. 10 Samai del Consejo de Estadp, índice 3. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2023-00377-00 (5313-2023) Demandante: UGPP En mérito de lo expuesto, este despacho RESUELVE Primero. – Rechazar por improcedente la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la sentencia proferida el 27 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, presentada por la UGPP.

Segundo. - Inadmitir la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del 27 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Segundo. – Conceder a la parte recurrente el término de diez (10) días para que subsane las falencias advertidas en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. – Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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