1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – Existencia de otro mecanismo idóneo y eficaz – vacaciones individuales de los empleados de la Rama Judicial Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en contra de la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2022, por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO: Amparar el derecho al trabajo en condiciones dignas en conexidad con el derecho al descanso remunerado de la señora Aura Janeth Ruíz Pedroza, identificada con la cédula de ciudadanía No. 39.752.869, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá y Cundinamarca, o quien haga de sus veces, que en un término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la presente providencia, solicite a la dependencia que corresponda, la provisión de los recursos necesarios para que la Juez Treinta y Cuatro (34) Penal con Función de Conocimiento de Bogotá adopte las medidas que se requieren para conceder las vacaciones de la señora Aura Janeth Ruíz Pedroza.
Para lo anterior, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dispone de un (01) mes, contado a partir de la solicitud que realice su Director Seccional, para proveer los mencionados recursos. (…)>>. (Negrilla propia del texto) I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- La señora Aura Janeth Ruiz Pedroza instauró demanda de tutela contra la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Juzgado 34 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, descanso e igualdad.
Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades accionadas al no realizar las acciones pertinentes para garantizar el disfrute de sus vacaciones.
En ese sentido, solicita que se ordene a las entidades accionadas apropiar las respectivas partidas presupuestales, emitir el correspondiente CDP y se le garantice ese derecho. 2.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 3.- La accionante se desempeña como Oficial Mayor en el Juzgado 34 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá. En ese contexto, el 5 de octubre de 2022, solicitó a la titular del aludido despacho, la concesión de dos periodos de vacaciones, causados entre el 2 de septiembre de 2020 y el 1 de septiembre de 2022. 4.- Mediante Resolución 3 del 13 de octubre de 2022, la Juez en mención negó dicha solicitud argumentando que para garantizar la efectiva prestación del servicio y evitar una sobrecarga laboral era necesario nombrar un reemplazo, pero la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, a través del oficio DESAJBOTHO22-2275 del 12 de octubre de esa misma anualidad, informó que no expediría certificado de disponibilidad presupuestal para ese propósito. 5.- La parte accionante sostuvo que el proceder de las autoridades accionadas vulneró sus derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas, descanso e igualdad, pues la ausencia de presupuesto imposibilita que se le otorguen sus vacaciones, comoquiera que la prestación del servicio se vería afectada al no poder designar un remplazo mientras goza de las mismas, considerando la alta carga laboral que presenta el despacho en el cual labora. 6.- Aunado a lo anterior, señaló que la Seccional demandada se limitó a fundamentar la decisión objeto de reproche en las Circulares PSAC05-89 de 2005 y PSAC11-44 de 2011, expedidas por el Consejo Superior de la Judicatura, sin tener en cuenta las particularidades del caso concreto, como la excesiva carga laboral que tienen los Juzgados Penales Municipales, máxime cuando sus vacaciones son un derecho adquirido por haber laborado de forma ininterrumpida durante más de un año. B. Sentencia de primera instancia 7.- Mediante sentencia del 15 de noviembre de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió al amparo deprecado en la demanda al considerar que las autoridades accionadas vulneraron el derecho fundamental al descanso de la accionante al negarle el disfrute de sus Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 vacaciones, con fundamento en restricciones administrativas.
Carga que, de ninguna manera, debe ser soportada por la servidora, pues las vacaciones constituyen una prerrogativa iusfundamental en cabeza de todos los trabajadores, por lo que no puede ser desconocida con ocasión del servicio, máxime, considerando que el legislador ha previsto medidas efectivas para conciliar los dos intereses involucrados, tales como el remplazo y la comisión de servicios.
En consecuencia, impartió las órdenes ya referidas. C. Actuaciones posteriores al fallo de primera instancia 8.- En desacuerdo con la decisión de primera instancia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial interpuso impugnación, indicando lo siguiente: << aun sin ser la Entidad que recibió la orden de expedir el CDP ( ) promovemos el mismo, toda vez que la Seccional Bogotá no cuenta con los recursos y trasladara a esta Entidad la solicitud de apropiación de recursos para los efectos requeridos, terminando de forma intrínseca siendo la Entidad a cargo del cumplimiento de dicha orden, razón por la cual claramente al haber interés por parte de esta Entidad, concurrimos con el presente memorial interponiendo la respectiva IMPUGNACIÓN>>. 9.- Precisado lo anterior, solicitó ser desvinculada de la presente acción constitucional ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que carece de competencia para atender lo pretendido por la parte accionante, pues no ostenta la condición de nominador, ni de ente pagador, para conceder o negar el disfrute de sus vacaciones. 10.- En ese sentido, adujo que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, es la entidad a la cual le corresponde conocer del trámite para la expedición de los recursos deprecados.
No obstante, señaló que no resulta procedente apropiar la referida partida presupuestal ante la existencia de una prohibición de orden legal, según la cual dichos recursos únicamente están previstos para aquellas personas que ostentan la calidad de funcionarios y no para empleados, de conformidad con lo establecido por el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011. 11.- Por su parte, indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la acción de tutela se torna improcedente en aquellos casos en los que se busca que el juez constitucional imparta órdenes en materia presupuestal, para la designación de un remplazo del servidor que entra a disfrutar su periodo vacacional. 12.- Sumado a lo anterior, señaló que la solicitud de amparo no acredita el presupuesto de subsidiariedad, habida cuenta que la actora tiene a su alcance otros mecanismos judiciales idóneos para cuestionar la legalidad de los actos administrativos que son objeto de reproche constitucional, máxime cuando no se Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. 13.- El asunto le correspondió para su conocimiento, en segunda instancia, a la consejera María Adriana Marín de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien, por auto del 6 de febrero de 2023, ordenó remitir el expediente al Despacho a cargo del consejero José Roberto Sáchica Méndez, toda vez que la ponencia presentada por ella fue derrotada, en sesión celebrada el pasado 3 de febrero por la Sala. 14.- Posteriormente, la actora allegó memorial, a través del cual informó que, en cumplimiento al fallo de tutela de primera instancia, una vez expedidos los respectivos certificados de disponibilidad presupuestal, la Juez 34 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá profirió la Resolución 1 del 30 de enero de 2023, por la que concedió las vacaciones solicitadas, las cuales se harán efectivas del 26 de junio al 8 de agosto del año en curso.
II.- C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 15.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto-Ley 2591 de 19911. E. Consideraciones generales 16.- En virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso implicaría desconocer abiertamente que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 1 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 17.- Lo anterior, de conformidad con el artículo 862 de la Constitución Política y el numeral 1° del artículo 63 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. 18.- Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos –idóneos y eficaces– que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 19.- Sin perjuicio de lo anterior, también cabe reconocer que, aún en los casos en que concurran otros medios de defensa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela.
Tales son: (i) la falta de idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial ordinario; o (ii) en aquellas hipótesis en las que pese a existir un medio de defensa judicial que cumple con las mencionadas características, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable4, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio5.
F. Análisis del caso concreto 20.- De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo deviene improcedente por no cumplir el presupuesto de subsidiariedad ante la existencia de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para obtener la protección de los derechos invocados. 21.- En el caso objeto de estudio, la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a las autoridades demandadas al no concederle sus 2 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 3 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. 4 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. Sobre la condición anotada, a Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable; así ha indicado que “es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental; (ii) que el daño es inminente;
(iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela 5 Corte Constitucional, Sentencia T-375 de 2018.
Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 vacaciones, en tanto se abstuvieron de realizar las acciones presupuestales pertinentes para garantizar el disfrute de las mismas. 22.- En ese contexto, preliminarmente se advierte que la acción de tutela no ha sido establecida como un mecanismo judicial paralelo de administración del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, sin perjuicio de que sea el mecanismo de protección llamado a activarse cuando circunstancias diversas a la de la aplicación ordinaria del régimen del servicio resulten comprobadamente violatorias de un derecho fundamental. 23.- Con esta precisión, la Sala encuentra que en este caso tal premisa no tiene variación alguna en tanto no hay prueba de una vulneración de los derechos fundamentales invocados, cuando la evidencia ofrecida revela que las distintas determinaciones adoptadas se enmarcan en el régimen del servicio, particularmente de vacaciones individuales, tal y como pasa a explicarse: 24.- El artículo 146 de la Ley 270 de 1996 es claro al disponer que los servidores judiciales de los Juzgados Penales Municipales que pertenecen al régimen de vacaciones individuales tienen derecho a un descanso remunerado de 22 días continuos por cada año de servicio, los cuales deben ser concedidos por el respectivo nominador, acorde con las necesidades del servicio. 25.- Bajo el tenor de lo dispuesto en la norma antes indicada, se advierte que le corresponde a la Juez 34 Penal Municipal con Función de Conocimiento de Bogotá conceder las vacaciones de la accionante.
Ello en la medida en que el trámite y expedición del CDP, como decisión autónoma de la administración, no tiene relación directa con el derecho fundamental al trabajo en condiciones dignas ni con el beneficio del descanso remunerado, cuando bajo este régimen no existe tal condicionamiento. 26.- Así, atendiendo a las necesidades del servicio, el nominador, bajo facultades discrecionales, es el llamado a establecer la fecha para hacer efectivo el derecho al descanso de los servidores que dependen de él, previendo una eficiente prestación del servicio de justicia, potestad legal con discrecionalidad limitada, en tanto media la realización de ese derecho sin posibilidad alguna de sujetarlo a la obtención de un certificado de disponibilidad presupuestal previo para proveer un reemplazo. 27.- Este criterio ha sido acogido por esta Corporación6, en casos similares en los cuales se ha establecido que: 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de enero de 2021, exp. 11001-03-15- 000-2020-04490-01, CP.
William Hernández Gómez; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de marzo de 2021, exp. 11001-03-15-000-2021-00681-00, CP. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 <<En efecto, la orden pretendida –la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal, con el fin de cubrir vacantes provisionales por vacaciones individuales– implicaría una indebida intromisión en el ejercicio de funciones que son propias de dichas autoridades y de su exclusiva competencia, y por tanto resulta ajena del todo a la finalidad de protección inmediata de los derechos constitucionales alegados, los que, por lo demás, no están amenazados ni pueden resultar vulnerados, toda vez que su eficacia y efectividad no están sometidos, al trámite presupuestal dicho>>7.
(Negrilla fuera del texto original) 28.- Asimismo, en la sentencia de 13 de octubre de 20208 esta Corporación señaló: << Se advierte que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia al negar la asignación de recursos para sufragar el pago del reemplazo de los accionantes cuando estos cumplan los requisitos para acceder a las vacaciones, no tiene relación directa con el derecho al descanso, comoquiera que es una decisión autónoma de la administración y la petición respecto a las mismas, no resulta procedente a través de la acción de tutela.
En tal sentido, no puede ser una excusa la falta de nombramiento de un reemplazo para que el respectivo empleado pueda disfrutar de su descanso, como se advirtió en precedencia, máxime cuando en este caso no se demostró en qué medida la autorización de las vacaciones a los respectivos empleados podía afectar el buen funcionamiento del servicio o vulnerar los derechos fundamentales de estos o del resto de servidores del juzgado, pues ni siquiera se aportó prueba de las cargas del despacho o mucho menos de los respectivos empleados.
Además, la acción de tutela no es el instrumento idóneo para dictar órdenes de carácter presupuestal que conlleven la necesidad de realizar apropiaciones presupuestales, salvo que se advierta la inminencia de un perjuicio irremediable, circunstancia que no se acreditó en el sub lite>> 29.- Aunado a lo anterior, recuerda la Sala que la empleada que hoy impetra el medio de tutela, al posesionarse en su respectivo cargo, aceptó las condiciones dispuestas para el mismo, en ellas, que pertenece al régimen de vacaciones individuales y que el goce o disfrute de las mismas depende de las necesidades del servicio y el régimen que, para su solicitud, programación y disfrute, se ha establecido por vía general a quienes hacen parte del mismo. 30.- Las consideraciones precedentes no pretenden soslayar la importante naturaleza del derecho que se reclama.
Tampoco las dificultades que la carga laboral, la insuficiencia de recursos, y no pocas veces, la acción desprendida y descuidada de quienes tienen a su cargo la organización de los asuntos 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de noviembre de 2020, exp. 11001-03- 15-000-2020-04282-00, CP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 8 Radicado número 11001-03-15-000-2020-03973-00.
Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 administrativos, de recursos humanos y presupuestales de la Rama Judicial con impacto sobre los derechos de quienes laboran en los despachos judiciales.
Lo que se destaca es que esto último no se proyecta por sí mismo como una afectación a derechos fundamentales, asunto que exige de un estándar probatorio que va más allá de una irregular organización y planeación oportuna de los períodos individuales de vacaciones. 31.- Bajo estas consideraciones, la Sala encuentra que lo que pretende la parte actora es controvertir la legalidad de los actos administrativos, mediante los cuales le negaron la concesión de sus vacaciones y la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal para designar su remplazo.
Así, dicho asunto debe ser solucionado sobre la base de las indicaciones que contemplan los distintos reglamentos y circulares expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura y, en consonancia, contra estos actos administrativos proceden los medios de control judicial que están disponibles frente a determinaciones definitivas del nominador.
Se anota, además, acerca de la posibilidad de solicitar las medidas cautelares que considere necesarias al momento de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. 32.- Aunado a lo anterior, no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, como mecanismo transitorio, en asuntos que no son de su competencia, pues la parte accionante ni siquiera realizó una manifestación al respecto, por lo cual, no es posible flexibilizar el requisito de subsidiariedad y analizar el asunto de fondo. 33.- Lo reseñado también sirve de base para indicar que no se está frente a un asunto con relevancia constitucional, pues a no dudarlo, se trata de la valoración legal y reglamentaria del régimen de vacaciones individuales, en el cual no se inscribe la exigencia de un CDP, de manera que el asunto no trasciende a la esfera constitucional y así será considerado. 34.- Así las cosas, al no cumplirse el requisito de subsidiariedad, habrá de revocarse la sentencia del 15 de noviembre de 2022, dictada por la Sección Tercera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Aura Janeth Ruiz Pedroza. 35.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A Radicación: 25000-23-15-000-2022-01209-01 Demandante: Aura Janeth Ruiz Pedroza Demandado: Consejo Superior de la Judicatura – Sala Administrativa y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B. En su lugar, DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 9 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.