Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Proceso ejecutivo Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Medida cautelar de embargo y retención de dineros.
RECURSO DE APELACIÓN AUTO ________________________________________________________________ 1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutada en contra del auto de 15 de enero de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, por el cual se decretó la medida cautelar de embargo.
I. ANTECEDENTES1 2. El señor José Darío Castellanos Rivera requirió el cumplimiento de la sentencia proferida el 17 de agosto de 2018 en la que se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del beneficiario con base al 75% del promedio del sueldo básico mensual, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, percibidos como empleado del Fondo Nacional del Ahorro durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional.
La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de junio de 2021. 3. En consecuencia, solicitó se librara mandamiento de pago y en escrito separado, solicitó que se decretara la medida cautelar de embargo y retención de los dineros que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social tuviera depositados en los establecimientos bancarios que a continuación se señalan: Banco Davivienda;
Bancolombia; Banco 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado-SAMAI. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera BBVA;
Banco de Bogotá; Banco Caja Social; Banco Colpatria; Banco de Occidente y Banco Popular. II. EL AUTO APELADO 4. El Tribunal Administrativo de Caldas a través de providencia de 15 de enero de 2024 accedió a la cautela solicitada y en ese sentido resolvió: «Primero: Ordenar el embargo de los dineros que posea la entidad ejecutada Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal-UGPP-en cuentas bancarias, certificados de depósito, cédulas de capitalización, acciones, o cualquier otro título representativo de dinero en los bancos: a) Davivienda, b) Bancolombia, c) BBVA, d) Banco de Bogotá, e) Caja Social, f) Colpatria, g) Occidente y h) Popular, salvo: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA y; iii) Los recursos del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud) que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema; medida que se limitará por el a quo de conformidad con el numeral 10 del artículo 593 del Código General del Proceso.
Segundo: Se ordena oficiar a las diferentes entidades bancarias, haciéndoles saber que únicamente son inembargables: i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito; ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA y; iii) Los recursos del SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud) que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema.
En caso de que los productos se encuentren embargados o en concurrencia de embargos, la entidad bancaria se encargará de registrar la medida hasta que se encuentre saldo disponible. Se le hará saber a las entidades bancarias que deberán dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso final del artículo 594 del C.G.P». 5. La determinación la sustentó con los siguientes argumentos: i) La Sala Plena del Consejo de Estado, adoptando la misma posición establecida por la Corte Constitucional en la sentencia C-354 de 1997, reconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos tenía una excepción cuándo se solicitaban medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo derivado de una sentencia proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ii) Con base al artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera Público» y la Jurisprudencia del Consejo de Estado2 los límites de la embargabilidad de los recursos del Presupuesto General de la Nación corresponden a: i) la prohibición del parágrafo 2 del artículo 195 del Cpaca se refiere a los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias; ii) son inembargables las cuentas corrientes o de ahorros abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iii) podrán ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del presupuesto general de la Nación, cuando se trata del cobro ejecutivo de sentencias o conciliaciones. iii) Concluyó que la medida cautelar era procedente, teniendo en cuenta que se trataba de un proceso ejecutivo iniciado para obtener el pago de una suma reconocida en una sentencia judicial y la orden de embargo se dirigió a los dineros que tiene la Ugpp en las instituciones financieras de Davivienda, Bancolombia, BBVA, Banco de Bogotá, Caja Social, Colpatria, Occidente y Popular, sin desconocerse las prohibiciones legales en relación con la embargabilidad de dineros de las entidades públicas.
III. RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO APELACIÓN 6. La parte ejecutada, inconforme con la precitada providencia interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, con fundamento a las siguientes razones: i) No hubo claridad en la identificación de la naturaleza de los recursos a embargar, algunas medidas cautelares decretadas en contra de la autoridad administrativa se han dirigido a bienes inembargables, incluso se han decretado de manera abstracta, amplia e imprecisa, careciendo de fundamentación jurídica respecto a la aplicación de las excepciones al principio de inembargabilidad. ii) En la decisión adoptada por el Consejo de Estado el día 23 de marzo de 2023 en el expediente ejecutivo 20001-23-39-000-2015-00609-02 en el cual se analizó un caso de medida cautelar de embargo y retención de dineros inembargables de la Rama de Judicial en distintas entidades bancarias, se hicieron precisiones sobre la inembargabilidad de recursos públicos. iii) La precitada providencia señaló que las medidas de embargo no se podían aplicar de manera indiscriminada y en términos amplios o imprecisos, sin establecerse de manera clara la naturaleza de los recursos y las cuentas sobre las que recae la cautela. 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto de 24 de octubre de 2019 dictando en el expediente identificado con radicado: 20001- 23- 31-000-2008-00286-02(62828). CP Martín Gonzalo Bermúdez Muñoz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera iv) En efecto, la decisión del a quo fue desproporcionada e indiscriminada al no tenerse en cuenta la clase de recursos depositados en las cuentas sobre las que recayó la medida, recursos inembargables, como lo son los del ámbito de la seguridad social, especialmente los relaciones con aportes parafiscales de salud. v) Tampoco se tuvo en cuenta que la medida decretada podía generar una parálisis funcional de la entidad al congelar recursos para el pago de nómina y de funcionamiento, así como incurrir en la prohibición expresa de inembargabilidad que trata el artículo 195 de la ley 1437 de 2011.
IV. PROVIDENCIA QUE RESOLVIÓ LA REPOSICIÓN 7. El ponente, a través de auto de 1° de abril de 2024 resolvió el recurso de reposición manteniendo la medida cautelar de embargo y retención de dineros, no obstante, adicionó un párrafo al ordinal primero del auto recurrido, así: «el embargo en mención se limitará a la suma de diez millones setecientos noventa y nueve mil quinientos setenta y cinco pesos ($10.799.575)». 8.
Así mismo, dispuso: «Tercero: Ordenar que por la Secretaría de esta Corporación se oficie a los señores gerentes de las entidades bancarias de los bancos Davivienda, Bancolombia, BBVA, Banco de Bogotá, Banco Caja Social, Colpatria - Banco de Occidente y, Banco Popular para que practiquen el embargo decretado en el monto máximo autorizado y mencionado anteriormente, indicándoles que previamente a aplicar la medida cautelar, deberán informar a esta autoridad judicial si los recursos afectados tienen calidad de inembargables, para en su caso disponer lo que corresponda conforme al parágrafo del artículo 594 del CGP.
Cuarto: Por la Secretaría de esta Corporación, informar a todas las entidades bancarias que, la cuenta para depósitos judiciales para los fines pertinentes es la número 170011001102 del Banco Agrario». 9. Fundamentó la decisión así: i) En lo concerniente a la ejecución para obtener el cobro de una sentencia judicial, el artículo 594 del Código General del Proceso no impide el embargo de recursos pertenecientes al Presupuesto General de la Nación y que estén depositados en cuentas corrientes o de ahorros abiertas por las entidades públicas obligadas al pago de la condena, aspecto que precisó el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». ii) Conforme a lo explicado por las partes, no había sido definida una suma de dinero o porcentaje de la cuantía de la medida cautelar, por esa razón, ésta corresponde a la suma de $7.199.715, limitándose al valor de $10.799.575.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera iii) Para la efectividad de la medida, aseveró que se señalaría a los gerentes de los bancos Davivienda, Bancolombia, BBVA, de Bogotá, Caja Social, Colpatria, Occidente y Popular para que practicaran el embargo en el monto máximo autorizado, indicándoles que previamente a aplicar la orden, deberán informar a la autoridad judicial si los recursos afectados tienen calidad de inembargables, para en su caso disponer lo que corresponda conforme al parágrafo del artículo 594 del CGP.
V. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia 10. Es competencia de esta Corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra el auto del 15 de enero de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
También fue modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 11. De otra parte, la Sala de Decisión es competente para proferir el auto, de conformidad con los artículos 125 y 243 del CPACA. 4.2. Problema jurídico 12. Consiste en determinar ¿es procedente la medida cautelar de embargo y retención de los dineros depositados en las cuentas corrientes o ahorros de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en los términos ordenados por el Tribunal de primera instancia? 4.3.
Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo y el principio de inembargabilidad 13. La ejecución de las decisiones judiciales se constituye como uno de los rasgos de la tutela judicial de la tutela judicial efectiva3 y comporta una de las garantías del Estado Social de Derecho, dado que, implica la sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución4, en ese sentido, el incumplimiento total o parcial de las sentencias afecta el orden jurídico, económica y social justo, desdibujando la misión judicial de posibilitar la convivencia social e integración de valores de coexistencia. 3 En la Sentencia C-426/02 se precisó que el acceso a la administración de justicia comprende el derecho a que «el fallo adoptado se cumpla efectivamente, si hay lugar a ello; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad».
En similar sentido puede consultarse la Sentencia T-329 de 1994. 4 Sentencia T-554/92. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera 14. En concordancia con lo expuesto, el legislador contempló la prescripción del embargo con el propósito de materializar el cumplimiento y ejecución del titulado objeto de recaudo, con fundamento a los parámetros y pautas con los que hubiere sido reconocido el derecho en el expediente declarativo5. 15.
Lo anterior, corresponde a una medida cautelar cuya finalidad es la protección de la integridad de un derecho controvertido o que ya fue reconocido por el juez, explicando sobre ello la Jurisdicción Constitucional que tienen como intención «garantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente reconocido, impedir que se modifique una situación de hecho o de derecho o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o conducta maliciosa del actual o eventual abogado»6. 16.
El artículo 63 de la Constitución estableció que los bienes de uso público y los demás que determine la ley son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Lo anterior busca garantizar el adecuado funcionamiento y distribución de los recursos de la Nación con los cuales, a su vez, se busca salvaguardar el interés general y el bien común; así como cumplir con las funciones asignadas a cada una de las autoridades. 17.
El artículo 599 de la Ley 1564 de 2012 preceptuó múltiples situaciones, a saber: i) desde la presentación de la demanda, el ejecutante podrá solicitar el embargo y secuestro de los bienes del ejecutado; ii) al decretar los embargos, el juez podrá limitarlos a lo necesario y, el valor de los bienes, no podrá exceder del doble del crédito cobrado, sus intereses y las costas prudencialmente calculadas, salvo que se trate de un solo bien o de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o cuando la división disminuya su valor o su venalidad; iii) el ejecutado que proponga excepciones de mérito o el tercero afectado con la medida cautelar, podrá solicitarle al juez que ordene al ejecutante prestar caución hasta por el 10% del valor de la ejecución para responder por los perjuicios que se causen con su práctica, so pena de levantamiento. 18.
El artículo 594 del Código General del proceso, estableció: «Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. […] 5 Sentencia C-054/97.
MP Eduardo Barrera Carbonell. 6 Sentencia C-523/09. MP María Victoria Calle Correa. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera PARÁGRAFO. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables.
En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene» 19. Por otra parte, el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, «por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto», contempló que son inembargables las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; no obstante, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas instancias. 20.
La norma en comento fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-354/977 en la que se remitió al fallo C-546/928, en el que se explicó el criterio de la embargabilidad de los bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación cuando se pretende hacer efectiva una obligación de naturaleza laboral, «cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas». 21.
Posteriormente, con la Sentencia C-103/949, se analizaron los artículos 158 y 272 del Decreto 2282 de 1989 que modificaron los artículos 336 y 513 del Código de Procedimiento Civil, y dio origen a una segunda excepción, consistente en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 7 Sentencia C-354/97.
MP Antonio Barrera Carbonell. 8 Sentencia C-354/97. MP Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. 9 Sentencia C-103/94. MP Jorge Arango Mejía. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera 22.
Luego, a través de la citada Sentencia C-354/9710, la Corte Constitucional estudió el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, lo cual le permitió definir la tercera excepción, como lo es el pago de sentencias judiciales, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la materialización de los derechos en ella contenidos. Específicamente se analizó que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trata de sentencias judiciales, así mismo, se señaló que los créditos a cargo del Estado que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos (como actos administrativos, por ejemplo), deben ser pagados y, cuando sean exigibles, es posible adelantar la ejecución «con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos». 23.
Ahora bien, el artículo 21 del Decreto Ley 028 de 200811 consagró que los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables y que, para «evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»; igualmente determino que para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en la siguiente vigencia fiscal. 24.
El canon comentado se declaró condicionalmente exequible a través de la sentencia C-1154/0812, bajo el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, debía efectuarse dentro de los 18 meses [en razón a que estaba vigente el CCA] a partir de la ejecutoria y «de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica». 25.
Así mismo, respecto a las excepciones puntualizó lo siguiente: «4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”. 10 Sentencia C-354/97.
MP Antonio Barrera Carbonell. 11 «Por medio del cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos al Sistema General de Participaciones». 12 Sentencia C-1154/08. MP Clara Inés Vargas Hernández. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera […] Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad13, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. […] 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.
En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. […] 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado». 26.
En esos términos, la Corte Constitucional ha especificado que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrán ser embargados cuando se trate de: i) créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; ii) el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias y iii) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. 27.
Además, sobre la inembargabilidad de los recursos públicos se refirieron los artículos 318 del Decreto 1222 de 198614, 134 de la Ley 100 de 199315, 25 de la Ley 13 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. 14 «Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental». 15 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera 80 de 199316, 18 y 91 de la Ley 715 de 200117, 275 [parágrafo 2] de la Ley 1450 de 201118, 45 de la Ley 1551 de 201219, 25 de la Ley 1751 de 201520, 357 de la Ley 1819 de 201621, 133 de la Ley 2056 de 202022 y, en especial, el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 201523, cuya reglamentación es la siguiente: «ARTÍCULO 2.8.1.6.1.1.
Inembargabilidad en cuentas abiertas a favor de la Nación. Cuando un embargo de recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación sea ordenado con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sólo se podrá practicar sobre la cuenta o cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, abiertas a favor de la entidad u organismo condenado en la sentencia respectiva.
Parágrafo. En ningún caso procederá el embargo de los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito». 28. Así mismo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a partir del el auto proferido el 22 de julio de 199724 prohijó el criterio consistente en que la «no ejecución de la Nación» tiene 3 excepciones que son: (i) el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa;
(ii) los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y (iii) los créditos provenientes de contratos estatales. 4.4. Caso concreto 29. El 17 de agosto de 2018 el Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor José Darío Castellanos Rivera, la cual dispuso: «PRIMERO. SE DECLARA PARCIALMENTE FUNDADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN propuesta por la UGPP e infundadas las demás excepciones planteadas en la contestación de la demanda. […]
TERCERO: A título de restablecimiento SE ORDENA la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Castellanos Rivera, tomando el 75% del promedio del sueldo básico mensual, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios prestados, devengados como empleado del FNA durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional, vale decir, 5 años y 9 meses; las diferencias que resulten entre lo pagado y lo que deberá pagar la parte demandada en virtud de la 16 «Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública». 17 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 18 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». 19 «Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios». 20 «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones». 21 «Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones». 22 «Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías». 23 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público». 24 Consejo de Estado.
Radicación S-694. Auto de 22 de julio de 1997. CP Carlos Betancourt Jaramillo. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera reliquidación aquí ordenada, serán debidamente indexadas conforme al artículo 178 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, actualizados mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual, la entidad demandada tendrá en cuenta la fórmula siguiente: R=RH x ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL En donde R se determina multiplicando el valor histórico RH que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de pensión de jubilación desde la fecha del primer pago de ésta, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, y vigente en la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió de hacerse el pago.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada, teniendo en cuenta que el índice final es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. En consecuencia, la entidad demandada reconocerá y pagará las diferencias que resulten entre lo pagado y lo que debe pagar en favor del demandante, en virtud de la reliquidación de la pensión de vejez aquí ordenada, desde el 28 de octubre de 2011 hasta la fecha de cumplimiento de esta sentencia, por prescripción trienal. […]». 30.
La anterior decisión fue confirmanda por el Consejo de Estado a través del fallo proferido el 3 de junio de 2021. 31. Mediante auto de auto de 15 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Caldas decretó la medida cautelar solicitada por el accionante consistente en el embargo y retención de dineros que posee la Ugpp en diferentes entidades bancarias. 32.
La parte recurrente reprochó la falta claridad en la identificación de la naturaleza de los recursos a embargar, siendo objeto la entidad pública en múltiples decisiones de medidas abstractas, amplias e imprecisas, y que esta corporación en providencia con fecha de 23 de marzo de 2023 emanada dentro del expediente identificado con radicado 20001-23-39-000-2015-00609-02, analizó un caso de inembargabilidad de recursos públicos que resultaba aplicable a la controversia. 33.
En primer lugar, es importante explicar que las rentas de destinación especifican tienen como objeto solventar las obligaciones concretas detalladas en la regulación como lo son el sistema de regalías, el sistema general de participaciones, el fondo de contingencias, los rubros asignados para el pago de sentencias y conciliaciones, y los recursos de la seguridad social25, entre otros. 25 Sobre el particular se puede revisar la providencia con fecha de 23 de marzo de 2023 proferida por la Sala de Subsección A de esta Sección dentro del radicado 20001-23-39-000-2015-00609-02 (4105-2021) CP Rafael Francisco Suárez Vargas.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera 34. La Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto dictado el 7 de febrero de 202426 explicó que la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social se estableció en el Decreto 5021 de 28 de diciembre de 200927, modificado por el Decreto 575 de 201328, estableciéndose como objeto de está el reconocimiento y administración de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. 35.
Del mismo modo, tendrá como objeto efectuar, en coordinación con las demás entidades del Sistema de la Protección Social, las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, así como el cobro de estas. 36. A nivel constitucional, el artículo 48 de la Carta Política consagró que «no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella», en desarrollo del mandato la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha deducido que los dineros aportados al sistema de seguridad social, «son recursos de carácter parafiscal, pues responden a las características con que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han definido a esta clase de rentas»29, como en efecto lo contempló el artículo 29 del Decreto 111 de 199630, razón por la que dichos dineros no integran el patrimonio de la autoridad administrativa y su destinación únicamente se dirige a cubrir las contingencias y riesgos causados por la vejez y la muerte. 37.
Igualmente, la Ley 100 de 1993 estableció restricciones en los siguientes artículos: «Artículo 9. no se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ella. Artículo 13, literal m). «los recursos del Sistema General de Pensiones están destinados exclusivamente a dicho sistema y no pertenecen a la Nación, ni a las entidades que los administran». 26 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicado: 11001-03-06-000-2023-00748-00. CP María del Pilar Bahamón Falla. 27 «Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». 28 «Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». 29 Corte Constitucional.
Sentencia C-378/98. MP Alfredo Beltrán Sierra. 30 De acuerdo con el cual las contribuciones parafiscales son «los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable».
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera Artículo 20. «en ningún caso en el régimen de prima media se podrán utilizar recursos de las reservas de pensión de vejez, para gastos administrativos u otros fines distintos. [ ] El Gobierno Nacional reglamentará el funcionamiento de las cuentas separadas en el Instituto de Seguros Sociales y demás entidades administradoras de prima media, de manera que en ningún caso se puedan utilizar recursos de las reservas de pensión de vejez para gastos administrativos u otros fines distintos a pagar pensiones». 38.
Como se desarrolló en el marco normativo de la presente decisión, han sido desarrolladas excepciones a la regla de inembargabilidad, previéndose que para recursos de naturaleza parafiscal que son de destinación especifica, se continúa con las limitaciones como en el caso de los recursos de la seguridad social, según lo preceptuó el numeral 1° del artículo 594 del Código General del Proceso. 39.
Así como lo señaló el recurrente en la apelación, el auto de 21 de septiembre de 2023 dictado en el expediente 20001-23-39-000-2015-00609-0231 estableció que «los aportes que realizan los empleadores y los trabajadores» del sistema de seguridad social tienen destinación específica «y son inembargables, dado que son recursos parafiscales, razón por la cual no le pertenecen a la entidad que los administra». 40.
Sin embargo, la misma decisión no incluyó las cuentas corrientes recibidas desde los recursos del presupuesto nacional, lo cual cobija a la Ugpp, debido a que el órgano de previsión social según el artículo 1° del Decreto 5021 de 2009 es una entidad administrativa del orden nacional, de ahí que, es beneficiaria de los recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, conforme a lo contemplado por el artículo 11 del Decreto 111 de 1996. 41.
Por lo tanto, era procedente el decreto de la medida cautelar de embargo adoptada por el a quo, sobre las cuentas corrientes que reciban recursos del presupuesto nacional, tal cual lo reglamentó el artículo el 2.8.1.6.1.1. del Decreto 1068 de 2015. 42. En lo concerniente a la falta de claridad en la identificación de los recursos a embargar, se destaca que el inciso 5° del artículo 83 de la Ley 1564 de 2012 señaló que en las demandas en las cuales se soliciten medidas cautelares se determinarán las personas o los bienes objeto de ellas, así como el lugar donde se encuentran. 43.
En ese sentido, la persona que solicite medidas cautelares tendrá que suministrar datos precisos para la identificación de los bienes sobre los que recaerá la cautela de acuerdo con la naturaleza de los bienes objeto del proceso o las medidas reclamadas. 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda.
Subsección A. Radicado 20001-23-39-000-2015-00609-02 (4105-2021) CP Rafael Francisco Suárez Vargas. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera 44. La Sección Tercera del Consejo de Estado en auto de 18 de marzo de 202232, sobre la interpretación del artículo 83 del Código General del Proceso, expresó: «El hecho de que la normativa anterior exija que, cuando se solicitan medidas cautelares se deben determinar los bienes sobre los cuales recaerá tal figura y el sitio donde se encuentren, de ninguna manera puede llevar a interpretar, como lo hizo la parte apelante, que ello implica que cuando se solicita el embargo de cuentas bancarias se debe especificar su número, pues lo que la norma exige es que se brinden los datos más precisos para poder fijar los bienes sobre los cuales va a recaer la cautela, sin que pueda extremarse la interpretación para señalar que si no aparece esa determinación con detalle se genere una suerte de improcedencia frente a la solicitud de medida cautelar formulada.
La anterior posición ha sido reiterada por esta Corporación, incluso frente a la normativa anterior al CGP, en tanto se ha sostenido que el entonces artículo 76 del CPC exigía que se brindaran los datos más precisos posibles para identificar los bienes respecto de los cuales recaerían las medidas, sin que ello pudiera llevar a sostener que si no se hace con todo el detalle no serán procedentes, pues en varios eventos la petición se debe hacer de manera general porque no se conoce la completa identificación del objeto tener conocimiento minucioso de la información de los productos financieros en los que se encuentran depositados los dineros de la parte ejecutada. obre el que recaerá la medida33». 45.
Por lo anterior, el interesado en el decreto de la medida cautelar de embargo y retención de dineros tiene la carga de señalar las características para la identificación de los bienes sobre los que recaerá la medida, es decir, comunicar si son inmuebles o muebles, de género o especie, entre otros factores detallados en la legislación. No obstante, de la lectura de la prescripción legal no es dable deducir que la carga que le asiste al ejecutante comprenda la especificación de la clase y los números de las cuentas bancarias a embargar, por ello, si no aparece esa indicación con detalle, no impide la procedencia de la solicitud de medida cautelar. 46.
Nótese que la Sección Cuarta de la Corporación en la providencia de 17 de septiembre de 202034, analizó que el artículo 594 de la Ley 1564 de 2012 no impuso al ejecutante la carga de identificar si los dineros consignados en las cuentas bancarias son de naturaleza inembargable, así: «Al respecto se debe señalar que el artículo 594 del CGP no impone la obligación a cargo del ejecutante consistente en identificar si los dineros consignados en las cuentas bancarias del ejecutado corresponden a recursos inembargables.
En esa línea, esta Sala ha considerado que corresponde al juez de la causa, en desarrollo de lo establecido en la citada disposición, establecer si los recursos objeto de medida cautelar son de aquellos que se califican como inembargables, y en dado caso, proceder de conformidad con lo establecido en el artículo 594 del CGP, pero sin desconocer el derecho que le asiste al ejecutante, en virtud de las excepciones del principio de inembargabilidad, de garantizar el pago de la obligación a través de 32 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto de 18 de marzo de 2022. Radicado: 63001-33-33-006-2020-00044-01 (67.769). CP Marta Nubia Velásquez Rico. 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 2 de noviembre de 2000. Expediente: CE-SEC3-EXP2000-N 17.357.
CP Alier Eduardo Hernández Enríquez. 34 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 17 de septiembre de 2020. Radicado: 11001-03-15-000-2020-00510-01 (AC). CP Julio Roberto Piza Rodríguez (E). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera las medidas cautelares.
En todo caso ese estudio le corresponde al juez de la causa, “pues la parte actora no estaba obligada a conocer sobre la naturaleza de los recursos que reposan en dichas cuentas”35. 47. Precisado lo anterior, el señor José Darío Castellanos Rivera solicitó el embargo de los dineros de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en los bancos Davivienda, Bancolombia, BBVA, de Bogotá, Caja Social, Colpatria, Occidente y Popular, información que se encuadró en las hipótesis del artículo 83 de la Ley 1564 de 2012, toda vez que informó las entidades bancarias en las cuales la autoridad administrativa puede poseer productos financieros, así mismo, no tenía la carga de especificar las cuentas bancarias ni identificar si los dineros consignados en ésta son de carácter inembargable. 48.
De otro lado, la entidad ejecutada señaló que la decisión fue desproporcionada e indiscriminada por ser la medida cautelar amplia e imprecisa, no obstante, tal afirmación no es cierta por las siguientes razones: i) la cuantía del embargo y retención de dineros se limitó a la suma de $10.799.575; ii) la medida provisional se limitó únicamente al embargo de los recursos derivados del presupuesto general de la Nación y que estuvieren depositados en cuentas corrientes o de ahorros abiertas por la entidad condenada al tenor del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público y iii) se solicitó a los gerentes de los bancos Davivienda, Bancolombia, BBVA, de Bogotá, Caja Social, Colpatria, Occidente y Popular que al momento de practicar la orden le informaran al despacho si los recursos afectados tenían la condición de inembargables, para disponer lo que correspondiera conforme al parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012. 49.
Por lo tanto, se confirmará el auto de 15 de enero de 2024 dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 15 de enero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caldas que decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros, por lo indicado en la parte motiva.
SEGUNDO: RECONOCER al abogado Francisco Gabriel Bedoya Gómez, identificado con cédula de ciudadanía 71.755.072 y tarjeta profesional 145.062 del 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 16 de octubre de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2019-03991-00 (AC). CP Stella Jeannette Carvajal Basto.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicación: 17001-23-33-000-2015-00551-02 (3102-2024) Demandante: José Darío Castellanos Rivera C.S de la J, como apoderado general de la Ugpp, en los términos del poder conferido, visto en el índice 4 de Samai.
TERCERO: RECONOCER a la abogada Yéssica Eliana Cárdenas Jáuregüi, identificada con cédula de ciudadanía 1.005.062.041 de Bucaramanga y tarjeta profesional 395.811 del C.S de la J, como apoderada judicial sustituta de la Ugpp, en los términos del poder conferido, visible en el índice 4 de Samai.
CUARTO: Ejecutoriada la decisión, por secretaría, devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.