CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Número interno: 71791 Radicación: 68001-23-33-000-2021-00803-01 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Ejecutado: Unión Temporal Barranca Referencia: Ejecutivo APELACIÓN DE AUTOS CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que niega el mandamiento ejecutivo.

INADMISIÓN DE DEMANDA-Procede para corregir los defectos formales de la demanda. INADMISIÓN DE DEMANDA-No es posible inadmitir la demanda para que el ejecutante complete el título presentado. TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO-La obligación se deriva de varios documentos que, en conjunto, resultan suficientes para acreditar su exigibilidad. TÍTULO EJECUTIVO CONTRACTUAL-Es por regla general un título ejecutivo complejo.

ACTO ADMINISTRATIVO-Para que se considere como título ejecutivo debe contener el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo o en favor de la respectiva autoridad administrativa, ser aportado en copia auténtica con constancia de ejecutoria y la autoridad que lo expida tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.

LIQUIDACIÓN DE CONTRATO-El documento que la contenga, que bien puede ser el acta suscrita de mutuo acuerdo o el acto administrativo en firme que contiene la liquidación unilateral, es el documento idóneo como título ejecutivo en relación con las obligaciones que en él consten, siempre y cuando éstas sean claras, expresas y exigibles. INDEBIDA CONFORMACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO-No es susceptible de ser subsanado por la parte ejecutante, previa inadmisión de la demanda, al no constituir un requisito formal del escrito inicial.

Corresponde a la Sala decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto de 6 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que se abstuvo de librar mandamiento ejecutivo en el proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES La demanda y su trámite El 11 de noviembre de 20211, la Corporación Autónoma Regional de Santander- CAS, a través de apoderado judicial, solicitó librar mandamiento de pago en contra de la Unión Temporal Barranca2, con el fin de obtener el pago de los siguientes montos (transcripción literal, incluidos posibles errores): 1) Por la cantidad de de MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLORES 1 Cfr. SAMAI, índice 1 de primera instancia. 2 Conformada por la Asociación de Trabajadores Comunitarios Guardianes del Futuro S.A.S., SAJY S.A.S. y Environmental S.A.S. 2 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago CINTO TREINTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON CINCUENTA Y CUATRO CENTAVOS ($ 1.485.136.235,54) M/CTE, derivada del contrato de obra No. 003-00663-2011 de fecha 24 de agosto de 2011. 2).

Por los intereses moratorios (doble del corriente), desde el día 17 de diciembre de 2016 día que se hizo exigible la obligación, hasta que se verifique el pago total de la deuda. 3). Por las costas del proceso, conforme lo disponga en la sentencia. Lo anterior con fundamento en el contrato de obra No. 003-00663-2011 suscrito entre las partes, el cual tenía por objeto realizar el «ESTABLECIMIENTO PRIMER MANTENIMIENTO Y AISLAMIENTO DE 203 HECTÁREAS DE BOSQUE PROTECTOR Y 474 HECTÁREAS DE CAUCHO (HEVEA BRASILENSIS) EN EL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, DEPARTAMENTO DE SANTANDER»3.

Se indica que ante la falta de ejecución y el incumplimiento en los plazos pactados se expidió la Resolución SGL No. 006-20164, por la cual se declaró el incumplimiento del contrato. Decisión que fue confirmada mediante Resolución SGL No. 0011-20165, que resolvió el recurso de reposición interpuesto. Como consecuencia, se expidió la Resolución SGL No. 0021-20166, en la que se liquidó unilateralmente el contrato, la cual fue modificada por la Resolución SGL No. 0024-2016, en la que se agregó el ordinal octavo, en el que se requirió a la Unión Temporal Barranca «para que en el término de diez (10) días, contados a partir del recibo de la presente Resolución, realice el pago, por la suma de mil cuatrocientos ochenta y cinco millones ciento treinta y seis mil doscientos treinta y cinco pesos con cincuenta y cuatro centavos ($1.486.136.235,54) M/Cte. a favor de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS»7.

Mediante auto del 23 de mayo de 2022, el despacho sustanciador del Tribunal Administrativo de Santander inadmitió la demanda para que se acreditara el envío previo del escrito inicial y los anexos a los ejecutados8. A través de memorial del 6 de junio de 2022, la parte ejecutante subsanó la demanda. También allegó solicitud de «medidas cautelares previas»9. 3 Cfr. SAMAI, índice 3 de primera instancia. En el documento «01DemandaEjecutivayAnexos.pdf», págs. 7 y 8. 4 Ibidem.

Págs. 13 a 26. 5 Ibidem. Págs. 27 a 31. 6 Ibidem. Págs. 34 a 46. 7 Ibidem. Págs. 48 y 49. 8 Cfr. SAMAI, índice 4 de primera instancia. Decisión que se notificó por estado electrónico del 24 de mayo de 2022 (índice 7 de primera instancia). 9 Cfr. SAMAI, índice 9 de primera instancia. 3 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago El 22 de agosto de 2022, el Tribunal rechazó la demanda, porque, si bien la ejecutante para subsanar la omisión de lo dispuesto en el artículo 162.8 del CPACA aportó escrito de medidas cautelares, este no tiene la connotación de solicitud previa, toda vez que no fue presentado antes de la demanda ni en simultáneo con la interposición de esta, por lo que no encuadra en la excepción del artículo mencionado10.

Esa decisión fue recurrida por la parte ejecutante el 5 de septiembre de 202211. Auto objeto de impugnación El 6 de junio de 202412, el Tribunal Administrativo de Santander decidió reponer el auto del 22 de agosto de 2022, debido a que no era exigible el envío de la demanda y sus anexos al ejecutado, ya que, antes de admitirse la demanda, el ejecutante presentó escrito de medidas cautelares, lo cual se enmarca en la excepción a dicha regla prevista en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA.

No obstante, al adelantar el análisis del título base de ejecución, decidió no librar el mandamiento de pago solicitado, en la medida en que el título no reunía las exigencias formales del artículo 297 del CPACA, porque: (…) la parte ejecutante no allegó, junto con la Resolución SGL No. 024-2016 del 23 de diciembre de 2016, la constancia de ejecutoria en la que se indicara, además, que constituye copia auténtica del primer ejemplar; esto es, los documentos aportados para hacer constituir el título ejecutivo no reúnen los presupuestos formales exigidos de acuerdo con el imperativo legal contenido en el artículo 297 del CPACA, norma que tiene como finalidad garantizar plenamente la autenticidad de los títulos de recaudo, el respeto por los ritos procesales y la protección del patrimonio, de tal forma que se evite la multiplicidad de procesos ejecutivos con sustento en copias de un mismo documento.

Impugnación Contra esta determinación, el 13 de junio de 202413, la parte ejecutante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, para lo cual argumentó que no se podía rechazar de plano la demanda «puesto que no se agotó la oportunidad de subsanar este defecto, que claramente habría sido subsanable, dentro del término 10 Cfr. SAMAI, índice 10 de primera instancia. Decisión que se notificó por estado electrónico del 31 de agosto de 2022 (índice 15 de primera instancia). 11 Cfr. SAMAI, índice 17 de primera instancia. 12 Cfr. SAMAI, índice 19 de primera instancia. Decisión que fue notificada por estado electrónico del 7 de junio de 2024 (índice 22 de primera instancia). 13 Cfr. SAMAI, índice 24 de primera instancia. 4 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago legal», ya que solo se evidenciaba la ausencia de la «certificación de copia auténtica, expedida por la entidad, presupuesto que es subsanable y debió ser análisis del estudio de la admisión de la demanda».

Además, adjuntó copia de las referidas certificaciones que «subsanan el yerro apreciado» en la providencia recurrida. Mediante auto del 8 de agosto de 2024, el Tribunal resolvió no reponer su decisión, debido a que consideró que el ejecutante incumplió con su deber de allegar los documentos necesarios para conformar el título ejecutivo, lo cual implica un requisito de fondo, que tiene como consecuencia negar el mandamiento de pago, sin que exista la posibilidad de subsanar la demanda en ese aspecto.

Por ende, concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación ante esta Corporación14. II. CONSIDERACIONES Competencia 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar el presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

De conformidad con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, y en consonancia con el artículo 321 del CGP -numeral 4-, el recurso de apelación procede contra el auto que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y será decidido en Sala, según lo dispuesto en el literal g, numeral 2 del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

Oportunidad del recurso 2. El artículo 244.3 del CPACA establece que el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres días siguientes a la notificación por estado. Como la providencia recurrida se notificó por estado electrónico del 7 de junio de 202415 y la parte ejecutante interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación el 13 de junio de 202416, se formuló 14 Cfr. SAMAI, índice 27 de primera instancia. Decisión que fue notificada por estado electrónico del 9 de agosto de 2024 (índice 30 de primera instancia). 15 Cfr. SAMAI, índice 22 de primera instancia. 16 Cfr. SAMAI, índice 24 de primera instancia. 5 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago oportunamente.

Caso concreto 3. En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal al negar librar mandamiento de pago, por considerar que existía una indebida constitución del título ejecutivo. 4. Como primer aspecto, es importante señalar que el artículo 170 del CPACA prevé que se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de 10 días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 5. Por lo anterior, conviene advertir que, en el proceso ejecutivo, tal como ocurre con los procesos ordinarios, la inadmisión procede para corregir los defectos formales de la demanda17; no obstante, ello no implica que el juez del ejecutivo pueda inadmitirla con el propósito de permitir al ejecutante completar el título presentado de modo insuficiente, ya que como lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección18: En el proceso ejecutivo, a diferencia de los juicios de cognición, la ley enseña que si la demanda y sus anexos son aptos, siempre y cuando exista jurisdicción, se librará mandamiento de pago y si no se negará el mandamus; este es el sentido del artículo 497 del Código de Procedimiento Civil [hoy, art. 430 del CGP], pues, expresa que presentada la demanda y acompañada del documento (s) que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado para que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

(…) En el juicio ejecutivo, el juez carece de competencia para requerir a quien se considera acreedor y a quien este considera deudor para que allegue el documento 17 Sobre el particular un sector de la doctrina ha señalado que: Así, por ejemplo, si la demanda ejecutiva no reúne los requisitos formales o el demandante no adjunta uno de los anexos obligatorios de toda demanda (por ejemplo, la prueba de la existencia y de la representación de la sociedad demandante o de la calidad de heredero en que se cita a una de las partes o copia de la demanda y de sus anexos para el demandado), el juez puede inadmitirla para que se dé cumplimiento a los requisitos que exige la ley.

De no hacerse así en el plazo de cinco días, entonces el juez proferirá un auto negando el mandamiento ejecutivo, lo que equivale a rechazar la demanda. Se debe combatir la tesis según la cual el art. 85 no es aplicable en el proceso de ejecución en cualquiera de sus formas y que lo que procede siempre que no se reúnen algunos de los requisitos formales de la demanda es negar de plano su proferimiento.

Quienes la defienden acuden, con criterio exegético, a soluciones facilistas para deshacerse rápidamente de los negocios, sin reparar en que esas demandas se presentaran de nuevo al reparto, y que, de otra parte, se cercena el legítimo derecho que asiste al demandante para que se le otorgue la posibilidad de corregir los errores procedimentales que el juez observe, como sucede en los restantes procesos.

LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Procedimiento Civil, Parte Especial, Tomo II, Editorial Dupré, Bogotá, 2004, pág. 450. 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 12 de julio de 2001, expediente 20.286 [fundamento jurídico 1], criterio reiterado en el auto del 16 de junio de 2005, expediente 29.238 [fundamento jurídico 1]. 6 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago (s) que constituye el “título ejecutivo”; es al ejecutante a quien le corresponde y de entrada demostrar su condición de acreedor; no es posible como si ocurre en los juicios de cognición que dentro del juicio se pruebe el derecho subjetivo afirmado definidamente en el memorial de demanda (negrita original de texto y se precisa). 6.

De ahí que la presentación en debida forma del título ejecutivo implica una carga procesal que incumbe al ejecutante, la cual, valga reiterar, consiste en acompañar con la demanda los documentos que presten mérito ejecutivo en los términos del artículo 299 del CPACA, en concordancia con el artículo 430 del CGP. Sobre el concepto de carga, la Sección Tercera ha considerado lo siguiente: La noción de carga ha sido definida como ´una especie menor del deber consistente en la necesidad de observar una cierta diligencia para la satisfacción de un interés individual escogido dentro de los varios que excitaban al sujeto`.

La carga, entonces, a diferencia de la obligación, no impone al deudor la necesidad de cumplir –incluso pudiendo ser compelido a ello coercitivamente– con la prestación respecto de la cual se ha comprometido con el acreedor, sino que simplemente faculta –la aludida carga–, a aquél en quien recae, para realizar una conducta como consecuencia de cuyo despliegue puede obtener una ventaja o un resultado favorable, mientras que si no la lleva a cabo, asume la responsabilidad de aceptar las consecuencias desventajosas, desfavorables o nocivas que tal omisión le acarree.19(subrayas y negrilla por fuera del original). 7.

Asimismo, no se puede pasar por alto que, en el proceso ejecutivo, el juez cuenta con la potestad –deber– de revisar tanto los aspectos formales como los sustanciales del título20, desde el momento en que estudia si libra o no mandamiento de pago o, inclusive, hasta el momento de dictar sentencia, bien sea al decidir una excepción alegada por la parte ejecutada o de manera oficiosa21. 8.

Por consiguiente, no es posible afirmar que ante una indebida constitución del título base de ejecución, este defecto sea susceptible de ser subsanado por el ejecutante, previa inadmisión de la demanda ejecutiva, dado que, tal como lo 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 2010, expediente 18.076 [fundamento jurídico 2.4.2]. 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2010, expediente 22.339 [fundamento jurídico 2]: En cuanto a la excepción de inexistencia de título ejecutivo, la Sala consideró en la precitada providencia que, si bien no puede ser alegada como excepción cuando el título ejecutivo está conformado por una providencia que de lugar a su ejecución, lo cierto es que uno de los puntos que se deben estudiar al resolver el recurso de apelación contra la sentencia ejecutiva es precisamente la existencia del título: “Si bien la inexistencia del título ejecutivo no puede ser alegada a través de excepción cuando el título está constituido por una providencia que conlleve ejecución, uno de los requisitos cuyo cumplimiento debe observar el juez al momento de dictar la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, lo es la existencia del título base del recaudo ejecutivo.

De observar que no existe tal título no es viable dictar sentencia en tal sentido, y en cambio debe ordenarse la terminación del proceso, como se hará en este caso en relación con la compañía aseguradora” (se destaca). La providencia citada reitera la posición adoptada por la Sala de la Sección Tercera en sentencia de 27 de julio de 2005, expediente 23.565. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 8 de junio de 2022, expediente 56.907 [fundamento jurídico 5].

También se puede consultar: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia de 1 de febrero de 2021, radicación No. 05001-22-03-000-2020-00357-01 (STC290-2021). Posición reiterada en sentencia de 19 de enero de 2022, radicación No. 11001-02-03-000-2021-03198-00 (STC081- 2022). 7 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago impone el artículo 299 del CPACA, en concordancia con el artículo 430 del CGP, presentada la demanda acompañada de los documentos que presten mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al ejecutado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. 9.

Ahora, en relación con los documentos que prestan mérito ejecutivo, el artículo 297 del CPACA prevé que, para los efectos de este precepto, se trata de: (i) las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos;

(iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual y (iv) las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación a cargo de la respectiva autoridad administrativa.

La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar. 10. En cuanto al procedimiento ejecutivo contractual adelantado ante esta jurisdicción, el artículo 299 del CPACA, modificado por el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021, dispone que, con excepción de lo dispuesto en relación con el procedimiento de cobro coactivo, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el CGP para el proceso ejecutivo.

El juez competente se determinará de acuerdo con los factores de competencia territorial y de cuantía previstos en el CPACA. 11. Cuando el título ejecutivo proviene de un contrato estatal, en principio, este tiene el carácter de «complejo», en la medida en que no sólo se encuentra integrado por el negocio jurídico, sino también por otros documentos como actas y facturas provenientes del contratante o del contratista. 12.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que dicho criterio no puede entenderse como una regla absoluta para determinar la existencia de un título ejecutivo, pues, en cada caso, se debe verificar si se conformó o no en debida forma el título –que puede ser simple o complejo–, 8 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago con base en la documentación que se presenta con la demanda22.

En esa medida, en asuntos ejecutivos contractuales, existen casos en los que determinados actos o documentos prestan mérito ejecutivo por sí mismos, v.gr. es el caso del acta de liquidación bilateral suscrita entre las partes y libre de salvedades, por lo que no es necesario aportar algún otro documento para conformar el título, dada la naturaleza jurídica que la reviste23.

En igual sentido, se ha pronunciado la Sección Tercera frente al acto de liquidación unilateral del contrato al considerar que24: En otras ocasiones el título ejecutivo está constituido sólo por el acto administrativo, en el cual la Administración en uso del poder coactivo que tiene en ejercicio de la facultad que le ha sido atribuida por el artículo 61 de la ley 80 de 1.993 de liquidar unilateralmente el contrato, procede a declarar la existencia de una obligación a cargo del contratista, o a reconocer la existencia de una obligación en su contra.

(…) En relación con la conformación del acto de liquidación unilateral de un contrato estatal como título ejecutivo de recaudo esta Sala ha manifestado: “Conforme se señaló en el acápite precedente, la Sala ha manifestado en varias providencias que, cuando un contrato está liquidado, sólo procede la ejecución por la efectividad de las obligaciones correspondientes con fundamento en lo que consta en la liquidación bilateral, unilateral o judicial, según el caso.

Se ha sustentado esa tesis en la naturaleza y los efectos de la liquidación del contrato, a través de la cual se “deciden todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato; es un acto que, por ende, finiquita la relación existente entre las partes del negocio jurídico; la liquidación tiene naturaleza de un ajuste final de cuentas”25, para demostrar la existencia de obligaciones contractuales insolutas, debe acudirse a la correspondiente liquidación. Lo anterior sin perjuicio de que el juez del contrato, en desarrollo de un proceso declarativo, pueda revisar la liquidación unilateral o bilateral correspondiente, con fundamento en pretensiones formuladas para que se incluyan obligaciones en favor de una de las partes del contrato.

De ello se deduce que la liquidación del contrato goza del principio de 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22 de mayo de 2008, expediente 35.020 [fundamento jurídico 2]. Criterio reiterado por la Subsección A de la Sección Tercera, en sentencia de 4 de noviembre de 2022, expediente 68.441 [fundamento jurídico 5.2]. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 16 de julio de 2008, expediente 23.363 [fundamento jurídico 3]: Al respecto, debe recordarse que el acto de liquidación es la terminación auténtica de la relación contractual, la expresión final de la autonomía de la voluntad de las partes que bien pueden disponer de sus derechos y obligaciones; se trata entonces de un balance de las cuentas pendientes entre las partes, quienes acogen de manera conjunta las determinaciones allí establecidas, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional, lo cual indica que las obligaciones contenidas en ella son vinculantes para quienes la suscriben.

Teniendo esta clase de acuerdos una naturaleza negocial, las disposiciones allí acogida constituyen ley para las partes, en aplicación del principio pacta sun servanda, de manera que las obligaciones recogidas son susceptibles de ejecución, salvo que se declarare la nulidad del acuerdo (…) (se destaca). 24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 28 de septiembre de 2006, expediente 30.768 [fundamento jurídico 1 y 2].

Sobre el mencionado criterio se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 16 de junio de 2005, expediente 29.238 [fundamento jurídico 2]; de la Subsección A, sentencia del 12 de diciembre de 2019, expediente 61.614 [fundamento jurídico 4]. 25 Original de cita: «Sentencia proferida el día 15 de marzo de 1991 dentro del expediente 6053». 9 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago intangibilidad, no sólo cando es unilateral o judicial, sino también cuando es bilateral.

En este sentido la Sala ha precisado que procede declarar la existencia a favor del contratista, no incluidas en la liquidación bilateral del mismo, si el interesado hizo la correspondiente salvedad respecto de saldos insolutos y los demuestra o cuando, al no haber hecho la salvedad, demuestra la nulidad de la liquidación; ello en el entendido de que ésta se presume definitiva y obliga a las partes en los términos de su contenido26 En efecto sin una parte no está conforme con la liquidación – unilateral o bilateral – debe acudir a un proceso judicial declarativo, para demostrar la existencia o inexistencia de las obligaciones que se reclaman… De lo expuesto se colige que liquidar el contrato es finiquitarlo; que, con la liquidación del contrato se define el estado económico del mismo y que, liquidado el contrato, debe estarse a lo resuelto en la liquidación respecto de las obligaciones derivadas del contrato estatal, sin perjuicio de que pueda demandarse su modificación, por vía judicial.

Todo lo anterior ha servido de fundamento a la Sala para afirmar que el acta de liquidación del contrato constituye el único título ejecutivo válido, teniendo en cuenta que, como se dijo, ella es el balance final de las obligaciones a cargo de las partes y por ende sólo pueden tenerse como claras, expresas y exigibles las que emanen de la misma…”27 Es requerimiento de la tesis expuesta en la jurisprudencia transcrita, que una vez liquidado el contrato, sea por mutuo acuerdo o unilateralmente por la administración, en firme la liquidación, el documento que la contenga que bien puede ser el acta suscrita de mutuo acuerdo o el acto administrativo en firme que contiene la liquidación unilateral, es el único documento idóneo como título ejecutivo en relación con las obligaciones que en él consten, siempre y cuando éstas sean claras, expresas y exigibles en los términos del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil [hoy, art. 422 del CGP, en concordancia con el art. 297 del CPACA] (se precisa). 13.

En esta controversia, el título base de ejecución es complejo en la medida en que está conformado por la Resolución SGL No. 0021-201628, en la que se liquidó unilateralmente el contrato de obra No. 003—0663-2011; la Resolución SGL No. 0024-201629, que modificó la anterior para agregar el ordinal octavo, en el que se requirió a la Unión Temporal Barranca «para que en el término de diez (10) días, contados a partir del recibo de la presente Resolución, realice el pago, por la suma de mil cuatrocientos ochenta y cinco millones ciento treinta y seis mil doscientos treinta y cinco pesos con cincuenta y cuatro centavos ($1.486.136.235,54) M/Cte. a favor de la Corporación Autónoma Regional de Santander – CAS»; y sus correspondientes constancias de ejecutoria30, las cuales fueron allegadas en copia 26 Original de cita: «Sentencia proferida el 16 de agosto de 2001; expediente 14384». 27 Original de cita: «Auto de 17 de julio de 2003, expediente radicado al No. 50001233100020020013301 (24.041).

Consejero Ponente Alier E. Hernández Enríquez». 28 Cfr. SAMAI, índice 3 de primera instancia. En el documento «01DemandaEjecutivayAnexos.pdf». Págs. 34 a 46. 29 Ibidem. Págs. 48 y 49. 30 Ibidem. Págs. 47 y 58. 10 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago auténtica31, tal como lo prevé el inciso 2º del artículo 21532 del CPACA, en concordancia con la sentencia del 28 de agosto de 201333, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado34, por medio de la cual se unificó el criterio de reconocerle valor probatorio a los documentos aportados en copia simple en los procesos ordinarios, salvo en lo que concierne a los procesos ejecutivos, cuyo respectivo título base de recaudo, bien sea simple o complejo, deberá allegarse en original o en copia auténtica. 14.

Sin embargo, como se indicó en el fundamento jurídico 9 de esta providencia, cuando el título ejecutivo es un acto administrativo, este se debe acompañar con la constancia de ejecutoria y, además, la autoridad que lo expide tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar, ultimo aspecto que no ocurrió en el presente asunto.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que35: (…) los numerales 3 y 4 del artículo 297 del C.P.A.C.A. no se excluyen entre sí, sino que, por el contrario, se complementan, puesto que: 1) los requisitos fijados para que los actos administrativos constituyan un título ejecutivo cuando se pretende de una autoridad administrativa el pago de una obligación clara, expresa y exigible, son: i) que se alleguen en copia auténtica y ii) que la autoridad que expidió el acto emita la constancia de que dicha copia corresponde al primer ejemplar y 2) con ellos se pretende evitar que se le cobre varias veces a la autoridad administrativa una suma dineraria originada en un único acto administrativo, situación que también se puede predicar respecto de los cobros que las entidades inician contra los particulares, en aras de garantizar que a éstos tampoco se les inicien distintos procesos ejecutivos fundamentados en un mismo título ejecutivo.

La circunstancia de que los actos administrativos que se aducen al proceso como 31 Según la constancia expedida por el Secretario General de la Corporación Autónoma Regional de Santander- CAS, visible en la página 5 del documento «01DemandaEjecutivayAnexos.pdf» del índice 3 de primera instancia, SAMAI. 32 ARTÍCULO 215. VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS.

Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil. La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley” (el inciso 1° de esta norma fue derogado por el artículo 626 del CGP). 33 Expediente 25.022. 34 Esto se expuso en la aludida sentencia de unificación: No quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado.

En efecto, existirán escenarios -como los procesos ejecutivos en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (ver el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (ver contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la ley 1437 de 2011 -nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (énfasis fuera del texto). 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 19 de julio de 2017, expediente 57.348 [fundamento jurídico 2.2]. 11 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago título base de recaudo ejecutivo se aporten en copia auténtica con constancia de ser el primer ejemplar es una de las nuevas exigencias que consagra la Ley 1437 de 2011, para viabilizar la orden de pago.

Dicha exigencia obedece, “por una parte, a la imposibilidad de aducir al proceso ejecutivo el original del respectivo documento y, por otra parte, a la imperiosa necesidad de brindar al obligado la seguridad de que no va a ser ejecutado de nuevo, con fundamento en el mismo título, en oportunidad posterior”36, pero debe tenerse en cuenta que la obligación de aportar los actos administrativos que integran el título ejecutivo con la constancia de ser la primera copia solo es exigible cuando la obligación contenida en el título se satisface en un solo momento, pues cuando la obligación debe ser satisfecha por el deudor en distintas oportunidades no es viable exigir la constancia de ser la primera copia, pues es obvio que el acreedor necesita el título, para luego reclamarla por la vía ejecutiva, cuantas veces el deudor incumpla la obligación y ésta sea exigible.

Para explicar lo anterior, se pone de presente, a título de ejemplo, el caso de las garantías únicas de cumplimiento, las cuales amparan varios riesgos que se pueden presentar con ocasión del desarrollo de los contratos estatales. En estos casos no resulta viable exigirle a la parte demandante allegar, para la ejecución de las obligaciones fijadas en el contrato y garantizadas en la póliza, copia de ésta última con constancia de ser el primer ejemplar, pues resultaría contrario a la lógica exigirle aportar dicha certificación todas las veces que pretenda ejecutar por el pago de una obligación distinta, por lo mismo que solo puede haber una primera copia del documento, en este caso de la garantía única de cumplimiento y ésta puede reposar en otro expediente si existe una reclamación previa.

Por otra parte y aun refiriéndose a las obligaciones contenidas en títulos ejecutivos complejos, la situación cambia cuando su cumplimiento se debe llevar a cabo en un solo instante, caso en el cual sí es posible exigir a la ejecutante aportar los documentos que conforman el título de recaudo con constancia de ser el primer ejemplar, pues éstos sirven de sustento para la reclamación de una única obligación, razón por la cual no requieren ser aportados en futuros procesos judiciales. 15.

Por lo anterior, conviene advertir que con el escrito del 13 de junio de 202437, junto con el recurso de reposición y en subsidio apelación, la parte ejecutante allegó las referidas certificaciones de primera copia de las resoluciones SGL No. 0021- 2016 y SGL No. 0024-2016, las cuales no fueron aportadas al momento de presentación de la demanda, al estimar que dichos documentos eran susceptibles de ser subsanados, previa inadmisión de la demanda. 16.

No obstante, tal como se analizó en precedencia –fundamento jurídico 5–, la indebida conformación del título base de ejecución no es susceptible de ser subsanada por la parte ejecutante, al no comportar un requisito formal del escrito inicial. Por ende, no es posible su inadmisión para corregir dicho defecto, ya que, tal como lo impone el artículo 299 del CPACA, en concordancia con el artículo 430 del CGP, para este tipo de procesos la demanda debe ser acompañada de los 36 Original de cita: «Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 27 de mayo de 2015, radicación 25000233100020090063601 (39900), Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera». 37 Cfr. SAMAI, índice 24 de primera instancia. 12 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago documentos que presten mérito ejecutivo. 17.

Además, para la Sala las certificaciones de primera copia allegadas con el recurso de apelación no pueden tenerse en cuenta, por cuanto el aporte y valoración de estos documentos contraviene la regla de preclusión de los procesos judiciales y vulnera el debido proceso, en la medida en que se habilitaría una oportunidad para el ejecutante –no prevista en la ley– para «mejorar» el título de ejecución. En ese sentido, la Sección Tercera de esta Corporación ha considerado que38: (…) también puede resultar violatoria del derecho de defensa, dado que se estaría facilitando, sin razón que lo justifique y en contra del ejecutado, el deber que tiene el ejecutante de demostrar con su demanda la existencia de la obligación que pretende reclamar por vía ejecutiva39, todo ello sin la concurrencia del ejecutado. 21.1.

En concordancia con lo anterior, la finalidad del recurso de apelación consiste en que el superior revise o examine los argumentos que le sirvieron al juez de primera instancia para negar el mandamiento de pago. En otras palabras, el marco de la apelación se reduce o circunscribe al examen de los motivos en que aquél fundó su providencia y a las razones de disentimiento que en esa misma dirección haya propuesto el impugnante, todo ello con base en el material probatorio allegado en el momento en que se dicta la providencia. 21.2.

De aquí que no es viable aceptar que en un proceso en el cual el juez de primera instancia negó el mandamiento de pago por encontrar que no se constituyó debidamente el título de ejecución, el demandante pueda, luego de dictada la providencia en tal sentido, aportar nuevos documentos para corregir la omisión para que el superior los examine, porque una concepción en tal sentido supone la creación de etapas no previstas por el legislador para estos juicios y, consecuencialmente, el cambio o modificación de las condiciones fácticas y jurídicas que el Tribunal de primera instancia debió examinar y valorar para dictar su decisión. En ese orden de ideas, ya que en el presente asunto no se conformó en debida forma el título ejecutivo, la Subsección confirmará el auto apelado por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander se abstuvo de librar mandamiento de pago.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa 38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 14 de julio de 2023, expediente 69.866 [fundamento jurídico 21]. 39 Original de cita: «Con la aclaración de que, en este tipo de procesos, no resulta viable la inadmisión de la demanda para que la parte interesada conforme en debida forma el título ejecutivo (providencia del 5 de octubre de 2020, expediente 63.753)». 13 Expediente No. 71791 Ejecutante: Corporación Autónoma Regional de Santander-CAS Apelación de auto – negó librar mandamiento de pago de la presente providencia, el auto del 6 de junio de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por el cual negó librar mandamiento de pago.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES PRESIDENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS ACS/MAR/VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

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